推動生態產品價值實現機制落地見效

李忠　劉崢延

近日，中辦、國辦印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），這是習近平總書記提出綠水青山就是金山銀山理念15年以來，首個將“兩山”理論落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。《意見》設計了“1+6”的制度框架，即一個總體要求加六大機制，構成了生態產品價值實現機制的“四梁八柱”。下一步，各地區各部門要遵循頂層設計，加大推進力度，因地制宜、分類施策，積極穩妥推進生態產品價值實現工作。

一、高度重視建立健全生態產品價值實現機制

建立健全生態產品價值實現機制是推動綠色轉型的必然要求。隨著我國進入高質量發展階段，迫切需要大力發展綠色經濟、培育綠色增長點。生態產品價值實現機制搭建起“綠水青山”與“金山銀山”之間的橋梁，充分挖掘良好生態蘊含的經濟價值，讓生態成為重要的生產要素，使提供生態產品與提供農產品、工業產品和服務產品一樣具有經濟效益，依托生態優勢發展生態農業、生態工業、生態服務業，推動生態產業化和產業生態化，培育綠色轉型發展的新業態新模式，讓良好生態環境成為經濟社會可持續發展的有力支撐，帶動生態地區和鄉村地區走出一條生態優先綠色發展的新路子。

建立健全生態產品價值實現機制是滿足人民日益增長的優美生態環境需要的必然要求。生態產品具有公共物品屬性，過去我國生態環境保護主要靠政府投入，隨著生態環境保護進入攻堅期，迫切需要發揮政府和市場的雙重作用，充分調動政府、企業、公眾各方面的積極性。建立健全生態產品價值實現機制，推動生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償，讓保護生態環境變得“有利可圖”，推動從“要我保護”向“我要保護”轉變，形成源頭治理的現代化環境治理體系，提升社會各界主動保護生態環境的思想自覺和行動自覺，激發生態環境保護修復的內生動力，更好保障優質生態產品供給。

建立健全生態產品價值實現機制有利于我國引領全球可持續發展。國際社會高度關注生態環境保護問題，我國要充分利用良好的制度優勢和實踐基礎，成為全球生態文明建設的參與者、貢獻者、引領者。建立健全生態產品價值實現機制有利于我國率先走出一條生態環境保護和經濟發展相互促進、相得益彰的中國道路，讓良好生態環境成為展現我國良好形象的重要窗口，彰顯大國擔當，為守護好人類命運共同體提供中國方案。

二、準確把握生態產品價值實現機制的基本要求

《意見》著力破解“兩山”轉化的深層次體制機制障礙，豐富完善生態產品價值實現路徑，推動形成具有中國特色的生態文明建設新模式，在工作推進中需重點把握四個基本要求。

（一）建立健全生態產品價值實現機制要求統籌處理好生態環境保護和經濟發展的關系

生態產品價值實現是一種新的發展模式，必須秉持可持續發展理念，徹底摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法。綠水青山是實現生態產品價值的前提和基礎，沒有良好的生態環境，生態產品的供給就無從保障，就更談不上生態產品價值實現。因此，生態產品價值實現要強化生態環境保護的前提和基礎地位，統籌推進山水林田湖草一體化治理，通過保護和修復生態環境不斷增加生態產品供給，為生態產品價值實現奠定物質基礎。生態產品價值實現要在保障自然生態系統休養生息的前提下，以綠色循環低碳的方式進行，協同推動生態環境保護和經濟社會發展，合理挖掘綠水青山蘊含的經濟價值。

（二）建立健全生態產品價值實現機制要求發揮政府和市場雙輪驅動的作用

生態產品價值實現是一項系統工程，涉及各方面、多領域，必須充分調動全社會的積極性，充分發揮政府主導與市場運作的雙輪驅動作用。政府主導一方面是政府要發揮優質生態產品供給主體作用，加強生態保護和修復力度，引導在全社會形成生態價值觀，為生態價值轉化提供良好基礎;另一方面是政府通過轉移支付和生態補償等手段推動生態產品價值實現;同時，政府還發揮著生態產品交易機制的制定、政策的設計、相關制度安排以及市場監督和服務等作用。市場運作則是要發揮市場在優化資源配置中的決定性作用，解決效率問題，引入市場化運作機制是緩解財政壓力、提高供給效率的有效手段，通過生態產品經營開發和生態資源權益交易等方式實現生態產品價值。

（三）建立健全生態產品價值實現機制要求積極探索大膽創新

生態產品價值實現是一項創新性工作，政策空白多、推進難度大，《意見》在六大機制的表述中共出現了14次“探索”，這就要求我們既要系統謀劃、穩步推進，更要鼓勵探索、支持創新。一方面，要堅持系統觀念，做好頂層設計，明確尚待深化探索的方向、路徑和舉措。另一方面，要保護地方改革創新的積極性，允許試錯、及時糾錯、寬容失敗，積極開展政策創新試驗，選擇不同生態要素類型、不同經濟社會發展階段、不同主體功能定位的地區，開展生態產品價值實現機制試點示范，及時總結經驗教訓，形成相關制度安排。

（四）建立健全生態產品價值實現機制要求社會多元主體共同參與

生態產品價值實現必須充分調動全社會的積極性，形成政府、企業、農民專業合作社、個人、金融資本和社會組織多元主體參與的價值實現體系。政府主要通過加大資金投入和制度供給推動價值實現;企業是生態產業經營和資源環境權益交易的重要主體，是市場化價值實現途徑的主要參與者;農民專業合作社和村集體等通過開展社會化服務，將生產、銷售、金融有機融合，是鄉村生態產品價值實現的主力軍;個人既可以參與保護生態環境獲得收益和補償，也可以通過資源使用權流轉和自身經營參與價值實現;金融機構通過提供綠色金融服務，有效提高資源環境權益交易和生態產業發展的規模和效率;社會組織通過公益基金等方式開展生態保護公益性活動和環保宣傳，參與生態產品市場化經營開發。

三、采取切實措施加快建立健全生態產品價值實現機制

為有序推進生態產品價值實現工作，《意見》提出了加強組織領導，推進試點示范，強化智力支撐，推動督促落實等保障措施。

（一）加強組織領導，形成工作合力

生態產品價值實現既是保護問題也是發展問題，涉及面廣，需要加快建立部門間統籌協調機制和地方落實機制。一是部門間要形成整體合力。由國家發展改革委牽頭統籌協調，各有關部門按照職責分工，制定完善相關配套政策制度。自然資源部、生態環境部、統計局等部門統籌開展生態產品調查監測和價值評價等工作，農業農村部、市場監督管理總局等部門統籌推動生態產品經營開發，財政部、生態環境部等部門推動健全生態產品保護補償機制，財政部、銀保監會、人民銀行等部門加大綠色金融支持力度等。各部門要強化溝通協調，暢通信息渠道，通過召開定期聯席會議、不定期召開部門協商會、工作推進會，及時通報情況，研究、協調重大事宜，落實有關行動，確保各項重點工作和關鍵任務順利開展。同時，要將生態產品價值實現與各部門已開展的工作有機結合，如自然資源統一確權、生態保護補償、綠色金融發展等。二是地方要推動制度精準落地。地方要按照《意見》要求，在守住生態環境保護底線前提下，充分發揮自身優勢，研究吃透相關配套政策和制度，明確時間表、路線圖、責任人，層層壓實責任，分階段、分領域推動工作精準落地見效，努力將生態優勢轉化為發展優勢。

（二）推進試點示范，鼓勵探索創新

試點是探索經驗，示范是打造標桿。下一步要將統籌做好試點示范作為工作推進的重點抓手，擴大試點范圍，及時總結經驗做法，在試點成效顯著的地區打造一批示范基地，不斷在實踐中完善制度。一是明確試點示范的范圍。目前，長江經濟帶已經創建了浙江麗水、江西撫州兩個試點，在生態環境系統保護修復、生態產品價值核算、生態產業化、產業生態化、綠色金融支持生態產品價值實現等方面取得了一些創新成果。下一步要將試點范圍進一步擴大到全國，既可以結合區域重大戰略，選擇跨流域、跨行政區域具備條件的區域開展試點工作，也可以選擇特色鮮明、基礎條件好的城市開展試點。示范基地的選擇可以不拘泥于行政單元，選擇在某個領域取得顯著成效的片區，進行打包推廣。同時，鼓勵省級層面結合地域特色，創建省級試點示范。二是盡快明確試點示范選擇標準和程序。在試點示范選擇方面，建議由國家發展改革委會同有關部門制定工作方案和遴選標準，由各省推薦試點示范入圍名單，經篩選評比后形成一定數量的試點示范。三是及時總結推廣經驗做法。各地方要結合地方實際，重點在生態產品價值核算、供需精準對接、可持續經營開發、保護補償、評估考核等方面開展實踐探索，定期將試點示范的標志性成果、典型經驗做法報送國家發展改革委，由國家發展改革委聯合相關部門制定推廣經驗清單，匯編典型示范案例，在全國范圍內推廣經驗做法。國家層面適時組織召開現場會、專題會，促進交流經驗、學習借鑒。

（三）強化智力支撐，培育人才隊伍

生態產品價值實現涉及到生態環境、自然資源、產業發展、農業農村、綠色金融等多個領域，要取得突破性的機制改革創新成果，需要多個學科及專業領域的智力支持。在智庫和人才建設方面，依托大學和國內知名科研院所，加強對生態產品價值實現和“綠水青山就是金山銀山”理論研究。在有條件的大學設立“兩山”理論學院，在國家級智庫設立“兩山”研究部門，重點圍繞生態產品理論基礎、生態產品價值核算、生態產品價值實現路徑等重點問題，全面深化綠水青山就是金山銀山理念的基礎理論研究，培養一批既懂經濟學、又懂生態學的復合型專業人才。在加強交流合作方面，國際上在生態系統服務價值核算、生態服務使用付費等方面已有一定基礎，鼓勵高校院所、科研機構定期舉辦國際研討會、經驗交流論壇等，互相交流研究成果，取長補短，加強合作，共同推進生態產品價值實現機制改革創新實現新突破。

（四）推動督促落實，強化責任擔當

為推動各方面徹底轉變發展思路，需要強化配套政策，激勵引導形成全社會共同推動生態產品價值實現的良好氛圍。一是完善政府考核。發揮考核“指揮棒”作用，將生態產品價值實現工作推進情況作為黨政領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要內容，充分調動地方領導干部的積極性。二是加強制度保障。及時梳理現行法律、部門條例、相關政策文件等與《意見》存在不一致或是有矛盾沖突的內容，提出立改廢釋的意見建議。加快制定完善相關配套政策，加強對地方的政策和資金支持力度，通過設立生態產品價值實現中央預算內投資專項，實施生態產品價值實現重大工程，鼓勵地方在保護和修復生態環境的基礎上，推進生態產品價值實現，支持資金和政策向試點示范地區傾斜。三是建立工作評估制度。在國家層面建立工作評估機制，國家發展改革委會同有關部門、研究機構每年組織實施督導檢查，對工作進展成效顯著的地區加大政策支持力度，對工作進展滯后、創建成效較差的地區進行通報批評，強化動態管理，發現的重大問題及時向黨中央、國務院報告。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院）