建立生態產品調查監測機制支撐生態產品價值實現

高世楫

中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求推動建立健全生態產品價值實現機制。這是全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，切實推進生態文明建設的一項重要舉措，對推動我國經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。《意見》部署建立生態產品調查監測機制，有利于明確自然資源產權和生態產品權益歸屬，建立生態產品基礎信息和產品目錄、實施動態監測，為生態產品價值實現提供支撐。

一、確保生態系統更多優質生態產品供給，滿足人民日益增長的美好生活和優美生態環境需要

生態產品指由生態系統提供的維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的物質產品與服務。生態系統由山水林田湖草沙等生態要素或生態子系統構成，具有超越單一生態要素或子系統、甚至超過子系統簡單疊加的系統特征。生態系統的功能或產出，體現在系統層次上，生態產品供給必須從系統的角度思考。只有保持和提高生態系統的完整性和生態環境質量，才能持續提供高質量的生態產品。生態產品包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候，也包括生態系統所提供的吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養水源、保持水土、凈化水質、防風固沙、調節氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護生物多樣性、減輕自然災害等生態功能，還包括以良好生態本底為基礎的生態農產品、生態旅游服務等易于交易的產品和服務。生態產品與農業產品、工業產品一樣，是人類生存發展的必需品，而且隨著經濟社會發展，人民對美好生活的向往需要越來越多地建立在優美生態環境基礎之上。

習近平總書記指出，“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”。生態產品往往是大自然與人類勞動共同作用的結果，它不但具有自然界產品的性質，也一定程度體現了物化的人類勞動成果。保護和擴大自然界提供生態產品能力的過程，是人類參與創造價值的過程，保護生態環境、提供生態產品的活動也是促進發展的活動。因此，必須把積極提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，作為新發展階段下推動高質量發展的重要內容;把增強生態產品生產能力作為修復和保護生態、實現國土空間合理開發的重要任務。要以為人民提供更多優質生態產品，引導探索和豐富生態產品價值實現路徑，培育綠色轉型發展的新業態新模式。要建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，激勵各地提升生態產品供給能力和水平，讓良好生態環境成為經濟社會持續健康發展的有力支撐。

部分生態產品的價值，可以通過交換實現，那么這類生態產品就有了明確的價格，如各種生態農產品、生態旅游服務等。還有更多的生態產品，如良好的空氣和宜人的氣候，其直接消費者不一定由自己支付生態產品的生產成本，而是往往體現在政府用公共財政實施轉移支付或生態補償。比如，一些國家或地區對生態功能區的“生態補償”，實質是政府代表人民按照“支付意愿”購買這類地區提供的生態產品，進而支撐良好生態系統功能實現和人類美好生活需要。

二、健全自然資源資產產權體系，為增加生態產品供給提供有效產權激勵

為加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，《意見》強調要推進自然資源統一確權登記，為生態產品價值實現奠定產權基礎。

生態系統由森林、草地、水流等各種形態的生態要素即自然資源構成，生態產品產業化經營及其交易需以自然資源產權明晰為前提和基礎。我國現行法律規定，國家擁有自然資源的所有權，鄉村集體擁有農村土地資源的所有權。對生態系統及其服務賦予市場價格，打通綠水青山向金山銀山的轉化通道，需要明晰自然資源資產產權，奠定生態產品市場化基礎。

《意見》明確了健全自然資源確權登記制度規范，有序推進統一確權登記，清晰界定自然資源資產產權主體，劃清所有權和使用權邊界。長期以來，受“條塊分割”等現實因素影響，許多自然資源無法明確具體的產權主體，對所有權、使用權邊界界定不清晰，受益主體也難以準確辨識。只有界定了產權，明確了所有權、使用權，才能通過產權激勵實現生態系統保護、增加生態產品生產。為此，需嚴格落實《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵，以調查監測和確權登記為基礎，加快構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系，為生態產品進入市場創造條件。

具體而言，在國家所有權和集體所有權不變前提下，需充分厘清國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有個人行使承包權等各種權利的邊界。豐富自然資源資產使用權類型，通過創新使山、水、林、田、湖、草、沙的產權予以確定，并依照產權保護的法律以及生態環境保護的要求，合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬，構建市場化的自然資源資產產權交易體系。摸清山水林田湖草沙等自然資源生態存量資產及生態服務產品等流量資產的狀況，明晰森林、耕地、濕地和重點生態功能區自然資源要素產權的貢獻和損害界定，完善自然資源要素產權權能，維護和發展生態產品的資源屬性，構建與之相適應的價格機制或生態補償機制，暢通生態產品價值實現的路徑。只有這樣，通過創新和保護生態要素或生態子系統的產權，才能有效激勵生態系統作為一個整體功能的實現，進而為人民群眾提供更多更優質的生態產品。

三、加快開展生態產品信息普查，夯實生態產品價值實現的基礎

《意見》明確提出建立生態產品基礎信息調查和動態監測機制，以夯實生態產品價值實現的基礎。開展生態產品信息普查和動態監測，有助于全社會加深對生態產品的認識和理解，促進全社會樹立生態環境有價、生態產品價值可以以多種方式實現的意識;有助于政府和社會及時了解生態產品的種類分布、供給水平、質量等級、功能特點、權益歸屬，保護和開發利用情況，以及生態產品供給能力、激勵機制等完整信息;有助于及時監控生態產品數量和質量的變化，根據人民群眾對各類生態產品的需求信息，及時調整生態產品開發經營的速度和策略，使綠水青山轉化為金山銀山的渠道更為暢通、更加高效、更加可持續;有助于推動生態產品信息云平臺建設，加快各類生態產品生產、流通信息的共享，使民眾獲取生態產品信息更加便捷，政府對生態產品供給的補償更加公平、及時、可持續。

開展生態產品信息普查，需摸清各類生態產品數量、質量等基本信息，形成生態產品目錄清單。空氣、水、森林、草原、氣候等是人類生存和發展的基礎，也能為人類對日益增長的美好生活和優美生態環境的需要提供優質生態產品。隨著人口增長以及工業化和城鎮化加快推進，曾經豐裕的森林、綠地、草原、植物、動物、水等自然生態資源日益稀缺，為人民提供生態產品的能力會發生變化。我們要充分利用我國自然資源調查和生態環境監測體系，利用各地網格化監測的手段，匯集我國各種自然資源、各類生態要素的存量狀態基本信息，包括生態產品的權益歸屬信息，形成生態產品目錄清單。這個目錄清單，能夠全面反映我國不同地區生態系統能夠提供的生態產品和生態服務功能，使政府了解生態產品供給需要準確掌握生態系統各主要生態要素的狀態。

開展生態產品信息普查和動態監測，需進一步健全自然資源和生態環境監測體系。上世紀50年代以來，我國開始逐步建立森林、水、土地、空氣、生物多樣性等各類自然資源和生態環境監測體系。經過幾十年努力，我國自然資源和生態環境監測網絡不斷擴大，監測手段越來越先進，監測能力不斷增強。當前已初步建成了陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，為開展生態產品信息普查奠定了堅實基礎。下一步，需繼續擴大生態環境監測網絡范圍，深化生態環境監測體系改革，實現各部門各類生態環境監測體系的統一規劃、統一標準、統一監測、統一信息發布，為生態產品價值實現提供全面、完整、準確、及時的數據支撐。需強調的是，全面、完整、準確、及時的生態環境監測信息的收集匯集，生態環境基礎信息的權威發布，有利于加強政府和公眾監督，推動生態環境保護法律法規落實，嚴格生態環境損害責任追究和領導干部生態環境責任審計，進而確保生態產品持續供給。

加快建立開放共享的生態產品信息云平臺，助力生態產品價值市場化實現。開展生態產品信息普查的最終目的在于數據應用，釋放數據紅利，而建立開放共享的生態產品信息云平臺則是實現這種應用的必然途徑。近年來，各部門各地方已經建立了各類生態產品信息云平臺，下一步地方政府可加快推動建立健全認證認可機制，以確保生態產品信息的可信度;同時，要完善和整合這些生態產品信息云平臺，以加快生態產品信息流動;還要繼續加快自然資源和生態環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺建設，加強生態環境監測數據資源開發與應用，開展大數據關聯分析;此外，還要加快消除影響各部門數據互聯互通的體制機制障礙，實現各類生態產品信息云平臺的統籌規劃、統籌建設和統籌應用。

（作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所）