論檢察機關支持起訴制度在環境民事公益訴訟中的應用

孫一鈞

摘 ?要：為應對環保社會組織在環境民事公益訴訟中面臨的諸多內外部問題，《中華人民共和國民事訴訟法》所規定的檢察機關支持起訴制度在一定程度上起到了緩解作用。然而，因缺乏具體規定，各地檢察機關的支持起訴做法并不統一，實踐中檢察機關支持起訴也面臨制度虛置的問題。支持起訴制度的運行是時代的要求，也是檢察機關職責所在。以“訴訟幫助者”為定位，檢察機關在支持起訴過程中應當對訴訟能力較弱、影響力大的案件通過“依環保社會組織申請”的方式啟動支持起訴程序，在支持訴訟的過程中充分尊重環保社會組織的原告地位。

關鍵詞：環境民事公益訴訟;檢察機關;支持起訴

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2021）07-00-03

支持起訴制度在環境公益保護方面發揮了重要作用，不僅節省了司法資源，而且有利于保持環境民事公益訴訟中原告與被告地位的平衡。但是，支持起訴的制度規范目前仍有待進一步改革和完善，檢察機關在環境民事公益訴訟中的地位決定了其支持起訴方式。

一、支持起訴制度的必要性分析

（一）時代發展的必然要求

支持起訴制度是“五位一體”發展背景下的時代要求。早期支持起訴制度是從蘇聯的社會干預制度中借鑒而來，在面對我國早期律師制度空白以及普法工作艱巨的情況下，社會干預理論為人們指明方向。改革開放之后，我國法律制度蓬勃發展，在環境公益保護方面，人們認識到支持起訴制度可以有效為環境民事公益訴訟助力，環保社會組織可以提起民事公益訴訟以維護公共利益，檢察機關可以支持環保社會組織起訴[1]。近年來，理論的多元化使支持訴訟制度受到沖擊，學界從訴訟的均衡性方面為支持起訴制度找到支撐。支持起訴制度在環保方面的應用對我國生態文明建設具有重要意義。

（二）檢察機關的職責所在

基于國家的公共服務和監管職能，檢察機關有維護環境公共利益的職責。基于《中華人民共和國憲法》第134條之規定，檢察機關是我國的法律監督機關，具有維護公共利益的性質，檢察機關作為公共利益的維護者[2]，應當代表國家保障公眾的環境權利。2015年實施的《中華人民共和國環境保護法》第58條明確規定符合條件的環保社會組織具有環境公益訴訟的起訴資格，其中既有公共信托理論和環境權理論的支撐，也有對域外“私人檢察總長”理論的借鑒，同時也與其專業優勢密切相關。

近年來，檢察機關不斷完善參與社會管理的方式，在多元共治模式下，2020年檢察機關辦理生態環境保護案件83 744起，督促處理固體廢物垃圾1 153.3萬噸，治理被污染破壞的耕地、濕地、林地、草原等22.3萬畝，追償修復治理費用達36.4億元。可見，檢察機關在生態環境保護領域發揮著重要作用，檢察機關支持起訴制度在實踐中逐漸被人們所認可，在環境保護領域與檢察機關直接提起公益訴訟制度并行。

（三）環境保護的現實需要

支持起訴制度可以有效緩解環保社會組織在起訴過程中所面臨的內外部困境。

首先，環保社會組織的人員構成多為兼職，工作人員的工作時間和精力投入有限，且環保社會組織在調查取證能力方面與檢察機關有著較大差距;其次，環保社會組織在針對地方高污染企業造成的生態環境破壞提起訴訟之時，因經濟發展等原因，地方政府存在袒護污染主體的可能性，從而導致環保社會組織調查取證困難，雖然《中華人民共和國民事訴訟法》規定環保社會組織提起的環境公益訴訟采舉證責任倒置規則[3]，但是仍需證明污染主體和污染結果之間具有關聯性，因此近年來環保社會組織提起民事公益訴訟的積極性有所下降;最后，檢察機關直接提起環境民事公益訴訟會造成訴訟雙方地位及力量上的不平衡，且過多的環境訴訟案件會加大檢察機關的工作負擔。

支持起訴是介于直接起訴和否定起訴資格二者之間的一種方式，其優勢在于：一方面，檢察機關的介入可以彌補我國市民社會力量弱小、能力有限的缺陷，在司法方面為環保社會組織提供重要的協助;另一方面，檢察機關支持起訴體現出對環保社會組織作為原告的尊重，保證了檢察機關的訴訟謙抑性。因此，在現行法律規定下，環保社會組織應當更主動地承擔起環境公益訴訟的職責[4]，為緩解環保社會組織在公益訴訟之中面臨的壓力，支持起訴制度可以有效解決問題。

二、支持起訴制度的突出問題

（一）制度規定較為寬泛

支持起訴制度的相關規定目前過于原則化。2017年增修的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款是支持起訴制度的直接依據，相對于《中華人民共和國民事訴訟法》第15條之規定，根據新法優于后法的原則應當優先適用。相對于《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的司法解釋》，依據法律位階原則，同樣應當優先適用。有鑒于此，《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款之規定是目前支持起訴制度中的最優規范。然而，該條制度規定較為寬泛，使實踐中對支持起訴規則的運用各異。支持起訴制度的規范運用要在明晰檢察機關支持起訴地位的基礎上，進一步細化檢察機關支持起訴的啟動、支持范圍、參與方式、制度保障等方面的內容。

（二）制度實踐尚顯乏力

支持起訴制度具有虛置化趨向。自2015年以來，環境民事公益訴訟案件逐年提高，檢察機關支持起訴的案件數量趨于穩定，但占當年環境民事公益訴訟案件的比重下滑明顯。支持起訴制度乏力的主要原因有以下幾個方面。

一方面，檢察機關支持起訴后存在擴大其訴權之嫌。在公益訴訟實踐的六年中，環保社會組織提起公益訴訟的案件數量在一起以上的有30家左右。雖然環保社會組織數量不斷增長，但是支持起訴制度占比卻嚴重下滑，原因在于環保社會組織較為關心其自身價值的體現，在制度規范尚不完善的背景下，檢察機關的介入存在擠壓環保社會組織生存空間的可能性，導致二者在訴訟過程中的角色互換，因此環保社會組織在環境民事公益訴訟過程中申請支持起訴的比例甚微[4]。

另一方面，公益訴訟逐漸顯現出國家化和行政化趨向。截止至2018年9月，檢察機關提起的環境公益訴訟數量有1 836件，占公益訴訟案件總量的90%。從數據可見，自檢察公益訴訟實踐以來，由于檢察機關整體改革的工作重點變遷和職能轉變，其直接提起公益訴訟的案例更多，弱化了支持起訴制度的實踐應用，與環境公益訴訟制度的設計初衷相違背。此外，行政機關提起的生態環境損害賠償之訴導致環保社會組織提起的公益訴訟案件占比不斷下降，間接對支持起訴制度產生沖擊，致使支持起訴制度面臨虛置化問題[4]。

三、支持起訴制度的功能定位及參與方式設計

（一）檢察機關支持起訴的功能定位

檢察機關在支持起訴過程中應當充分尊重環保社會組織的原告地位。保障以環保社會組織為原告的環境民事公益訴訟在“三足鼎立”環境救濟模式下的制度活力是支持起訴制度發展的必要前提[4]。支持起訴制度的合理運用可以有效激發環保社會組織提起民事公益訴訟的積極性，促使環境民事公益訴訟質量的提高，推動支持起訴制度的進一步發展。目前，關于檢察機關在支持起訴過程中的定位，學說上有“法律監督說”“雙重身份說”“公益代表人說”等主要觀點。筆者認為，現代司法及其制度重視價值整合與升華，但雙重身份會影響監督的公正性和裁判的公正性，因此檢察機關在支持起訴的案件中應把自身定位于“訴訟幫助者”，淡化法律監督職能。首先，檢察機關應當充分尊重環保社會組織的處分權，避免主動支持起訴，支持起訴過程中要尊重環保社會組織的選擇。其次，檢察機關應遵守獨立審判原則，避免影響審判權的獨立性。最后，檢察機關應遵循窮盡救濟原則，即在其他法律規定的機關和組織支持起訴的情況下保持謙抑性。

（二）檢察機關支持起訴的啟動

支持起訴制度的啟動應當以環保社會組織申請為原則。檢察機關支持起訴的啟動分為依職權和依申請兩種，筆者認為依申請啟動更為恰當。一方面，支持起訴的主體在實踐中還包括其他監管的行政機關和科研單位，例如東營市津瑞聯案由東營市環保局支持起訴，甘肅省“棄風棄光”案由中國政法大學環境研究中心支持起訴，依職權介入易產生職能的交叉和資源的浪費。另一方面，檢察機關應當堅持有限介入原則，環保社會組織并不一定需要檢察機關的介入或者有其他選擇，依職權介入可能會導致不當干預，有違謙抑性原則和訴訟幫助者的角色定位。

（三）檢察機關支持起訴的范圍

檢察機關應當在收到環保社會組織提出支持起訴申請后對其運行狀況進行考察。首先，了解環保社會組織是否存在訴訟能力弱的情形。雖然在環境公益訴訟中采取舉證責任倒置的方式，但是環境保護組織依然要證明關聯性的存在。其次，是否存在資金緊缺的情況。在曲靖鉻渣污染案中，自然之友和重慶市綠色志愿者聯合會因700萬元的鑒定費用而被迫終止，擁有公權力的檢察機關在收集材料時難度相對較小且收取的費用較低，從而能夠緩解環保社會組織面臨的資金壓力。再次，污染主體在資金和社會地位方面比較強勢。污染主體通常會高薪酬聘請律師為其辯護，在證據收集和法律運用上更勝一籌，且當地政府為追求經濟效益，具有袒護污染主體的可能性，在這種情況下，檢察機關在收到環保社會組織的支持起訴申請時理應支持起訴。最后，檢察機關應當支持影響力大的環境污染案件，不僅可以在社會上塑造“公益維護者”的形象，也可以起到一定的警示和規范作用。

（四）檢察機關支持起訴的方式

檢察機關全過程參與更有利于生態損害救濟。各地檢察機關對環境民事公益訴訟的介入程度不同，支持起訴的方式各異[1]，部分檢察機關僅是在環保社會組織下起訴之時向法院提交《支持起訴意見書》，也有檢察機關全程參與案件審理支持環保社會組織訴訟的案例。檢察機關的參加與否對案件有著實質性的影響，在實踐中也有較多爭議。筆者通過對“江蘇泰州六企業傾倒廢酸案”的研究分析發現，泰州市和江蘇省兩級檢察院作為支持起訴人，分別在一審和二審當中出庭發表意見，明確支持環保組織維護環境公益，為案件提供了實質性幫助，兩級人民檢察院不僅是對環保組織的有力支持，也是對違法企業的一種特殊震撼，在社會上也傳達了非常積極的環保觀念。可見，檢察機關參與法庭調查和法庭辯論可以更好地實現環境保護的目的，取得加強起訴力度的效果。

（五）多元共治背景下支持起訴制度的保障

環境民事公益訴訟的發展是支持起訴制度不斷完善的必要前提。葉俊榮教授講到：多元因應階段是解決環境問題的第三個階段，即環境救濟解決方式多元化階段。保障以環保社會組織為原告的環境民事公益訴訟質量，不斷優化其環境損害救濟效力是支持起訴制度得到廣泛應用的前提。首先，筆者認為支持起訴制度與環境民事公益訴訟具有相輔相成的關系。有效和完善的支持起訴制度保障了環保社會組織起訴的積極性，可以促進環保社會組織提起的環境民事公益訴訟案件數量不斷調高，環保社會組織提起的環境民事公益訴訟又會不斷地推動支持起訴制度的完善，從而形成一個良性循環，因此檢察機關要嚴格落實公益訴訟訴前程序，保障環保社會組織在環境民事公益訴訟中的作用。其次，規范環境民事公益訴訟中支持起訴的主體[5]。確立負有監管義務的環保行政機關支持起訴的地位，在影響力大的環境民事公益訴訟中設立行政機關支持起訴的相關規定，明晰行政機關支持起訴的方式。此外，社會組織和科研機構同樣可以作為支持起訴人支持起訴。例如，甘肅“棄風棄光”環境公益訴訟中，自然之友作為原告起訴，中國政法大學環境研究中心作為支持起訴人支持起訴，在訴訟中效果顯著。綜上所述，不斷提高以環保社會組織為原告的環境民事公益訴訟質量是保障支持起訴制度發展的關鍵。

四、結語

在“五位一體”的總體布局下，探索一條適合我國的環保之路是社會各界共同關注的問題。目前，支持起訴制度的相關規定不夠完善、實踐力度尚顯不足。將檢察機關定位于“訴訟幫助者”，在支持起訴的啟動方面可采用“依環保社會組織申請”的方式，且檢察機關需對環保社會組織的調查取證能力、起訴對象情況和案件影響力進行初步考察，對符合支持起訴條件的環保社會組織啟動支持起訴程序，在支持起訴過程中應當充分尊重環保社會組織的原告地位，全程參與訴訟過程，通過對相關規則的細化避免支持起訴制度出現虛置化問題。

參考文獻：

[1]徐玲.我國環境公益訴訟障礙及其出路的實證研究[D].江西財經大學碩士論文，2010.

[2]龍宗智.兩個證據規定的規范與執行若干問題研究[J].中國法學，2010（17）：17-32.

[3]王曦.我國環境公益訴訟制度設計的弊端與改進[J].昆明理工大學學報：社會科學版，2021，21（1）：1-8.

[4]王社坤.民間環保組織在環境公益訴訟中的角色及作用[J].中國環境法治，2013（2）：157-192.

[5]李艷芳，宋德新.淺析我國環境民事公益訴訟制度的設立[J].中國環境法治，2007（1）：170-177.

（責任編輯：董維）