新發展理念與文化產業立法的關系與創新

程熙 姜磊

“十四五”規劃中指出，要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。新發展理念的踐行和落實關系到我國2035年遠景目標的實現，影響著各個領域的立法實踐，也是指導和完善文化產業立法的核心理念。新發展理念既為文化產業的現有立法成果提供了一種評價和審視標準，同時也為文化產業立法的創新提供了指導。本文在分析新發展理念同文化產業立法契合關系的基礎上，指出其在當前實踐中遇到的困境，并從立法機制創新的視角探究如何應對這些困境，落實新發展理念。

一、新發展理念與文化產業立法的契合

文化產業已成為繁榮地區經濟、傳承民族文化、鞏固國家安全的重要抓手。近年來，黨和國家高度重視文化產業的發展，從法律法規、政策措施上給予了大力支持。

（一）新發展理念體現著文化產業立法在新時代的價值取向

在當代中國，發展理念與法治實踐關聯密切。新發展理念蘊藏著深厚的法治價值指向，是檢視法治實踐的重要標準。在我國經濟整體轉入高質量發展階段的背景下，推動文化產業聚焦于質量型的發展增長已成為新時代的實踐訴求。五大發展理念蘊含著我國經濟邁向高質量發展階段的價值取向，相應的評價文化產業立法是否踐行了新時代的價值追求，關鍵就要看文化產業立法中是否真正體現和貫徹了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，這其中也內含著對文化產業各類主體發展權利的充分保障。

（二）文化產業立法“發展促進”的功能定位

新發展理念聚焦“發展”這一重大主題，深刻反映了文化產業立法的思路、方向和著力點。文化產業立法內含大量旨在通過法定性的激勵性手段來促進文化產業發展的規范，特別是文化產業立法經濟性的特征，使文化產業立法無論在調整目標、調整手段、與經濟政策的聯系上，均體現著“發展促進”的旨意。正在審議中的《文化產業促進法》作為未來文化產業促進領域的基本法，是文化產業法律制度“發展”價值引領的集中體現，文化產業相關立法也是以促進文化產業健康發展為目的，通過具體的權利義務配置，精準實現促進文化產業更高質量的發展目標。

二、新發展理念與當下文化產業立法面臨的困境

（一）引領創新發展與產權

保護不足的掣肘

創新是文化產業發展的基礎和動力，文化的經濟屬性和財產價值日益凸顯，但我國文化產業出現了文化產品原創性差、創新意識和創新動力不足等阻礙文化產業高附加值提升的問題，創新意識的缺乏又進一步阻礙了文化產業的轉型升級。這主要是由于對文化產業創新和文化產權保護的作用機理探究不清，當前文化產業的創新容易遭到利益驅使下的隨意模仿，從而陷入低層次的肆意“復制”。如電影行業2015年一年中就有《夏洛特煩惱》《港囧》《捉妖記》《煎餅俠》4部票房過10億元國產電影涉嫌“集體抄襲”。產權保護不力不僅使創新主體利益受到損害，還造成了文化資源的過度使用和文化生態的破壞。我國目前法律對文化產權的保護不足，在實踐中涉及公眾與具體開發者之間的利益糾葛也成為影響文化創新的重要原因之一。

（二）實現產業發展訴求與實際發展不協調的矛盾

文化產業的發展不僅體現著新時代人們對美好生活的追求，更是將作為國民經濟的支柱性產業成為拉動經濟增長的重要引擎之一。盡管我國文化產業發展成績斐然，但我國文化產業在呈現出良好發展態勢的同時也暴露出區域發展不平衡問題。首先表現為大區域上的發展不平衡，不論在人員、資產還是主營收入上，都表現出由東到中再到西顯著的階梯狀特征;其次，城鄉發展的“二元”結構突出，無論是在文化資金投入、文化設施建設還是在文化產品供給、文化市場發育和文化人才培養上，農村地區均存在明顯的短板。文化產業的高質量規模化發展主要集中在東部地區和城市地區的發展現狀，導致實現產業發展訴求與實際發展不協調的矛盾突出。這種不平衡若長期得不到解決將加深“文化鴻溝”，阻礙全國文化大發展大繁榮的實現，進而影響我國文化產業在國際上的整體競爭力。

（三）經濟開發利用與文化生態保護的博弈

隨著文化產業的發展，尤其是以各類文化為主題的文化旅游業的快速發展，文化的經濟功能越來越被看重，這也加深了經濟開發利用與文化生態保護之間沖突。第一，重經濟效益輕社會效益的觀念錯位。傳統文化的開發和利用，保護是基礎和前提，但地方政府和開發商對文化產業的屬性特征認識不到位，過度關注文化開發利用所帶來的經濟效益，忽視傳統文化的保護和傳承。第二，盲目開發導致資源破壞嚴重。從國家到地方雖都有制定文化產業的發展規劃，但對文化資源的開發和利用后的效果評價關注度卻不夠，導致文化產業的開發模式不夠清晰，在開發過程中出現盲目和過度開發的情況，不僅導致一些文化基地被閑置，還使得文化生態遭到破壞的事件屢有發生。

（四）擴大開放與文化產業安全的復雜性把控

文化產業的開放是文化發展的必然，但文化全球化在凸顯文化多樣性的同時，也給文化開放下的保護帶來困境和挑戰。當前我國文化產業整體上仍處在培育與發展的初級階段，與西方發達國家相比仍存在差距，西方大國利用自身資本、技術、經營管理等優勢推動全球文化產業向壟斷化方向發展，并將具有本國意識形態和價值觀念的文化產品進行傳播。同時以資金注入或并購的形式為掩護對我國文化產業發展起基礎性保障的傳統文化資源開展掠奪式利用，甚至將產品版權通過市場化的轉換占為己有，使文化產業在文化全球化的競爭中面臨傳統文化資源流失，文化生態環境遭到破壞等問題。文化產業發展在發揮經濟效益的同時還肩負著意識形態的基本要素，如何在對外開放中發展壯大的同時化解文化全球化過程中的政治風險和經濟威脅已經成為文化產業立法必須面臨的問題。

（五）立法機制的缺位與共享機會的缺失

判斷文化產業發展成敗的根本標準是文化產業的發展成果是否實現了由全體人民共享。目前我國已進入以相對貧困為貧困治理重點的后扶貧時代，“扶貧先扶智”，相對貧困的治理，除了經濟政策的扶持，更需關注文化扶貧。文化產業開發是助推文化扶貧的有效方式，不少相對貧困地區擁有富有地域和民族特色的文化資源，卻陷入了“富饒性貧困”的發展困境。其次，即便進行了文化產業開發，也偏重政府與社會利益集團的開發，文化產業發展多元化利益主體中，強勢的市場主體往往忽視當地民眾利益，使他們在文化產業化利益分享機制中被邊緣化。利益分配矛盾的激化，加劇了文化產業開發和保護主體的沖突，也勢必會破壞文化產業良性發展。當下文化產業立法中的困境在很大程度上與共享發展機會缺失緊密相關，特別是與文化產業立法機制中的利益分享制度相關。

三、新發展理念與文化產業立法機制的創新

通過立法機制的角度探討新發展理念的落實，應基于“問題—價值—制度”的具體邏輯進路，系統把握文化產業的法制構建問題。概括來講，以文化產業發展中需要法律層面解決的問題為導向，聚焦于在具體法律制度中體現“發展和安全”的價值引領，并由此檢視或形成以發展理念、發展價值為導向的文化產業發展法律制度。

（一）創新發展——完善產權保護私法激勵機制

對文化產權的法律確認與相應制度供給是推動文化創新的基礎和動力。文化資源產權是文化創新的基礎，也是文化產權體系首先應該關注的問題，當前應健全文化資源產權的登記制度，在基于《文物保護法》與《非物質文化遺產法》文化保護的基礎上進一步確立文化資源所有權與利用權分離制度，鼓勵合理的開發和有償使用。同時完善文化知識產權保護制度，推進我國知識產權相關法律法規的修改完善，建立以權利保護為軸心的個體文化創新激勵機制和以知識產權利用為切入點的創意成果開發利用交易促進機制。地方政府可以在現有知識產權框架內對民族性和地域性顯著的特色文化產品和品牌給予知識產權保護，發揮地方立法在保護文化資源中的獨特價值，制定與地域特色相關的立法，激發文化產業主體的創新意識和創新動力。

（二）協調發展——完善財稅金融公法輔助機制

中西部地區相較東部地區、農村地區相較城市地區，在享受和利用社會資源方面存在劣勢，解決這種發展上的“不協調”有賴于傾斜性產業政策法制化的實現。財稅和金融扶持制度是促進文化產業發展的“兩大支柱”，在財稅扶持上，要強化對現有財政投入效果的評價，在此基礎上，根據文化產業發展實際對不同地區的文化企業探索實行區別化的財政扶持政策，中央和地方的文化產業發展專項資金在重點支持國家和地方重大文化產業項目的同時，適當向中西部地區和農村地區傾斜，探索發揮政府購買對中西部地區和農村地區文化產業發展的促進，同時探索針對文化產業的稅收傾斜制度。資金短缺是文化企業普遍存在的問題，金融支持應重點解決文化企業融資難的問題，在降低社會資本準入門檻，拓寬融資渠道的同時，完善文化無形資產評估，探索收費權質押，完善文化企業信用擔保等法律制度。

（三）綠色發展——加強對文化資源開發利用的法律規制

文化產業的開發多依托于當地自然和人文生態環境，產業資源難以保護的特點尤為突出，要想實現文化產業的綠色發展，必須加強對文化資源開發與利用的法律規制。在文化產業資源開發利用方面，不僅要基于自身文化資源現狀和產業發展評估在制定文化產業規劃時將對文化資源的保護放在突出的位置，同時要協調好人文生態保護、生態環境保護與實現經濟效益之間的關系，實行嚴格的環境影響評價制度，明確文化產業開發者的行業準入和法律責任，從首要環節控制對文化產業資源的侵害。在文化產業的監管方面，推動文化產業協會的建立，暢通其在文化產業利益相關者之間的紐帶作用。文化的資源分布特性決定了其產業的發展具有顯著地域性特征，因此可引導各地根據自身產業特色和發展狀況在遵守國家統一法的基礎上頒布具有針對性的地方管理條例。

（四）開放發展——構建國家安全觀下的文化產業安全法律制度

文化產業安全是國家文化安全的重要組成部分和主要抓手，對外開放下的文化產業安全需要法制“護航”。構建文化產業安全法律制度，應將總體國家安全觀作為重要戰略指引，立足于《國家安全法》，把文化安全貫穿到文化產業立法的全部議題中。首先應完善關涉文化產業安全的文化安全審查制度，外商投資進入文化產業的前期除了應該符合《外商投資產業指導目錄》之外，還應增加對文化安全的審查，對文化產業交易中可能對我國文化安全存在潛在風險的事項依職權開展安全審查，對已經通過準入制度進入的外資同樣適用。同時建立有效的文化產業安全預警機制，中央和地方政府要綜合運用多種方法對文化產業的數據進行監測和分析，根據文化產業發展狀況和外部環境確立動態的警戒線指標，通過安全預警機制的建立，確保文化產業在開放中的文化安全。

（五）共享發展——探索文化扶貧立法和惠益分享機制

文化產業發展成果惠及全體人民的實現，頂層設計上應推進文化扶貧的相關立法工作，確立文化扶貧的法律地位，明確政府在文化扶貧中的職能和作用，同時固化行之有效的文化扶貧政策和經驗，并通過上升為法律制度的形式長期堅持。針對現行的私權制度難以充分規制文化資源開發利用所引起的利益沖突問題，可通過惠益分享機制解決，以貨幣或非貨幣單獨或組合使用的惠益方式均可。對于貨幣支付的利益給付方式，可以根據文化產業開發和經營所獲利潤為基數來確定支付額，或者分配給傳統社區一定比例的股份，因傳統社區居民在多元利益主體中居于弱勢地位，國家或地方政府最好對傳統社區居民應得的最低份額以立法的形式予以規定和確認。惠益分享機制不僅能夠保障傳統社區居民在文化資源利用中的經濟利益，還能激勵其對文化資源的傳承和保護，最終實現經濟發展和文化保護的耦合與繁榮。

責任編輯：代建明