監(jiān)管尊從：跨境證券監(jiān)管合作新機(jī)制

李仁真 楊凌

(武漢大學(xué)國際法研究所，湖北 武漢 430072)

一、前言

近年來，國際金融領(lǐng)域市場分割問題及其解決成為國際社會關(guān)注的一大熱點。為此，一些主要國際金融中心嘗試了各種機(jī)制創(chuàng)新和監(jiān)管變革，如美國在互換衍生品監(jiān)管方面建立了合規(guī)替代機(jī)制；歐盟發(fā)展了單一牌照制度，并在衍生品監(jiān)管方面確立了等效認(rèn)可機(jī)制。然而，由于種種局限，這些措施或機(jī)制在實施效果上并不理想。為了在全球治理層面推動市場分割問題的解決，在二十國集團(tuán)(G20)峰會的主導(dǎo)下，金融穩(wěn)定理事會(Financial Stability Board，F(xiàn)SB)、國際證監(jiān)會組織(International Organization of Securities Commissions，IOSCO)等國際標(biāo)準(zhǔn)制定組織以主要國際金融中心的監(jiān)管實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，提出了“監(jiān)管尊從”(deference)的概念和實施機(jī)制。當(dāng)下，中國正在進(jìn)一步擴(kuò)大金融市場對外開放，積極推動資本市場互聯(lián)互通，及時把握國際金融治理機(jī)制新發(fā)展，既是應(yīng)對市場分割問題的重要準(zhǔn)備，也是開展跨境金融監(jiān)管合作、參與相關(guān)國際規(guī)則和制度構(gòu)建的必要前提。有鑒于此，本文從監(jiān)管尊從的基本涵義入手，結(jié)合FSB和IOSCO的相關(guān)文件闡述監(jiān)管尊從的制度框架及良好實踐，并分析這一機(jī)制設(shè)計的制度特色，以期為我國監(jiān)管當(dāng)局深刻理解與有效實施監(jiān)管尊從，推動跨境監(jiān)管合作機(jī)制的發(fā)展提供有益參考。

二、監(jiān)管尊從的基本涵義

從語義上講，deference從defer一詞衍生而來，主要表示遵從、尊重之意1，也指預(yù)設(shè)性地接受某一重要人物或機(jī)構(gòu)的行為、建議、觀點和判斷的一種禮敬式(polite and respectful)的態(tài)度和方式。2deference一詞早期較多地出現(xiàn)在行政法或者憲法學(xué)的研究中，一般用為judicial deference，中文多譯為“司法尊重”。3它與司法審查制度相關(guān)，強(qiáng)調(diào)法院應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的法律解釋、政策決策、事實判斷等，而不輕易以自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)的判斷4，也常與司法節(jié)制或者司法克制(judicial restraint)等詞混用。5

晚近，deference一詞逐漸出現(xiàn)在一些國際法的文獻(xiàn)里，大多在涉及審查標(biāo)準(zhǔn)(standard of review)和裁量余地(margin of appreciation)問題的研究中，用以表示審查方(國際法庭、仲裁庭等)在權(quán)力行使、事實認(rèn)定等方面，認(rèn)同或容許被審查方(締約國或成員國等)的行為之意。例如，在歐洲人權(quán)法的相關(guān)研究中，deference即指國際監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)公約在頒布或?qū)嵤┓煞矫娼o予締約國以裁量權(quán)的做法。6在國際貿(mào)易法中，deference意味著WTO爭端解決機(jī)構(gòu)限定自身權(quán)力邊界，在法律解釋或者事實認(rèn)定方面采用成員方的解釋或認(rèn)定的做法。7在國際投資法領(lǐng)域，deference主要指國際法庭或仲裁庭應(yīng)當(dāng)尊重東道國的行為或決定，只對其作有限審查，即使自身有不同的考量。8

自次貸危機(jī)爆發(fā)后，deference一詞開始不斷出現(xiàn)在國際金融監(jiān)管領(lǐng)域的一些重要文件中，其涵義與其他領(lǐng)域的有所區(qū)別，本文將之稱為“監(jiān)管尊從”。9“監(jiān)管尊從”相關(guān)表述最早見于2013年G20領(lǐng)導(dǎo)人圣彼得堡峰會的公報文件中。該公報稱，為推動解決全球范圍內(nèi)現(xiàn)有的政策沖突和制度不一、監(jiān)管空缺和監(jiān)管重疊問題，推動建設(shè)一個透明、可持續(xù)運行的金融市場，與會領(lǐng)導(dǎo)人一致同意：各轄區(qū)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于監(jiān)管和執(zhí)行制度質(zhì)量的評估，在結(jié)果相似的情況下，以非歧視的方式，彼此給予尊重或信賴(to defer to one another)，并適當(dāng)尊重母國的監(jiān)管制度。10為了落實G20峰會領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的政策共識，F(xiàn)SB和IOSCO等國際標(biāo)準(zhǔn)制定組織開始系統(tǒng)探討監(jiān)管尊從相關(guān)問題，包括對其概念進(jìn)行更細(xì)致的思考(more refine thinking on the concept of deference)。11經(jīng)過幾年的努力，有關(guān)研究取得了明顯進(jìn)展。2019年，IOSCO在《市場分割和跨境監(jiān)管》的報告中指出，“監(jiān)管尊從”作為一個總括性(overarching)概念，用以描述監(jiān)管當(dāng)局在對跨境經(jīng)營的市場參與者進(jìn)行監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)彼此給予尊重或信賴。實踐中，監(jiān)管尊從也可以與豁免、替代合規(guī)、承認(rèn)或等效以及單一牌照等不同監(jiān)管機(jī)制的使用相關(guān)聯(lián)。12隨后，F(xiàn)SB在《關(guān)于市場分割的報告》中直接認(rèn)同了IOSCO上述報告中的概念，并明確將“監(jiān)管尊從”作為應(yīng)對市場分割問題的一種監(jiān)管工具加以推介。該報告指出：市場分割問題可以通過加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局對不同法域的監(jiān)管制度比較的能力等措施來解決，包括那些可能促進(jìn)有關(guān)承認(rèn)和監(jiān)管尊從決定的措施；而且近年來，監(jiān)管尊從方法在一些國家或地區(qū)已被證明是一項有用的工具。13受G20大阪峰會及FSB的委托，IOSCO于2020年6月出臺了《關(guān)于監(jiān)管尊從流程的良好實踐》(Good Practices on Process for Deference，以下簡稱《良好實踐》)。該文件基于主要國際金融中心的監(jiān)管實踐，以評估環(huán)節(jié)為核心，就監(jiān)管尊從流程推出了一套良好實踐標(biāo)準(zhǔn)14，初步搭建起監(jiān)管尊從的制度框架，由此實現(xiàn)監(jiān)管尊從由一個抽象概念向一項跨境金融監(jiān)管合作機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

結(jié)合上述國際文件及相關(guān)國際實踐，筆者發(fā)現(xiàn)，“監(jiān)管尊從”是近年來國際社會為解決市場分割問題而推出的一項跨境證券監(jiān)管合作機(jī)制，其基本涵義為：各國監(jiān)管當(dāng)局在對跨境經(jīng)營的市場參與者進(jìn)行監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)基于監(jiān)管制度結(jié)果評估的“相似性”，彼此給予尊重或信賴。實踐中，它與國民待遇(national treatment)、承認(rèn)(recognition)和單一牌照(passporting)等廣義機(jī)制的使用相關(guān)聯(lián)。

作為一項跨境金融監(jiān)管合作新機(jī)制，監(jiān)管尊從的基本涵義可以從以下三方面來理解：

首先，監(jiān)管尊從是國際社會為解決國際金融領(lǐng)域市場分割問題而提出的。所謂市場分割，在這里是指國際金融市場因金融監(jiān)管的差異而發(fā)生的分隔或碎片化，從而使作為有機(jī)整體一部分的市場與其他市場自由聯(lián)系能力下降的情況。國際金融領(lǐng)域的市場分割問題是金融全球化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。有關(guān)研究顯示，現(xiàn)階段市場分割問題已經(jīng)蔓延到國際證券領(lǐng)域，涉及各方面的規(guī)則差異，從衍生品的集中交易和清算規(guī)則到非中央清算衍生品的保證金和資本要求，從衍生品交易數(shù)據(jù)報告規(guī)則到一般金融信息數(shù)據(jù)共享規(guī)則，甚至還涉及會計監(jiān)管方面的規(guī)則。市場分割問題不僅限制了金融產(chǎn)品本身的風(fēng)險管理能力，影響了資本市場多種功能的發(fā)揮，而且削弱了跨境證券監(jiān)管合作的基礎(chǔ)。15出于解決市場分割問題的迫切需要，國際社會在G20的主導(dǎo)下開始尋找新方法、探索新機(jī)制。于是，監(jiān)管尊從概念便應(yīng)時而生。監(jiān)管尊從提出的基本初衷就在于減少因監(jiān)管政策和規(guī)則的差異而引發(fā)的監(jiān)管沖突，在優(yōu)化市場準(zhǔn)入的同時保持有效的跨境監(jiān)管，維護(hù)金融市場的有序運行和金融穩(wěn)定。

其次，監(jiān)管尊從的核心要義在于強(qiáng)調(diào)各國監(jiān)管當(dāng)局在跨境證券監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)基于監(jiān)管結(jié)果的“相似性”彼此給予尊重或信賴。作為一項法律機(jī)制，監(jiān)管尊從的參與主體是跨境證券活動所涉國家和地區(qū)的證券監(jiān)管當(dāng)局，主要包括東道國監(jiān)管當(dāng)局和母國監(jiān)管當(dāng)局。其中，東道國監(jiān)管當(dāng)局是實施監(jiān)管尊從流程的組織者和評估方，也是作出監(jiān)管尊從決定的權(quán)力主體；母國監(jiān)管當(dāng)局則是被評估方；與此同時，跨境經(jīng)營的市場參與者，比如跨境提供證券產(chǎn)品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，支撐跨境證券經(jīng)營的市場基礎(chǔ)設(shè)施等，在一些應(yīng)用場景下也可以作為監(jiān)管尊從的申請方以及利益相關(guān)方參與有關(guān)流程。監(jiān)管尊從的核心精神在于強(qiáng)調(diào)跨境證券監(jiān)管合作，它要求東道國監(jiān)管當(dāng)局在跨境監(jiān)管活動中，應(yīng)當(dāng)基于對母國的監(jiān)管、監(jiān)督、執(zhí)行制度在投資者保護(hù)、市場完整性和降低系統(tǒng)性風(fēng)險等方面效果的評估，在其結(jié)果與本國的制度具有“相似性”的情況下，給予母國監(jiān)管以尊重或信賴。由此可見，監(jiān)管尊從在本質(zhì)上是一種“等效性”16協(xié)調(diào)的法律方法，它促使東道國監(jiān)管當(dāng)局基于監(jiān)管結(jié)果評估的“相似性”，以非岐視的方式給予母國的監(jiān)管以相應(yīng)認(rèn)可，從而對跨境經(jīng)營的外國實體免于施加或免于重復(fù)施加當(dāng)?shù)乇O(jiān)管要求。

其三，監(jiān)管尊從決定(deference determination)通常與國民待遇、承認(rèn)以及單一牌照等廣義機(jī)制相關(guān)聯(lián)。依監(jiān)管結(jié)果評估的“相似性”程度不同，監(jiān)管尊從決定可以采取不同的類型，并通過一種或多種跨境監(jiān)管合作機(jī)制來實施。從國際實踐來看，監(jiān)管尊從決定主要有國民待遇、承認(rèn)和單一牌照等三種類型，與之相對應(yīng)，一國或地區(qū)給予外國以監(jiān)管尊從，一般通過以下三種機(jī)制來實現(xiàn)：一是國民待遇，旨在于該國區(qū)域內(nèi)為內(nèi)外國公司創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，并對東道國監(jiān)管者提供直接監(jiān)測(direct oversight)。在這種情形下，各國可以利用監(jiān)管框架的豁免或使用替代合規(guī)，來減輕外國公司必須遵守的規(guī)則重疊。二是承認(rèn)，在一國基于對外國制度的評估，并認(rèn)定其與自己的制度相當(dāng)?shù)臈l件下適用，據(jù)以減少對跨境經(jīng)營公司的重復(fù)監(jiān)管要求。三是單一牌照，即對該安排所覆蓋的區(qū)域適用一套通用規(guī)則，并為意欲在該區(qū)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)的公司提供單一入境許可。17可以說，監(jiān)管尊從作為一項機(jī)制并不是孤立存在的，而是與現(xiàn)有跨境監(jiān)管合作機(jī)制緊密關(guān)聯(lián)的。依據(jù)監(jiān)管尊從決定的類型不同，其所關(guān)聯(lián)的法律機(jī)制也不同，東道國監(jiān)管當(dāng)局與跨境公司及其母國監(jiān)管當(dāng)局之間據(jù)此形成不同的權(quán)責(zé)關(guān)系及互動模式。

三、監(jiān)管尊從流程的良好實踐

在監(jiān)管尊從機(jī)制形成之前，一些金融發(fā)達(dá)國家在市場監(jiān)管中已開始就相關(guān)跨境監(jiān)管工具的使用進(jìn)行實踐探索。2019年，IOSCO在《市場分割與跨境監(jiān)管》報告中指出，通過不斷使用跨境監(jiān)管工具，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管尊從顯著增加，但相關(guān)挑戰(zhàn)仍然存在，其中一些挑戰(zhàn)與監(jiān)管當(dāng)局賴以作出監(jiān)管尊從決定的基本流程有關(guān)，因此建議在全球?qū)用娲_立一套良好實踐標(biāo)準(zhǔn)，以使監(jiān)管尊從決定的流程更為有效。這一建議得到G20大阪峰會及FSB的認(rèn)可。一年后，IOSCO在參考相關(guān)經(jīng)驗以及意見的基礎(chǔ)上，正式出臺了《良好實踐》文件。該文件以評估環(huán)節(jié)為核心，將監(jiān)管尊從的決定流程分為評估前、評估中和評估后三個階段，確立了涵蓋監(jiān)管尊從決定及實施的一系列(共11項)良好實踐建議，旨在為監(jiān)管當(dāng)局建立和實施有效的監(jiān)管尊從流程提供重要指引。

(一)評估前：對信息的收集和共享

公開透明是開展跨境證券監(jiān)管合作的重要前提。作為首項建議，《良好實踐》提出，評估當(dāng)局(指東道國監(jiān)管當(dāng)局)可以考慮采取最適當(dāng)?shù)陌才牛源_保監(jiān)管尊從流程的透明度(良好實踐1)。為此，監(jiān)管當(dāng)局可以考慮通過信息公開或必要時補(bǔ)充立法的方式明確相關(guān)流程，說明評估啟動要求等程序事項。同時，評估當(dāng)局與被評估的監(jiān)管當(dāng)局(主要指母國監(jiān)管當(dāng)局)及公司應(yīng)在評估開始時對相關(guān)事項展開討論并盡可能達(dá)成共識，其中主要包括：評估的步驟；評估的標(biāo)準(zhǔn)及方法；尊從決定的范圍及可能的限制；日常交流和信息共享所涉及的語言和翻譯；適宜的時間框架。

作為補(bǔ)充，《良好實踐》還從以下三個方面進(jìn)行了說明：

其一，評估流程可分兩大類，包括法域?qū)用娴淖饛臎Q定與逐個公司基礎(chǔ)上的尊從決定，共五個步驟，具體如表1所示。

表1 評估流程的基本步驟

其二，評估當(dāng)局可參考以下多種方式以確保信息的透明度：一是通過法律或監(jiān)管條例明確規(guī)定監(jiān)管尊從的流程，在此基礎(chǔ)上還可以公布具體的解釋和指引，以明確決策流程及考量事項等；二是通過書面或網(wǎng)絡(luò)方式對評估流程的啟動主體、啟動時間以及接受啟動申請的機(jī)構(gòu)等事項進(jìn)行說明；三是發(fā)出問卷，主動向被評估的監(jiān)管當(dāng)局或公司詢問具體情況，補(bǔ)充完善評估所需的信息，也幫助其加深對監(jiān)管尊從要求的了解。

其三，在時間框架上，由于某些尊從決定是在個案基礎(chǔ)上(case by case)進(jìn)行的，各自的流程設(shè)計和時間安排不盡相同，因此，在評估開始之初就商定實際且適宜的時間框架非常必要。另外，一個高層次且有明確指向性的時間框架有利于減少外部因素對流程效率的影響。

(二)評估中：對監(jiān)管框架的分析評判

評估是監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管尊從決策流程的核心環(huán)節(jié)，評估的結(jié)果是尊從決定的主要依據(jù)。為保證評估的準(zhǔn)確性、公正性和時效性，《良好實踐》圍繞評估標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險考量、監(jiān)管合作、范圍限制以及結(jié)果反饋等方面提出了5項良好實踐建議。

其一，評估標(biāo)準(zhǔn)。評估當(dāng)局在對被評估的法域或公司進(jìn)行基于結(jié)果的評估時，可以考慮以下標(biāo)準(zhǔn)：一是被評估法域的法律或監(jiān)管框架與尊從決定之標(biāo)準(zhǔn)相符的程度；二是被評估法域的監(jiān)測及其實踐的性質(zhì)，包括監(jiān)管當(dāng)局分享、接受和保護(hù)非公開信息的能力，以及評估雙方當(dāng)局之間的監(jiān)督關(guān)系；三是被評估法域監(jiān)管當(dāng)局的潛在執(zhí)行力以及合作的性質(zhì)，比如該當(dāng)局是否簽署了《關(guān)于磋商、合作與信息交換多邊諒解備忘錄》(MMoU，即Multilateral Memorandum of Understanding)或者《關(guān)于磋商、合作與信息交換加強(qiáng)版多邊諒解備忘錄》(EMMoU，即Enhanced Multilateral Memorandum of Understanding)；四是有關(guān)被評估法域的法律或監(jiān)管框架的現(xiàn)有分析，例如關(guān)于框架可比性的評論、有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的遵守或承諾情況等(良好實踐2)。作為補(bǔ)充，《良好實踐》還指出，在進(jìn)行評估時，評估當(dāng)局應(yīng)注重考察被評估法域的法律或監(jiān)管框架的透明度、穩(wěn)定性以及優(yōu)點等，還應(yīng)注意參考現(xiàn)有國際標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)國際組織對標(biāo)準(zhǔn)實施的評估結(jié)果。在評估監(jiān)管執(zhí)行力時，需要了解被評估的監(jiān)管當(dāng)局的法律職能、監(jiān)管執(zhí)行方式以及可調(diào)度的監(jiān)管資源等情況。同時，被評估的監(jiān)管當(dāng)局提供監(jiān)管合作的法律基礎(chǔ)與意愿也是一個重要因素，其是否參與了雙邊或多邊的監(jiān)管合作安排可作為重點考察。

其二，風(fēng)險考量。評估按照以風(fēng)險為基礎(chǔ)的方法(risk-based approach)進(jìn)行，風(fēng)險的性質(zhì)和程度應(yīng)直接影響監(jiān)管當(dāng)局評估審查的嚴(yán)格程度。《良好實踐》建議，監(jiān)管當(dāng)局在作出尊從決定時可以考慮某些重要因素，比如來自外國的實體可能給國內(nèi)金融市場及市場參與者或投資者帶來的風(fēng)險，以及這些風(fēng)險的性質(zhì)和程度(良好實踐3)。當(dāng)給予監(jiān)管尊從可能會影響金融穩(wěn)定或投資者保護(hù)時，評估當(dāng)局可以采用更具風(fēng)險敏感性的方法來考慮是否給予以及在何種程度上給予監(jiān)管尊從，例如可以采取分類管理的方法，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)采取更嚴(yán)格的評估，要求更高的監(jiān)管結(jié)果“相似性”，而對非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在不影響投資者保護(hù)的前提下進(jìn)行相對寬松的評估。另外，《良好實踐》還建議，在允許系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入時，監(jiān)管當(dāng)局之間可以達(dá)成某些安排，以明確相關(guān)事項監(jiān)管權(quán)限，比如獲取機(jī)構(gòu)的經(jīng)營報告、參加監(jiān)管聯(lián)席會議或者危機(jī)管理小組等。

其三，監(jiān)管合作。鑒于監(jiān)管合作是監(jiān)管尊從決策順利進(jìn)行的必要保證和有力支撐，《良好實踐》建議，在尊從決定的整個流程中，評估方當(dāng)局可以考慮與被評估方的監(jiān)管當(dāng)局和公司保持最適當(dāng)?shù)慕佑|，如推進(jìn)定期檢查，以確保決策過程在正常軌道上運行(良好實踐4)；反過來，被評估方的監(jiān)管當(dāng)局或者公司也可以考慮如何建設(shè)性地參與尊從決定的全流程，與評估當(dāng)局充分合作(良好實踐5)。特別地，評估當(dāng)局還應(yīng)注重評估雙方的交流，對此，可以通過調(diào)查問卷，也可以設(shè)置進(jìn)度節(jié)點，幫助被評估方了解進(jìn)展，及時展開討論以及調(diào)整時間框架。

其四，范圍限制。本著保持充分靈活性的共識，《良好實踐》建議，如果給予完全的尊從決定并不可行或不適當(dāng)，那么，評估當(dāng)局可以依評估的總體結(jié)果來考慮尊從決定的適當(dāng)范圍(良好實踐6)。至于范圍限制的方式，《良好實踐》進(jìn)一步解釋，假如經(jīng)過充分評估，評估當(dāng)局發(fā)現(xiàn)雖然整體結(jié)果不理想，但雙方的監(jiān)管框架和法律體系仍存在一定的相似點或重合點，那么，可以在適當(dāng)?shù)那闆r下以附條件的方式實施監(jiān)管尊從。這大致涉及三種情形：一是修改相關(guān)條款，增加尊從決定的前提條件；二是限制范圍，只就雙方監(jiān)管效果等同或相似的部分實施監(jiān)管尊從；三是限定期間，比如當(dāng)被評估方即將出臺某項必要的立法時，評估方可以限定實施監(jiān)管尊從的時間，以等待該立法生效。

其五，結(jié)果反饋。為提高監(jiān)管尊從決策的透明度，方便被評估方了解決策依據(jù)并作出必要回應(yīng)，《良好實踐》建議，在評估結(jié)束時，評估當(dāng)局可以考慮向被評估的當(dāng)局或公司說明或反饋據(jù)以作出尊從決定的關(guān)鍵事實和情形，即便結(jié)果是一種不給予尊從的決定(良好實踐7)。《良好實踐》還鼓勵評估當(dāng)局向被評估方提供更多關(guān)于最終結(jié)果的詳細(xì)信息。當(dāng)給予監(jiān)管尊從時，決定的文書中可以附上撤回、修改、更新其決定的標(biāo)準(zhǔn)和程序；針對附帶時間限制的尊從決定，還可以說明延續(xù)或更新相關(guān)決定的條件和時間表。

(三)評估后：后續(xù)的監(jiān)測、調(diào)整或退出

證券監(jiān)管與一國或地區(qū)的核心利益緊密相連，有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局在作出尊從決定后，應(yīng)當(dāng)持續(xù)監(jiān)測、及時調(diào)整，如果開展監(jiān)管對話、附加條件限制等措施都不起作用時，作為最后手段，可以適當(dāng)設(shè)置退出機(jī)制，以維護(hù)自身利益并隔絕風(fēng)險傳導(dǎo)。為此，《良好實踐》圍繞監(jiān)測、調(diào)整、撤回這三個方面提出了建議：

第一，持續(xù)監(jiān)測監(jiān)管發(fā)展?fàn)顩r。在評估完成后，如果被評估當(dāng)局出現(xiàn)了影響現(xiàn)有尊從決定的監(jiān)管發(fā)展情況，鼓勵其與評估方當(dāng)局通過定期交流分享這些信息。在適當(dāng)?shù)那闆r下，各監(jiān)管當(dāng)局還可以考慮在國際論壇上分享相關(guān)的監(jiān)管發(fā)展信息(良好實踐8)。如果評估方的監(jiān)管框架發(fā)生可能導(dǎo)致尊從決定需要重審的發(fā)展變化時，鼓勵評估當(dāng)局盡早告知被評估當(dāng)局，以便后者可以密切監(jiān)測相關(guān)進(jìn)展并采取適當(dāng)行動(良好實踐9)。除探索設(shè)立主動跟蹤監(jiān)測其他法域監(jiān)管發(fā)展的正式機(jī)制外，《良好實踐》建議，評估方當(dāng)局還可以借鑒以下途徑了解被評估方的監(jiān)管發(fā)展?fàn)顩r：一是在相關(guān)監(jiān)管備忘錄中規(guī)定合作條款，明確各方在自身監(jiān)管框架發(fā)生變化時，應(yīng)相互通知；二是利用跨境證券監(jiān)管合作的國際平臺，比如通過IOSCO區(qū)域委員會、監(jiān)管聯(lián)席會議等進(jìn)行監(jiān)管交流；三是在尊從決定的條件里設(shè)置一定的通知要求，比如當(dāng)尊從決定是對公司作出時，可以要求相關(guān)公司及時報告母國監(jiān)管框架的變革情況。另外，被評估方當(dāng)局也可以自愿主動地提供和說明有關(guān)監(jiān)管框架的發(fā)展情況。

第二，建立適當(dāng)?shù)恼{(diào)整程序。當(dāng)尊從決定可能被撤回時，評估方可以在其職權(quán)范圍內(nèi)，在適當(dāng)?shù)那闆r下考慮采取以下措施：一是確立適當(dāng)?shù)某绦蛲ㄖ辉u估當(dāng)局或者公司，并考慮可能的補(bǔ)救行動；二是在雙方尋求糾正出現(xiàn)的問題時，提議采用其他工具或措施，以替代撤回或中止全部或部分的尊從決定(良好實踐10)。為了引導(dǎo)各監(jiān)管當(dāng)局主動調(diào)整，謹(jǐn)慎行使撤回權(quán)力，《良好實踐》還總結(jié)出一些有益的做法，主要包括：其一，設(shè)置與外國監(jiān)管當(dāng)局或公司接觸的程序，討論其已識別出的、可能導(dǎo)致撤回尊從決定的監(jiān)管空白或情形變更。其二，在考慮完全撤回、單方修改或者停止更新全部或部分尊從決定時，通過公開咨詢的方式論證撤回措施的正當(dāng)性。其三，在考慮撤回尊從決定之前，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡可能利用其他措施，或者考慮監(jiān)管法律框架中的其他補(bǔ)救工具，包括：與對方監(jiān)管當(dāng)局或公司對話，討論相關(guān)監(jiān)管變動的影響；限制尊從決定的范圍；修改尊從決定的條款，比如加入額外的要求；限定現(xiàn)有尊從決定的時間，包括設(shè)置逐步退出環(huán)節(jié)。如果上述辦法都不可行，評估雙方當(dāng)局則應(yīng)考慮如何補(bǔ)救。其四，撤回決定生效后，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)設(shè)置正式的申訴程序，如司法審查；如無相關(guān)程序，可以考慮在職權(quán)范圍內(nèi)采取類似的補(bǔ)充措施。該程序同樣也適用于附帶時間限制的尊從決定的期滿和展期問題。

第三，采取適當(dāng)?shù)某坊貙嵤┓绞健ｋm然撤回、停止展期或中止尊從決定在特定情況下是必須的，但如果實施不當(dāng)，尤其在決策與實施的時間間隔太短、不足以讓市場平滑過渡的情況下，也會影響金融穩(wěn)定以及市場參與者的跨境經(jīng)營活動。因此，《良好實踐》建議，一旦要撤回尊從決定，各監(jiān)管當(dāng)局可以考慮采取適當(dāng)?shù)膶嵤┎襟E，包括及時通知有關(guān)市場參與主體并與之溝通等，以便減少斷崖風(fēng)險(cliff-edge risk)，保護(hù)投資者，維持市場完整和金融穩(wěn)定，并為市場活動的順利重整留下余地(良好實踐11)。

綜上所述，《良好實踐》以評估環(huán)節(jié)為中心梳理了監(jiān)管尊從流程的各項實施要點，系統(tǒng)闡明了東道國監(jiān)管當(dāng)局對母國監(jiān)管框架開展評估、作出尊從決定以及后續(xù)的監(jiān)測和調(diào)整等一系列良好實踐建議，從而為各國監(jiān)管當(dāng)局理解和實施監(jiān)管尊從提供了一套參考標(biāo)準(zhǔn)和行動指南。透過《良好實踐》提出的系列建議可以看出，一個典型的監(jiān)管尊從流程需要遵循以下五項相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的基本原則共識：第一，基于監(jiān)管結(jié)果(outcomes-based)評估，即監(jiān)管當(dāng)局是否給予監(jiān)管尊從應(yīng)當(dāng)基于監(jiān)管結(jié)果的評估而定，評估通常是比較該外國的監(jiān)管和執(zhí)行框架與本國的框架之間在監(jiān)管結(jié)果上是否或多大程度上具有“相似性”，重點圍繞投資者保護(hù)、市場完整性、降低系統(tǒng)性風(fēng)險等幾個方面進(jìn)行；第二，注重風(fēng)險敏感性(risk-sensitive)，即依據(jù)所涉范圍(jurisdictional reach)或風(fēng)險對國內(nèi)參與者的重要性(the material of risks to domestic participants)等因素的不同，基于結(jié)果的評估可能會對外國實體的準(zhǔn)入范圍和市場影響進(jìn)行調(diào)整，如涉及系統(tǒng)重要性的，可能需要進(jìn)行深入分析和更嚴(yán)格的審查，而在其他情況下則可以適當(dāng)放寬，從而以不同的方式建立風(fēng)險敏感性；第三，確保透明度(transparent)，即監(jiān)管當(dāng)局一般應(yīng)努力確保所有當(dāng)事方均可能了解其作出尊從決定所需遵循的程序和標(biāo)準(zhǔn)，以及撤回已有尊從決定的標(biāo)準(zhǔn)和程序；第四，以監(jiān)管合作為基礎(chǔ)(cooperative)，即監(jiān)管尊從的過程應(yīng)當(dāng)建立在強(qiáng)有力的、持續(xù)性的監(jiān)管合作的基礎(chǔ)上，監(jiān)管當(dāng)局之間存在正式的合作機(jī)制(比如監(jiān)管諒解備忘錄或類似的安排)通常是給予監(jiān)管尊從的先決條件；第五，輔以充分靈活性(sufficiently flexible)，評估方可以允許被評估方對其立法和監(jiān)管框架作出修改而不撤回或改變業(yè)已作出的尊從決定，但須以被評估方明確表示“相似的結(jié)果”會繼續(xù)得到確保為前提。18

四、監(jiān)管尊從的制度特色

研究表明，監(jiān)管尊從作為一項跨境監(jiān)管合作新機(jī)制，是后金融危機(jī)時代國際社會應(yīng)對國際金融領(lǐng)域市場分割問題的制度成果。堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向并重，統(tǒng)籌金融安全、金融效率與金融公平三大價值，合理借鑒“相互承認(rèn)”的法律方法和主要國際金融中心的成熟經(jīng)驗，并直接關(guān)聯(lián)了主要跨境監(jiān)管合作機(jī)制和工具，使其在應(yīng)用場景、價值理念、內(nèi)容框架和結(jié)構(gòu)上都具有自己的特色。

(一)將問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相貫通，著力解決國際金融領(lǐng)域市場分割問題

從應(yīng)用場景及目標(biāo)來看，監(jiān)管尊從既不同于國內(nèi)憲法或行政法中的“司法尊重”，也不同于國際貿(mào)易法和國際投資法中有關(guān)國際法庭或仲裁庭對東道國的行為或決定的容許或認(rèn)同，它專門應(yīng)用于跨境金融市場監(jiān)管，要求東道國監(jiān)管當(dāng)局在對跨境經(jīng)營的市場參與者進(jìn)行監(jiān)管時應(yīng)當(dāng)基于一定條件和流程給予母國當(dāng)局及其監(jiān)管以尊重或信賴，其主要目的在于解決國際金融領(lǐng)域的市場分割問題，以實現(xiàn)證券監(jiān)管的主要目標(biāo)。因此，監(jiān)管尊從的制度設(shè)計具有明確的針對性和導(dǎo)向性。

一方面，監(jiān)管尊從的提出具有明確的問題導(dǎo)向。國際金融領(lǐng)域的市場分割問題反映出以軟法為主的國際金融規(guī)則框架缺乏硬約束，監(jiān)管諒解備忘錄等主要的跨境證券監(jiān)管合作制度和工具在協(xié)調(diào)實體規(guī)則方面作用有限。19國際社會探索建立監(jiān)管尊從機(jī)制的根本動因，就是從跨境證券監(jiān)管層面推動解決市場分割問題，加強(qiáng)監(jiān)管合作和規(guī)則協(xié)調(diào)，減少全球范圍內(nèi)現(xiàn)存的監(jiān)管政策沖突和制度規(guī)則不一。另一方面，監(jiān)管尊從的制度設(shè)計又具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。經(jīng)過充分論證，IOSCO提出了監(jiān)管尊從的三大核心目標(biāo)，即維護(hù)市場有序運行、降低系統(tǒng)性風(fēng)險并支持金融穩(wěn)定、確保投資者得到充分保護(hù)。這些目標(biāo)與IOSCO《證券監(jiān)管目標(biāo)和原則》《跨境監(jiān)管合作原則》等重要文件中所確立的目標(biāo)一致，并明確載于《良好實踐》第二部分。在以上兩方面的基礎(chǔ)上，監(jiān)管尊從以《良好實踐》等系列文件為載體，將問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相互貫通，針對問題靶向施策，通過一系列流程和制度設(shè)計，力圖將市場分割問題化解，以確保其目標(biāo)得以實現(xiàn)。

具體說來，監(jiān)管尊從機(jī)制旨在從建立跨境監(jiān)管的流程和標(biāo)準(zhǔn)入手來破解市場分割問題，以實現(xiàn)其核心證券監(jiān)管目標(biāo)：

其一，維護(hù)市場的有序運作。這是監(jiān)管尊從機(jī)制的首要目的，通過推動各監(jiān)管當(dāng)局理解和接納彼此的監(jiān)管差異，減少市場分割，維護(hù)市場的有序運行。例如，監(jiān)管當(dāng)局按照《良好實踐》對外國監(jiān)管、監(jiān)督和執(zhí)行制度框架進(jìn)行評估，可以有效了解內(nèi)外國監(jiān)管結(jié)果的相似性，確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管尊從的決定類型，減少跨境經(jīng)營的市場參與者所面臨的法律規(guī)則沖突和監(jiān)管重疊，優(yōu)化市場準(zhǔn)入，從而加強(qiáng)境內(nèi)外市場間的有機(jī)聯(lián)系，提高資本市場的信息效率和配置效率，最終促進(jìn)全球市場的有效運行。

其二，降低系統(tǒng)性風(fēng)險并支持金融穩(wěn)定。依《良好實踐》的建議，風(fēng)險考量是評估的重要方面，如果外國實體可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險并影響金融穩(wěn)定，監(jiān)管當(dāng)局可以對該實體的準(zhǔn)入范圍進(jìn)行調(diào)整，不給予或附條件的給予監(jiān)管尊從。由此可見，監(jiān)管尊從并不意味著東道國監(jiān)管當(dāng)局放棄監(jiān)管，而是倡導(dǎo)在優(yōu)化市場準(zhǔn)入的同時，保持有效的跨境監(jiān)管。這樣，既可以避免市場分割所引發(fā)的跨境金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理和恢復(fù)能力下降、市場同質(zhì)化、順周期效應(yīng)等潛在風(fēng)險，也可以實現(xiàn)跨境證券監(jiān)管合作的有效展開，使監(jiān)管信息得以交流和共享，市場紀(jì)律得以維持，監(jiān)管執(zhí)法得以落實，監(jiān)管效能得以確保，最終達(dá)到降低系統(tǒng)性風(fēng)險并維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。

其三，確保投資者得到充分保護(hù)。這是建立和實施監(jiān)管尊從的根本目的。通過促進(jìn)東道國與母國監(jiān)管當(dāng)局之間的跨境監(jiān)管合作，監(jiān)管尊從可以為國內(nèi)外市場參與者營造一個公平的競爭環(huán)境，使投資者能夠獲得更穩(wěn)定的制度預(yù)期、更有效的法律保障。不僅如此，監(jiān)管尊從還可以為投資者和市場參與者在金融服務(wù)、金融產(chǎn)品或投資工具等方面提供更多更優(yōu)的選擇，包括獲得更廣泛的融投資選擇、更合理的定價機(jī)制、更有效的信息反饋、更健康的市場環(huán)境。

(二)倡導(dǎo)公平互利，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨境監(jiān)管中金融安全與效率的矛盾

金融安全與金融效率存在先天的矛盾，如何化解或者緩和這組矛盾是金融法制需要重點研究的問題。次貸危機(jī)后，學(xué)界和實務(wù)界開始主張引入金融公平調(diào)和金融安全與金融效率。20這一理念在監(jiān)管尊從的制度設(shè)計中得到了體現(xiàn)和發(fā)展。在跨境監(jiān)管的語境下，金融安全與金融效率的矛盾更為復(fù)雜，一些國家的金融政策首先還是會考慮自身利益，并確立了具有較強(qiáng)域外效力的監(jiān)管規(guī)則，以致于它們在維護(hù)本地金融市場的安全時常常有意或無意地?fù)p害了域外和國際金融市場的效率。對此，監(jiān)管尊從以金融公平為切入點，強(qiáng)調(diào)各國監(jiān)管當(dāng)局在公平互利的國際法理念下開展監(jiān)管合作，在優(yōu)化市場準(zhǔn)入的同時保持有效監(jiān)管，以協(xié)調(diào)金融安全與效率的復(fù)雜矛盾。

公平互利是國際經(jīng)濟(jì)法的一項基本理念，作為一項法律原則，它指參與國際經(jīng)濟(jì)活動的主體法律上地位平等，經(jīng)濟(jì)上利益互惠。其中，公平指對合理差異的普遍確認(rèn)并在此基礎(chǔ)上追求效果平等21，互利則是指要照顧到有關(guān)各方的利益，不能為謀求單方利益而無視甚至損害他方利益。22具體到監(jiān)管尊從的制度設(shè)計，公平互利理念和效果體現(xiàn)在以下四點：一是以實現(xiàn)各國監(jiān)管當(dāng)局彼此尊重和信賴為制度直接目的，緩解了監(jiān)管管轄權(quán)競相擴(kuò)張的不利影響，避免國際社會中他方利益因單方利益而受損；二是評估以《良好實踐》所記載的建議為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)流程的公平性、標(biāo)準(zhǔn)的公允性和尺度的專業(yè)性；三是以監(jiān)管結(jié)果的“相似性”為評估方向，不要求完全等同，體現(xiàn)了對各國監(jiān)管框架合理差異的普遍確認(rèn)；四是以國民待遇、承認(rèn)等為決定類型，提倡東道國以非歧視的方式給予母國的監(jiān)管相應(yīng)認(rèn)可，從而為跨境經(jīng)營的市場參與主體提供了機(jī)會公平和競爭公平的環(huán)境。

當(dāng)然，除了強(qiáng)調(diào)公平互利外，監(jiān)管尊從的制度設(shè)計本身也體現(xiàn)了對金融安全和金融效率的考量。在對外開放的條件下，有效管控外部金融風(fēng)險是維護(hù)金融安全的必然要求，對此，監(jiān)管尊從的制度設(shè)計從以下三方面著力：一是以監(jiān)管框架以及監(jiān)督執(zhí)法的質(zhì)量為評估內(nèi)容和決定依據(jù)；二是以其他法域的金融風(fēng)險為評估的重要考量，同時該風(fēng)險也影響著監(jiān)管尊從決定的范圍和期限；三是構(gòu)建監(jiān)管尊從決定的監(jiān)測、調(diào)整以及撤回機(jī)制，以應(yīng)對外部金融市場在尊從決定作出后的變化。監(jiān)管尊從的制度設(shè)計在金融效率上的考量則表現(xiàn)在：一是以評估為核心構(gòu)建決定流程，令各國監(jiān)管當(dāng)局在相關(guān)問題上的合作更富效率；二是以多種跨境監(jiān)管合作工具為決定類型，有助于跨境經(jīng)營的市場參與主體最大限度地避免遵守重復(fù)或沖突的監(jiān)管要求，便利金融資源跨境自由流動。

透過以上制度安排可以看出，監(jiān)管尊從與片面強(qiáng)調(diào)法律域外效力的監(jiān)管思路不同，它本著現(xiàn)代國際經(jīng)濟(jì)法所倡導(dǎo)的平等尊重、互利互信的原則精神，以公平互利的國際法理念為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌金融安全和金融效率，從而為各國監(jiān)管當(dāng)局互信合作，緩和金融監(jiān)管地域性和金融市場全球性的緊張關(guān)系，維護(hù)全球金融體系的共同利益提供了機(jī)制依托。

(三)以“相互承認(rèn)”方法及成熟經(jīng)驗為參考，系統(tǒng)構(gòu)建基于監(jiān)管結(jié)果的評估框架

就核心精神而論，監(jiān)管尊從要求各國監(jiān)管當(dāng)局基于監(jiān)管結(jié)果的“相似性”彼此給予對方以尊重或信賴，其法律淵源可以追溯到上個世紀(jì)歐洲單一市場建設(shè)中的相互承認(rèn)(mutual recognition)方法。所謂相互承認(rèn)，從歐盟金融服務(wù)市場一體化的立法實踐看，是指各成員國共同作出承諾，以監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的“最低限度協(xié)調(diào)”為基礎(chǔ)，相互認(rèn)可對方針對特定金融活動或者特定金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則，從而向跨境金融服務(wù)開放本國市場，且相關(guān)跨境金融服務(wù)適用母國的監(jiān)管規(guī)則，相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任也由母國監(jiān)管部門承擔(dān)的一種做法。23相互承認(rèn)作為一種法律方法，不僅出現(xiàn)在歐盟金融服務(wù)法體系里，還出現(xiàn)在WTO等國際多邊法律框架中，同時也為等效認(rèn)可、替代合規(guī)等機(jī)制所采用，有效發(fā)揮了減少監(jiān)管沖突和監(jiān)管重疊的積極作用，有利于相關(guān)國家或地區(qū)監(jiān)管權(quán)的多元并存和相互競爭。對比可知，監(jiān)管尊從與“相互承認(rèn)”在法律精神上是一脈相承的，即貫徹了以監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的“最低限度協(xié)調(diào)”為基礎(chǔ)對東道國與母國的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)的核心理念。不過，監(jiān)管尊從在吸收借鑒“相互承認(rèn)”方法時又有所變通。比如，“相互承認(rèn)”項下的“認(rèn)可”旨在強(qiáng)調(diào)彼此承認(rèn)各自法律體系的“等效性”“相容性”或者說至少具有“可接受性”(acceptability)24，而監(jiān)管尊從則根據(jù)世界各國金融市場和監(jiān)管制度的實際差異，強(qiáng)調(diào)基于監(jiān)管、監(jiān)督和執(zhí)行制度結(jié)果的“相似性”彼此給予尊重或信賴，而非要求監(jiān)管規(guī)則或監(jiān)管方法的“相容性”“等效性”，從而賦予監(jiān)管尊從決定以更寬廣的適應(yīng)范圍和空間。

監(jiān)管尊從的制度設(shè)計吸取了歐美等金融發(fā)達(dá)國家或地區(qū)實行的等效認(rèn)可、合規(guī)替代等機(jī)制在跨境監(jiān)管實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，擇優(yōu)選取了其中較為成熟的經(jīng)驗和制度成果作為“藍(lán)本”。比如，實踐中對于如何判斷外國監(jiān)管結(jié)果的“相似性”，有逐條比對相關(guān)監(jiān)管條文與比較整體監(jiān)管結(jié)果兩種不同做法。由于逐條對比的做法忽略了各國金融市場及其監(jiān)管框架間的實際差異，因而逐漸被比較監(jiān)管結(jié)果的方法所取代。例如，美國商品期貨委員會在2013年規(guī)則中曾規(guī)定，適用替代合規(guī)的評估應(yīng)以“逐條比較”特定外國監(jiān)管要求的方式進(jìn)行25，而在2016年規(guī)則中，這一方式則變?yōu)椤盎谝亍痹u估外國監(jiān)管體系的目標(biāo)和結(jié)果26，2020年9月發(fā)布的新規(guī)就完全采用了“比較監(jiān)管結(jié)果”的思路，即強(qiáng)調(diào)“可比的”監(jiān)管結(jié)果而非“相同的”監(jiān)管方法。27據(jù)此，《良好實踐》最終選取了“基于監(jiān)管結(jié)果”評估的思路，并將其作為首要原則共識加以固定。再比如，關(guān)于評估中的風(fēng)險考量，次貸危機(jī)后主要國際金融中心都積累了一些有價值的經(jīng)驗。按照歐盟的經(jīng)驗，等效認(rèn)可的評估應(yīng)采用比例原則(proportionality)與基于風(fēng)險的方法，合比例地審查非成員法域的監(jiān)管框架給歐盟市場帶來的風(fēng)險，此法下，被評估法域的監(jiān)管框架給歐盟市場帶來的風(fēng)險越高，對其適用的評估標(biāo)準(zhǔn)也越嚴(yán)格。28據(jù)此，《良好實踐》提出了“注重風(fēng)險敏感性”的理念，并將其確立為整體流程的基本原則。

因此，雖然監(jiān)管尊從機(jī)制是以“相互承認(rèn)”方法和歐美等國家和地區(qū)成熟經(jīng)驗為參照建立的，但制度設(shè)計并不是對現(xiàn)有法律原則和監(jiān)管方法的簡單照搬，而是經(jīng)過精心梳理提煉，結(jié)合全球金融市場發(fā)展和金融監(jiān)管改革的新情況、新問題進(jìn)行集成改造，從而系統(tǒng)構(gòu)建起一套基于監(jiān)管結(jié)果的“相似性”評估框架，優(yōu)化了從評估到作出尊從決定的基本流程。可以說，監(jiān)管尊從機(jī)制是跨境監(jiān)管合作的一項嶄新制度成果，較現(xiàn)有相關(guān)機(jī)制和實踐做法更具系統(tǒng)性、科學(xué)性，它不僅使監(jiān)管尊從決定的流程更具有效性，而且對于各國監(jiān)管當(dāng)局有效開展監(jiān)管和執(zhí)法合作并建立互信更具指導(dǎo)意義。

(四)與主要跨境監(jiān)管合作機(jī)制和工具強(qiáng)關(guān)聯(lián)，全面夯實尊從決定及實施的效力基礎(chǔ)

之所以國際社會此前以替代合規(guī)、等效認(rèn)可等機(jī)制應(yīng)對市場分割問題效果不佳，主要問題在于某些法域的監(jiān)管能力和合作水平不足，無法保證監(jiān)管信息的及時共享與監(jiān)管執(zhí)法的順利進(jìn)行，且這些機(jī)制存在制度缺陷，其評估標(biāo)準(zhǔn)合理性存疑，與其他機(jī)制缺乏“銜接”，應(yīng)用場景有限。作為回應(yīng)，監(jiān)管尊從作為一項全球性合作機(jī)制正式面世，通過評估流程設(shè)計和良好實踐闡述，明確回答了尊從決定“基于什么條件給予”和“怎么給予”等問題，有效整合了相關(guān)國際監(jiān)管合作機(jī)制和工具的使用，全面增強(qiáng)了尊從決定作出及其實施的效果，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，以監(jiān)管當(dāng)局間存在持續(xù)有效的監(jiān)管合作為給予監(jiān)管尊從的前提條件。作為監(jiān)管尊從的原則共識之一，監(jiān)管當(dāng)局之間存在正式的合作機(jī)制通常是給予監(jiān)管尊從的先決條件。只有監(jiān)管當(dāng)局之間具有穩(wěn)固的關(guān)系和互信，才能更好地充分實現(xiàn)合作利益，并成功地實現(xiàn)共同目標(biāo)。從《良好實踐》對評估標(biāo)準(zhǔn)的要求來分析，基于監(jiān)管結(jié)果的評估不僅應(yīng)考慮被評估方本身的法律監(jiān)管框架是否滿足給予尊從決定的標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)考察被評估方是否具有提供監(jiān)管合作的法律基礎(chǔ)和執(zhí)行力、評估雙方當(dāng)局之間是否具有穩(wěn)固的合作和互信關(guān)系，比如，被評估當(dāng)局是否參與雙邊或多邊監(jiān)管合作安排，是否簽署MMoU或EMMoU等。此外，《良好實踐》還在評估流程中“嵌入”了相關(guān)國際監(jiān)管合作和標(biāo)準(zhǔn)實施協(xié)調(diào)機(jī)制，比如，將相關(guān)國際組織對現(xiàn)有國際標(biāo)準(zhǔn)的遵守或承諾情況的評估結(jié)果以及“同儕評議”作為評估參考；將監(jiān)管論壇、IOSCO地區(qū)委員會等作為評估雙方加強(qiáng)監(jiān)管交流、共享監(jiān)管信息的平臺。這些措施，不僅有效整合了各國或地區(qū)在評估標(biāo)準(zhǔn)上的共識，因應(yīng)了評估當(dāng)局與被評估當(dāng)局對高水平監(jiān)管合作的需求，增加了監(jiān)管尊從決定的合理性和正當(dāng)性，而且還盤活了既有國際監(jiān)管合作和標(biāo)準(zhǔn)實施協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于促進(jìn)相關(guān)規(guī)則在“事實上的硬化”。29

另一方面，將國民待遇、承認(rèn)、單一牌照等機(jī)制與尊從決定類型直接掛鉤。眾所周知，國民待遇、承認(rèn)以及單一牌照是跨境證券監(jiān)管的主要機(jī)制和工具。從監(jiān)管當(dāng)局之間彼此“信賴”的程度來分析，這三者之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系。其中，“國民待遇”所體現(xiàn)的“信賴”程度相對較低，東道國監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管境外實體時，可以完全不考慮或者只是有限度地考慮其母國的監(jiān)管結(jié)果。“承認(rèn)”所體現(xiàn)的“信賴”程度則有所增加，東道國監(jiān)管當(dāng)局需要基于評估部分或全部認(rèn)可外國的監(jiān)管框架。實行“單一牌照”模式所體現(xiàn)的“信賴”程度最高，在該制度安排下，相關(guān)法域適用同一套規(guī)則，來自其中一個成員方的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)提供者只要獲得該成員方監(jiān)管當(dāng)局的許可或授權(quán)，即可憑借該許可或授權(quán)在其他成員方法域內(nèi)提供金融產(chǎn)品或金融服務(wù)，而不必滿足其他額外的批準(zhǔn)或許可要求。正是沿著這一思路，監(jiān)管尊從的制度設(shè)計以監(jiān)管結(jié)果的“相似性”作為給予“信賴”的基點，將上述三種機(jī)制及其工具進(jìn)行有機(jī)整合并作為尊從決定的主要類型，從而有效確立了自身的適用范圍。由于尊從決定的給予和實施直接與國民待遇、承認(rèn)、單一牌照等機(jī)制相關(guān)聯(lián)，因而跨境證券監(jiān)管就可以“精煉”為一系列具備內(nèi)在邏輯聯(lián)系的監(jiān)管選擇：如果評估方認(rèn)為被評估方的監(jiān)管結(jié)果與己方完全不相等或只有部分相似，那么，就可以考慮給予國民待遇，輔之以豁免、替代合規(guī)等措施；如果監(jiān)管結(jié)果等效或基本相似，則可以用承認(rèn)模式；如果監(jiān)管結(jié)果基本相同，且具備監(jiān)管一體化的其他條件，可以考慮協(xié)商建立單一牌照安排，實現(xiàn)金融服務(wù)和產(chǎn)品在域內(nèi)自由流動。

研究表明，監(jiān)管尊從與替代合規(guī)、等效認(rèn)可等機(jī)制不同，它更強(qiáng)調(diào)國際合作的重要性，并與主要跨境監(jiān)管合作機(jī)制和工具強(qiáng)關(guān)聯(lián)，從而優(yōu)化了監(jiān)管尊從流程的制度支撐，強(qiáng)化了尊從決定及其實施效力基礎(chǔ)。這種制度安排也必將會在跨境證券監(jiān)管實踐中產(chǎn)生機(jī)制聯(lián)動、合作共贏的實際效果：一方面，監(jiān)管尊從決定本身及其實施得到了有效的制度依托，各國監(jiān)管當(dāng)局可以采用最適宜的方式給予或?qū)嵤┳饛臎Q定，并可根據(jù)金融機(jī)構(gòu)所涉金融風(fēng)險的性質(zhì)和程度以及外國監(jiān)管當(dāng)局的合作意愿和法律基礎(chǔ)綜合施策、動態(tài)調(diào)整，從而更好地從全球?qū)用鎽?yīng)對國際金融領(lǐng)域市場分割問題；另一方面，現(xiàn)有跨境證券監(jiān)管合作機(jī)制和工具得到了有機(jī)整合，從而使跨境證券監(jiān)管合作工具箱在體系上更具完整性和連續(xù)性，有利于提升跨境證券監(jiān)管的整體效能。

五、結(jié)語

監(jiān)管尊從是后金融危機(jī)時代國際社會為應(yīng)對國際金融領(lǐng)域市場分割問題所推出的一項新機(jī)制，其核心精神在于強(qiáng)調(diào)各國監(jiān)管當(dāng)局在跨境監(jiān)管中應(yīng)基于監(jiān)管結(jié)果的“相似性”彼此給予尊重或信賴。IOSCO通過《良好實踐》等文件，合理借鑒“相互承認(rèn)”的法律方法和主要國際金融中心的成熟經(jīng)驗，系統(tǒng)構(gòu)建起一套基于監(jiān)管結(jié)果的評估框架，并將尊從決定與國民待遇、承認(rèn)和單一牌照等機(jī)制直接關(guān)聯(lián)，以實現(xiàn)維護(hù)全球市場有序運行、防范系統(tǒng)性風(fēng)險并充分保護(hù)投資者的目標(biāo)，體現(xiàn)了以金融公平協(xié)調(diào)金融安全與效率的先進(jìn)理念。監(jiān)管尊從機(jī)制的建立，對于各國監(jiān)管當(dāng)局有效建立和實施監(jiān)管尊從流程，提升跨境監(jiān)管效能和合作水平，減少或避免市場分割，無疑具有重要意義。

目前，中國尚未構(gòu)建完整意義上的監(jiān)管尊從機(jī)制，中國證監(jiān)會并不具備相應(yīng)的法律權(quán)限，現(xiàn)有的跨境監(jiān)管合作方式和水平也難以滿足監(jiān)管尊從的需求。考慮到將來也可能面臨市場分割問題的困擾，中國作為G20中最具活力的新興經(jīng)濟(jì)體和IOSCO的重要成員，有必要深刻理解監(jiān)管尊從的基本精神，參照國際標(biāo)準(zhǔn)積極推動國內(nèi)相關(guān)監(jiān)管制度改革和雙邊或多邊監(jiān)管合作機(jī)制的完善，為新時代中國金融市場的開放發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期和有效保障，并依托G20、FSB等全球金融治理平臺主動參與相關(guān)國際規(guī)則及實施機(jī)制的制定和完善，為持續(xù)推動金融全球化和跨境監(jiān)管合作貢獻(xiàn)中國智慧和中國經(jīng)驗。 ■