我國城鄉關系演變歷程的回顧與前瞻

許經勇

改革開放以來，伴隨著城市化的快速推進，我國經歷了從“鄉土中國”向“城鄉中國”的歷史性轉變。在這個過程中，面對著城鄉分割的計劃經濟體制，也就是“重城輕鄉”的路徑依賴。必須因勢利導地深化城鄉二元結構體制改革，構建與完善的社會主義市場經濟體制相聯系的高標準的市場體系，始能在新的體制制度基礎上，重塑新型的城鄉關系。在塑造新型城鄉關系的過程中，相繼經歷了統籌城鄉發展與城鄉融合發展兩個階段。而城鄉融合發展是城鄉關系演變的高級階段。黨的十九大因此把構建城鄉融合發展的體制機制作為實施鄉村振興戰略的制度保障。

我國城鄉關系的演變歷程

作為一個歷史范疇，城市是晚于鄉村而且是在鄉村有了一定發展的基礎上產生的。城市化是一個動態過程，城市化過程是城鄉關系逐步調整的過程。城市化與市場化相輔相成，城市化進程一旦啟動，市場力量必然把越來越多的人口與工業吸引到城市來。城市，無論是大城市或者是中小城市，它們一開始就是和鄉村相分離，并且在與鄉村的對立中發展自身。在城市化過程中，城鄉之間的關系是此消彼長的關系，因而是一種對立的關系。正如馬克思指出的：“一切發達的、以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉的分離。”“可以說，社會的全部經濟史，都概括為這種對立的運動。”與其他非社會主義國家不同，我國的城鄉關系是從屬于特定的經濟發展戰略，以及與其相聯系的特定的經濟體制。新中國建立以后構建的傳統計劃經濟體制，是從屬于趕超型的工業化發展戰略。即為了使我國落后的農業大國，盡快地建設成為先進的工業強國，選擇了政府主導型的資源配置模式，把全國有限的資源集中在政府手中，重點投入有利于加快工業化速度的重工業部門。重工業是資本密集型產業，資本有機構成很高，需要投入大量的資本，而在一個農業大國，其所需要的資本積累只能來自于“三農”。我國的資本原始積累，不同于一般的資本積累，在于這種積累是強制性的，與市場機制相對立的，或者說是排斥市場機制的，而且是建立在城鄉分割的制度基礎上。資本原始積累的第一階段是采取工農產品價格剪刀差的形式，第二階段是采取城鄉要素價格剪刀差的形式。前者是通過非市場渠道的農產品統購統銷，后者是通過城鄉二元制度，即把城鄉二元結構制度化。這種資本原始積累，與傳統社會主義模式相吻合，即和高度集中的計劃經濟體制相吻合，因而比較容易被人們所接受。作為資本原始積累的兩種基本形式，無論是工農產品價格剪刀差，或者是城鄉要素價格剪刀差，都起著擴大城鄉差別的作用。

新中國建立以后，我國城鄉關系首先經歷了“重城輕鄉”的階段。即農村為城市提供資本積累的階段。工業化、城市化所必需的資本積累主要來自農村。1955—1978 年農民通過工農產品價格剪刀差為工業化、城市化提供的資本積累，相當于1978年國有企業價值的總和。從20世紀50 年代中期到21 世紀初，總的來說都是資本單向從農村流向城市。由于這種流動主要不是采取農業稅（即明稅）的形式，而是采取剪刀差（即暗稅）的形式，因而比較容易被農民群眾所接受。當我國工業化和城市化發展到一定階段，為了避免因過于懸殊的城鄉差別給經濟社會發展造成嚴重的負面效應，2002 年召開的黨的十六大，首次提出統籌城鄉發展、工業反哺農業。意思是說不要向農村索取那么多，要把索取來的一部分反饋給農村。但是，至此資本原始積累的過程并沒有結束。統籌城鄉發展的主體，依然是政府，即很大一部分資源是由政府來配置的，但指導思想必須兼顧城鄉，統籌考慮。統籌城鄉發展，還不能改變農村要素（或資源）向城市過多流動的局面，只能減輕過度流動的程度。與此同時，2002年在提出統籌城鄉發展的同時，還提出壯大縣域經濟，即把統籌城鄉發展和壯大縣域經濟有機結合起來，或者說縣域是統籌城鄉發展的切入點。統籌城鄉發展的力度和成效，集中體現在帶動縣域經濟發展壯大的程度上。縣域經濟既不同于農村經濟，也不同于城市經濟，是城鄉融合發展的區域經濟。凡是縣域經濟發達的省份（如浙江省和江蘇省），城鄉差別都比較小，農民收入水平都比較高。

隨著我國城鎮化的快速推進，到21世紀初（2000年），城市人口已經占總人口的36%，標志著我國已經從“鄉土中國”邁入“城鄉中國”的階段，以農業為主體的自給自足的自然經濟社會，向著以產業分工為特征的商品經濟社會轉變。如何進一步理順城鄉關系便被提到重要議事日程。我國經濟體制改革是從農村率先啟動，我國農村面貌因此發生翻天覆地的變化，但是由于城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大趨勢無法根本扭轉。要從根本上解決這個問題，就必須在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，以及構建相適應的城鄉融合發展的體制機制。黨的十九大因此把構建城鄉融合發展體制機制視為實施鄉村振興戰略的制度保障。與黨的十六大提出的統籌城鄉發展不同，如果說與統籌城鄉發展相聯系的經濟體制，是政府主導型的市場經濟體制，資源配置的主體依然是政府，那么與城鄉融合發展相聯系的經濟體制，則是完善的市場經濟體制，資源配置的主體則是有效的市場和有為的政府相結合。十八屆三中全會《決定》的一個重要理論創新，就是把市場在資源配置中的作用從“基礎性作用”上升到“決定性作用。”把市場的決定性作用和政府的導向性作用有機結合起來。一方面發揮市場這只“無形之手”的作用，推動城鄉資源要素雙向流動、合理配置，促進城鄉經濟多元化發展;另一方面發揮政府“有形之手”的作用，推動城鄉公共資源合理配置，促進城鄉基本公共服務普惠共享和基礎設施一體化發展。習近平同志指出：“現階段，城鄉差距大最直觀的是基礎設施和公共服務差距大。農業農村優先發展，要體現在公共資源配置上。要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，推進農村基礎設施建設提擋升級，特別是加快道路、農田水利、水利設施建設，完善管護運行機制。要加快推動公共服務下鄉，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。”應當指出，城鄉差別不僅表現為初次分配的差別，還表現為再分配公共產品、公共服務的差別，后者的差別明顯超過前者的差別，客觀上要求必須加大對鄉村公共產品和公共服務的投入。當前我國的經濟實力和綜合國力已經具備支撐城鄉發展一體化物質技術條件，到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。必須動員社會各方面力量加大對“三農”的支持力度。但是在這個領域由于存在著一定程度的“市場失靈”，要求政府必須發揮比市場更重要的導向作用。城鄉融合發展是一個動態過程，當其演變到一個更高的階段，城鄉差別就會縮小到最低的限度，實現城鄉發展一體化，屆時無論是城市居民或者是鄉村居民，都可以享受現代城市文明。城市化的目標就是把落后的傳統的農業社會轉變為先進的現代的城市社會。讓現代城市文明覆蓋全社會。城鄉融合發展是城鄉關系演變的高級階段。其目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化以及城鄉產業發展融合化。

著力破解妨礙城鄉融合發展的體制障礙

習近平總書記指出：“要順應城鄉融合發展大趨勢，堅持新型城鎮化和鄉村振興兩手抓，清除阻礙要素下鄉各種障礙，吸引資本、技術人才等要素更多向鄉村流動，為鄉村振興注入新動能。”我國改革開放以來的實踐經驗表明，農村改革無論推進到那個階段，始終都是圍繞如何處理好農民與土地的關系這條主線。習近平總書記指出：“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”其核心是逐漸創造條件使土地的經營權或使用權流動起來。通過疏通土地要素市場化配置堵點，深化農村土地制度改革，使更新了的土地制度能夠適應新發展格局下城鄉融合發展的要求。在堅持集體所有權、穩定農戶承包權的前提下，進一步放活經營權。在農民自愿的前提下，允許社會資本、城市居民長期流轉和租賃農地開展農業生產經營。健全法律法規，加強對農地經營權的保護。近幾年來各地積極引導和規范工商資本下鄉，在帶動鄉村產業發展、加強農村基礎設施建設以及促進農民增收等方面發揮重要作用。要全面推開農村集體經營性建設用地直接入市，建立健全城鄉統一的建設用地市場，實現“同地、同權、同價、同責”。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，著力盤活存量土地和低效用地，繼續深化農村宅基地改革試點，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為城鄉融合發展提供土地要素保障。加快落實農村宅基地“三權分置”政策，在保障農民宅基地資格權的基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權。當前要把改革的重點放在探索農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種形式，盤活利用農村閑散宅基地和閑置住宅發展鄉村產業有效途徑，提高閑置宅基地和農房利用效率效益，增加農民和集體經濟組織財產性收入。與此同時，在符合規劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，允許縣級政府優化村莊用地布局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地。并創造條件將其逐步納入城鄉統一建設用地市場。通過完善農村宅基地制度，強化鄉村振興的合力。

要深化城鄉戶籍制度改革，為城鄉勞動力雙向流動創造條件。改革開放40多年來，雖然已經解除了農村勞動力進城務工經商的體制約束，有2億多農民工在城鎮就業、生活，但是城鄉分割的二元制度尚未根本破除，農民進城仍然面臨著戶籍、就業、社保等諸多障礙。為了從根本上解決這個問題，必須創造條件使有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，這既可以增加和穩定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以縮小城鄉差距、改變城鄉二元結構。此外，還要求進一步放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口和其他常住人口有序實現市民化，共享城市公共服務和社會保障。這是一個復雜的系統工程。與此同時，還要加快建立穩定有效的人才入鄉激勵機制，破解城市人才到農村、農村人才到城市“兩頭落不了”的難題。隨著要素市場配置改革的深入推進，農民的財產性收入將會明顯增加，農村戶籍的含金量將會明顯提高，目前已有越來越多的人，即使到城市正規行業工作，有條件在城市安家落戶，但卻仍然保持農村的戶籍。現在人們都把目光聚焦“進城難”（即在城市落戶難），而忽略了“下鄉難”，即城市居民到農村落戶難。今后隨著高標準市場體系的建立，城鄉差別越來越小，農村的發展空間越來越大，將會有越來越多的城市居民要求回到農村創業、就業，這就提出了農村戶籍如何向城市放開的問題。目前山東省已全面放開大城市對農村戶口的落戶限制，但是城市戶口要落戶農村則是有條件限制的。

要深化農村集體產權制度改革。傳統農村集體產權制度是封閉式的制度。農村集體經濟組織的一切生產要素，都是屬于該集體經濟組織成員所有，不允許該集體經濟組織以外其他成員占有與使用、分享。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，集體經濟組織制度必須從封閉式轉向開放式。這就必須深化集體產權制度改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。在清產核資明晰產權的基礎上，集體經濟組織要打破傳統的那種凝固化的界限，既允許該集體經濟組織成員退出進入城市，同時也能讓回鄉、返鄉以及下鄉的各類人才都能進入農村社區，加入農村集體經濟組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農村集體經濟組織轉變為一個能進能出的開放型集體經濟組織。只有這樣才能緩解農村社區人才短缺困境，增強農村集體經濟組織活力。2021年中央一號文件指出，年內基本完成農村集體產權制度改革階段性任務。

隨著我國農村土地制度、集體產權制度以及基本公共服務制度改革的深化，阻礙城鄉要素自由流動的藩籬正在被逐步打破。生產要素逐漸從以往的農村向城市單向流動轉變為城鄉之間的“雙向對流”。農民工返鄉創業、就業的趨勢越來越明顯。農村勞動力和人才凈流出的格局正在逐步改變。城市社會資本有序進入鄉村。以縣城為代表的中小城鎮集聚要素的能力明顯增強。在可以預見的未來，以縣域為代表的中小城鎮必將成為我國城鎮化的重要空間載體。我國資源的流動將更多地往縣域集聚。與其相聯系，縣域的產業結構也呈現出城鄉融合發展的態勢。特色種養業和加工業以及鄉村旅游業、服務業，越來越成為農村發展的主導產業，這些產業大都是城鄉融合發展進程中新孕育的新業態，是城鄉要素雙向流動、城市社會資本進入鄉村的結果。隨著城鄉要素流動更加暢通，城鄉融合的新業態將不斷涌現。而縣域是城鄉融合的基本單元，重塑新型的工農關系和城鄉關系，全面推進鄉村振興，要把著眼點放在縣域，以縣域作為主要載體。

責任編輯：張莉莉