完善生態產品保護補償機制促進生態產品價值實現

王金南　劉桂環

生態產品是人類從自然界獲取的生態服務和最終物質產品的總稱，既包括清新的空氣、潔凈的水體、安全的土壤、良好的生態、美麗的自然、整潔的人居，還包含人類通過產業生態化、生態產業化形成的生態標簽產品。生態產品價值實現的過程就是將被保護的、潛在的生態產品以政府購買、地區間生態價值交換、生態產品溢價等形式轉化成現實的經濟價值。生態產品保護補償是生態產品價值實現的重要方式之一，以生態產品質量和價值為基礎，通過縱向轉移支付、橫向轉移支付、異地開發等方式實現優質生態產品可持續和多樣化供給。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），首次將生態產品價值實現機制進行了系統化、制度化闡述，提出建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，推進生態產業化和產業生態化，構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系。《意見》為完善生態產品保護補償提出了明確的方向。

一、完善縱向生態保護補償制度，保障重要生態系統和國家生態功能重要區域生態安全

縱向生態保護補償制度是對具有生態屏障重要功能的產品價值支付，在我國生態保護補償體系中具有較高辨識度，對維護國家生態安全發揮了重要作用。在黨中央、國務院的高度重視下，國家有關部門依據部門分工，分別開展了森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和生態功能重要區域生態保護補償工作。據統計，2019年，我國生態保護補償財政資金投入已近2000億元，15個省份參與開展了10個跨省流域生態補償試點，森林生態效益補償實現國家級生態公益林全覆蓋，草原生態保護補助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積，國家重點生態功能區轉移支付已經覆蓋全國31個?。▍^、市）、818個縣（市、區、旗）。以政府財政投入為主的縱向生態補償，資金來源較穩定，對維護國家生態安全和改善生態環境質量發揮了重要作用。但由于補償資金的確定主要依靠財政支付能力，市場化投入不足，補償標準也沒有充分反映生態產品數量和質量，沒有全面考慮生態產品供給者進行生態環境保護的區域差異。

算好國家和區域的“生態產品賬”，是完善縱向生態保護補償的重要依據。通過科學的核算方法將不同生態產品價格統一度量為無差別的標準單位，對無價的生態系統服務功能貼上“價格標簽”，這是綠水青山就是金山銀山的重要度量，也有助于將有限的生態保護補償資金由過去“撒胡椒面式”轉向“優質優價”的精準補償。《意見》有助于繼續深化完善各重點領域生態保護補償機制，根據不同生態資源階段性保護需求和區域性保護差異，綜合考慮生態環境保護成效、生態產品價值、保護和治理投入、機會成本等因素，確立生態保護補償動態目標，不斷夯實生態產品“存量”。未來國家重點生態功能區、生態保護紅線等生態功能重要區域可探索建立生態產品“存量”“增量”與資金分配相掛鉤的補償機制，綜合考慮生態產品價值核算的絕對值和增加值確定補償資金分配依據，并充分發揮轉移支付資金的引導作用，積極引入社會資本支持生態環境系統性保護修復工程建設，持續提升生態產品“增量”。

二、建立橫向生態保護補償機制，促進區域間生態環境共建綠色發展惠益共享

橫向生態保護補償充分體現了權責利對等的特征，是我國生態保護補償制度發展方向，也是促進區域協調發展的重要政策路徑。目前，全國10個跨省流域生態補償以及20余個省份的轄區內流域生態補償主要是按照“成本共擔、效益共享、合作共治”的原則，以流域跨省界斷面水質考核為依據，建立了流域上下游橫向生態補償機制，推動了上下游綠色協調發展。在異地開發方面，浙江金華與磐安是國內最早的嘗試，之后浙江紹興市也探索了由環境容量相對豐富地區向環境敏感地區提供發展空間，建立“異地開發生態補償試驗區”。重慶在全國首創探索建立了基于森林覆蓋率的橫向生態保護補償機制，由達到森林覆蓋率目標值確有困難的區縣，向森林覆蓋率高出目標值的區縣購買森林面積指標，用于本區縣森林覆蓋率目標值的計算，實現了“貧富搭配，造林富民”;四川省阿壩州和成都市在成都市郊區共同建設成阿工業園，阿壩州把現有工業企業遷入成阿工業園區，州內集中發展特色農業、旅游業、水電等產業，共同開發經營，財稅按比例分享。通過橫向生態保護補償可以有效弱化生態產品供給地與受益地經濟發展與環境保護的矛盾，但有待進一步完善提高區域之間的精準對接。

基于“綠水青山”的價值核算開展橫向生態保護補償，是加速區域生態優勢向經濟優勢轉化的關鍵。《意見》更加強調基于生態產品供給與受益的橫向生態保護補償機制。比如，流域上下游，可依據出入境斷面水量和水質監測結果深化開展橫向生態保護補償。福建南平、浙江麗水等地基于生態價值核算探索開展橫向生態保護補償的創新模式。2020年，生態環境部環境規劃院聯合中國科學院生態環境研究中心支持生態環境部出臺了《陸地生態系統生產總值核算技術指南》，推動各地開展生態產品價值核算，可為橫向生態保護補償提供權威的核算依據。根據《意見》，還可進一步探索建立“雙向”異地開發機制，在目前保護地區到受益地區共建園區的基礎上，鼓勵生態產品受益地到生態產品供給地發展生態產業，建立合作園區，形成與供給地資源環境特點相協調的生態環境友好型產業集群，助推這些地區生態產品價值實現。

三、加快健全生態環境損害賠償制度，拓寬生態補償資金渠道，完善生態產品價值實現機制

生態環境損害賠償和生態保護補償共同實現了生態環境正、負外部性內部化。生態環境損害賠償制度是指違反國家規定造成生態環境損害的單位或個人對既成損害的賠償，根據《民法典》，賠償的范圍包括生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失，生態環境功能永久性損害造成的損失，生態環境損害調查、鑒定評估等費用，清除污染、修復生態環境費用，防止損害的發生和擴大所支出合理費用，具有明確的法律屬性和強制性，通過“誰損害、誰賠償”實現生態環境負外部性內部化。生態保護補償是按照“誰受益、誰補償”實現良好生態產品供給的正外部性內部化。生態保護補償與生態環境損害賠償共同構成推動區域生態環境質量改善的激勵約束“組合拳”。

通過強化執行監督、完善收費機制、規范評估方法等手段健全生態環境損害賠償制度，與生態保護補償形成政策合力，推動生態產品價值實現。自2015年啟動生態環境損害賠償改革試點5年來，全國已辦理生態環境損害賠償案件945件，涉及賠償金額超29億元，正在有效推動大量受到損害的土壤、林地、草地、地表水、地下水得以修復，取得了良好的綜合效果?！兑庖姟愤M一步強調生態環境損害成本內部化，通過加強生態環境修復和損害賠償的執行和監督，完善生態環境損害行政執法與司法銜接機制，不斷提高破壞生態環境違法成本。同時，因地制宜完善污水、垃圾處理收費機制，合理制定和調整收費標準。進一步健全生態環境損害鑒定評估方法和實施機制。

《意見》為完善生態產品保護補償提供了明確的方向，以生態產品質量和價值為依據，有助于縱向生態保護補償更加“優質優價”，橫向生態保護補償更加集約高效，生態環境損害賠償制度更加健全，推動生態優先、綠色發展的政策著力點更加行穩致遠。

（作者單位：生態環境部環境規劃院）