中國扶貧進程中的社會政策變遷和政策學習

方倩 李秉勤

[摘要] 1978年改革開放以來，中國的農村社會政策不斷發展，成為我國實現脫貧攻堅的重要政策工具之一。本文以政策變遷和政策學習為視角，通過梳理40多年來中國出臺的農村社會政策和扶貧政策以及回顧相關領域的文獻，對我國農村社會政策發展與扶貧成效之間的關系進行分析，并揭示了其背后中央政府的政策學習路徑。最后文章對社會政策如何助力扶貧、如何鞏固扶貧成效提出了參考建議。

[關鍵詞] 扶貧? 社會政策? 政策變遷? 政策學習? 中國農村

[作者簡介] 方倩，新南威爾士大學社會政策研究中心博士后，研究方向為社會政策、社會服務與社會發展;李秉勤，新南威爾士大學社會政策研究中心教授，博士，研究領域為城市化、社會政策與社會發展。

[中圖分類號] C913.7

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）02-0002-18

一、 問題的提出

貧困成因的復雜性使得扶貧政策的設計一直是一個世界性的難題。①自改革開放以來，中國在扶貧領域取得了重要成就。截至2019年年底，全國農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到551萬人，貧困發生率從1978年的97.5%下降到2019年的0.6%。②聯合國發布的《千年發展目標2015年報告》顯示，1990—2015年中國對消除全球極端貧困的貢獻率超過70%。①中國在扶貧領域所取得的成績讓中國特色的扶貧開發之路成為國內外扶貧領域的學者學習研究的熱點話題之一。這一領域的政策研究主要采取了三種不同的視角：第一種是以過程為導向，總結中國扶貧政策的階段性特色②。第二種是以工具為導向，集中評估一項具體政策在扶貧過程中的效果和作用，如社會救助政策③、教育政策④、 養老政策 ⑤以及醫療政策⑥。第三種視角是以結果為導向，就扶貧進程中的特定指標分析當前政策的效果和改進空間，例如返貧問題⑦、 多維貧困⑧、相對貧困⑨以及長期貧困⑩。

一個值得進一步研究的話題是中國扶貧政策發展背后體現出的政府的學習過程。王紹光曾在一篇文章中揭示了農村合作醫療體制變遷與中國政府的政策學習之間的聯系。這篇文章指出，中國政府的學習能力是推動中國模式的農村醫療政策變遷的一大動力。11中國政府能針對不斷變化的社會環境調整政策目標和政策工具。

在回顧學者以往研究的基礎上，本文將研究視野從單項政策拓展到一系列社會政策，以1978年以來中國農村扶貧為背景，以農村社會政策的發展作為研究對象，探討其背后的政策學習。

在下面的闡述中，我們將首先介紹政策變遷和政策學習這兩個核心概念以及圍繞著這兩個核心概念的理論分析框架。12接著，我們將1978年到2020年的中國農村扶貧之路分成四個階段，詳細介紹每個階段農村社會政策的發展與扶貧成效之間的關系。文章的最后，我們將總結中國經驗對我們認識政策變遷和政策學習的意義，以及透過這兩個概念揭示中國扶貧之路對國際扶貧實踐的啟示。

二、 政策變遷與政策學習

政策變遷（Policy Change）常常被用來描述政策的動態變化，包括大規模創新或者小規模的修正。①解釋政策變遷的視角可以是沖突導向型的，即通過關注沖突與權力，將政策變遷解釋為政府面對社會壓力的一種被動回應。②但是，如果我們只從這個角度看，就有可能看不出政策的連續性。從政策學習的視角來研究政策變遷，有助于我們更好地關注不同時期政策之間的聯系。政策學習視角將政策變遷視為政府和政策制定者通過各種方式學習后的結果。③與政策學習相關的理論及其研究方式很多，有關的研究主要集中在獨立的單項政策或者單個領域的系列政策，比如環境政策④、地方政府治理政策⑤、住房政策⑥等。社會政策領域內政策學習的研究主要有農業合作醫療政策⑦、養老保險政策⑧、教育政策⑨等。而學習的效果則主要是從政策變遷回應社會需求改變的角度來考查的。

相比之下，扶貧是一個綜合性的政策領域，涉及政策很多，需要對多種政策進行系統梳理。但是，類似的政策梳理往往是從時間邏輯出發，而沒有就多重后期政策和前期政策之間的關系進行系統梳理。如果我們從政策學習的角度來研究，就有可能克服這個不足。在Bennett 和Howlett撰寫的關于政策學習的文章中，他們提煉了三種政策學習的類型即政府學習、經驗吸取和社會學習，并闡釋了每一種學習類型的特色，這有助于我們對中國扶貧政策變遷做出分析（見表1）。⑩他們認為：政府學習的模式側重于政府部門通過對政策變遷過程性要素的改善來觸發政府部門內部的改革;經驗吸取強調的是小規模的政策網絡通過吸取過往政策制定和執行過程中的經驗教訓帶來政策網絡內部的改進，主要的改進方式是政策工具的出臺或調整;社會學習是指在更廣泛的政策社群中觀點或理念的變化，這種變化帶來的是政策范式的轉變。

但是表1存在的問題也很明顯：三種學習類型的名稱沒有很好地體現出它們之間的差別，“政府學習”和“社會學習”的分類標準主要是政策學習的主體和發生的場域，而“經驗吸取”則主要體現為政策學習的機制。本文對上述框架進行了調整以用于我們的分析。如表2所示，我們以政策學習的目標來進行分類。這種分類方法以Bennett 和 Howlett政策學習的影響作為政策學習目標的分類依據，即學習的目的是實現相應的目標。②

三、 中國農村扶貧中的政策變遷與政策學習

本文的研究主要關注政策變遷中體現出的政策學習目標以及方式的轉換，采取分階段比較研究的方法，比較的對象為政策文本和現有文獻中的數據，包括國內外學術界關于中國社會政策與扶貧研究的相關論文、政府的公開政策文件、非學術類的公開報告。

對于政策分析，我們采用了學術文獻中常用的分段法，將1978年到2020年中國的扶貧史分成四個階段：1978—1985年是以經濟體制改革推動的扶貧階段，1986—2000年是以貧困縣為單位的開發式扶貧階段，2001—2010年是以貧困村為單位的綜合扶貧階段，2011—2020年是以貧困戶和人口為單位的精準扶貧階段。①

本文聚焦中國農村扶貧，根據世界銀行2003年的數據，72.5%的中國貧困人口集中在中國農村②， 我們重點分析四項社會政策在農村的變遷即社會救助、養老、醫療和教育政策。這四個領域被世界銀行認定為扶貧的四大社會福利支柱。③我們將分析對象限定在中央政府出臺的各類社會政策范圍內，將分析時間跨度界定在1978年到2020年。④同時，每一個階段的討論包括三個部分：這一階段出臺的農村社會政策與上一階段相比的學習效果，根據政策學習的分析框架分析每個階段出臺的社會政策背后的政策學習，以及每一階段社會政策在設計和執行上存在的問題。

（一） 1978—1985：經濟體制改革推動下的扶貧

1. 社會政策發展

這一時期的農村脫貧主要依靠自1978年開始的農村土地經營制度的改革，即以家庭承包經營制度取代人民公社的集體經營制度。⑤這一改革極大地激發了農民的勞動熱情，解放了生產力，提高了土地產出量。從1982年到1985年，中央連續每年發布的1號文件都集中在農村經濟發展上，包括農產品價格的提升、農業產業結構向附加值更高的產業轉化以及農村勞動力在非農領域就業等方面⑥。

相對于農村經濟體制改革的快速推進，社會政策在農村的發展幾乎處于停滯狀態。在1978年之前，農村主要有兩大社會福利制度：農村合作醫療⑦和農村五保供養⑧。這兩項制度的運行經費由當地人民公社負責籌集。隨著人民公社的解體，惠及全國農民的合作醫療制度也宣告結束。直到2003年新型農村合作醫療制度建立前的近30年時間里，中國農村的社會醫療保險一直處于空白狀態。從1978年到1985年的這段時期內，農村五保供養成為僅存的社會福利項目。當時的鄉鎮政府取代人民公社，成為中國政府的基層組織。雖然中央政府仍然要求地方鄉鎮繼續運行五保制度，但卻幾乎沒有配套的財政支持。這導致這一時期的五保制度經費來源不穩定，從而對供養水平、保障人數都有了一定程度的影響。①在這一時期，農村教育集中在掃盲上。1982年，國家將義務教育和掃盲教育納入新修訂的《中華人民共和國憲法》。

2. 農村扶貧成效與社會政策存在的問題

以經濟體制改革驅動的農村扶貧的效果是顯著的。從1978年到1985年， 農村貧困人口數量從7.7億減少到了6.6億，貧困發生率從1978年的97.5%降到了1985年的78.3%，農民年人均收入從1978年的134元上升到了1985年的397.6元。②與此同時，這一時期的農民常常出現季節性脫貧和季節性返貧。劉金新指出，農民們常常是在豐收時節脫離貧困線，但是很快會在短時間內再次陷入貧困，1980年和1985年農民在扣除各項開支以后的凈收入分別只有20.7元和61.8元，而當年的貧困線是年收入130元和206元。③這一時期農民抗擊各項致貧風險的能力比較脆弱，主要原因有兩個：一是經濟體制改革推動的扶貧效果，即農民的個人收入和家庭抗風險的財產，需要更多的時間進行積累;二是農村社會政策幾乎一片空白，造成除五保戶以外的大批農民暴露在各種致貧風險下卻沒有基本的社會保障網幫助他們抗擊風險。

（二） 1986—2000：以貧困縣為單位的開發式扶貧

1. 社會政策發展

從1986年開始，中國政府開始全面出臺一系列針對農村扶貧開發的政策。首先，農村扶貧被納入國家整體發展戰略之中。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》專門編列了老、少、邊、窮地區（革命老區、少數民族地區、邊遠地區、貧困地區）的經濟發展一章，要求這些地區因地制宜地發展經濟④。之后的國民經濟和社會發展五年規劃都會把扶貧作為重要內容。1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，聯合各部委共同推進農村扶貧的各項政策。1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，目標是力爭用7年左右的時間（1994—2000年）基本解決我國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。

這一時期的農村扶貧是以縣級為單位的開發式扶貧。從1986年到1989年間，中央政府認定了331個國家級貧困縣，在八七扶貧攻堅計劃實施期間重新認定了592個國家級貧困縣。這一時期開發式扶貧的手段主要包括三個方面：為當地經濟開發提供貸款政策傾斜和財政資金支持，發展地方工業，開發地方基礎設施建設。①

在開發式扶貧過程中，政府并沒有將社會福利納入扶貧的主要手段。在八七扶貧攻堅計劃實施期間，中央共投入了人民幣1240億元。這些財政資金中只有大約3%用于農村教育與醫療，其余全部用于農業開發、基礎設施建設、交通等經濟開發項目。②這一時期社會政策在農村的發展主要呈現出兩個特點：一方面，政府開始推出或者試點各項新政策;另一方面，來自政府的實質性支持特別是財政支持卻很少。

在社會救助方面，中央政府在1994年出臺了《農村五保供養工作條例》，明確該項政策運行所需經費從村提留或者鄉統籌列支，地方政府可以根據當地經濟情況自行決定供養水平但要求保證五保供養的實際標準不低于當地村民一般生活水平。③由于中央政府依然沒有在中央財政上給予五保制度的經費來源以支持，五保項目在部分貧困地區無法真正落實。1989年，中國政府成立了中國國際減災十年委員會。中央政府和地方政府開始共同承擔災害救助工作。中央政府要求各地方政府根據當地經濟設立專門的災害救助基金。從1989年開始，中國推行政策性農業保險的試點作為對民政系統提供的災害救助的補充。但是中央政府的財政支持資金要根據地方政府出臺的財政資金政策按相應比例配套。而事實上，很多貧困地區的農村往往是因自然災害多發而導致的貧困，它們正是最需要政策性農業保險來幫助農民脫貧的地區，卻因為貧困而拿不出資金支持農業保險在當地的推廣。④

在農村養老方面，1992年由民政部牽頭，中國開始試行農村社會養老保險。雖然在名稱上冠以“社會養老保險”，但是從政策設計上看，它卻很少有符合社會保險的特點。農民參保基于自愿原則，自愿選擇繳費標準。在名義上，農村養老保險的運行資金由個人繳費、集體補助和政府政策扶持相結合。但實際上，中央政府僅僅為推行養老保險的村集體提供稅收上的優惠。而地方農村集體經濟的財力狀況千差萬別，很多地區特別是經濟落后地區的農村集體經濟往往無力補助農民參加養老保險。最終，整個保險成為農民的個人儲蓄保險。此外農村養老保險在保險待遇和農保基金的保值增值的設計上也存在一些不足。⑤政策規定農保基金只能購買國債或存入國有商業銀行，基金增值渠道單一。而當時政策設計的養老保險給付利率要高于銀行的利率。1998年亞洲金融危機導致銀行利率不斷下調，農保基金的實際收益未達到預期標準，暴露出農保基金運營能力的薄弱。1998—2002年農村社會養老保險基本處于停滯階段，直至2003年新型農村社會養老保險被推出后才有所改善。

在農村醫療方面，廣大農村地區依然處于社會醫療保險的空白地帶。但是從1985年開始，中國開始推行一些區域性的農村醫療體系建設試點。①從這一時期中央政府對這些試點地區的資金支持力度來看，中央政府似乎并未對如何建立農村醫療體系以及其中的政府職責有一個明確的認識。在1991年和1992年，中央財政投入農村醫療體系建設試點的金額分別是2000萬元和7500萬元。但是到了1999年，這個數字就降到了3500萬元，按當時的農村人口計算，中央財政用于支持農村醫療體系建設的金額為每人僅0.5元。

在農村教育方面，1986年中國開始全面推行九年制義務教育。與此同時，《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺，本著 “基礎教育地方負責，分級管理”的原則，我國建立了縣學縣辦、鄉學鄉辦、村學村辦的教育投資體制。這一體制的核心是中央政府同意地方政府通過征收教育附加費來籌集辦學資金。一些學者批評這種分級辦學的政策設計把發展農村教育的財政負擔轉嫁給了鄉鎮政府。②20 世紀80 年代下半期， 鄉鎮在農村基礎教育投入中的比重達78 % （ 縣、省、中央投入比重則分別為11%、9%和2%）。③不過，中央政府還是撥款特別支持了貧困地區的農村教育。在八七扶貧攻堅計劃實施期間，中央政府啟動了貧困地區義務教育發展項目，共為568個國家級貧困縣和284個省級貧困縣提供了39億元人民幣的資金支持用于改善校舍和教輔工具，以及進行師資培訓。與此同時，中央政府還啟動了一系列的職業培訓項目幫助農民增收，如星火計劃、燎原計劃、綠色證書工程和跨世紀青年農民科技培訓工程等。

2. 農村扶貧成效、社會政策變遷與政策學習

這一時期國家級貧困縣的人均年收入增加了38%④。貧困人口數量從1985年的6.6億降到了2000年的4.6億。 如表3所示，相較于第一階段，第二階段的農村社會政策領域的發展主要體現在一些新的政策項目的推出（例如政策性農業保險、農村社會養老保險、九年制義務教育以及農民職業教育項目）。這些新的政策項目可以理解成中央政府通過新增政府機構和政策工具來彌補上一階段農村社會福利的不足。

3. 社會政策方面存在的問題

與此同時，這一時期的開發式扶貧的成效受到了當期社會政策發展中一些問題的影響 。這些問題主要集中在三個方面。

第一，在扶貧的范式上，這一時期的農村社會政策整體上仍然沒有被賦予與經濟發展政策同等重要的地位。扶貧過于依賴經濟發展手段，導致農村社會福利的發展滯后于經濟政策。由于社會福利缺失導致的貧困在一定程度上削弱了經濟政策的扶貧效應。一些與社會福利缺失相關的致貧和返貧案例在一定程度上反映了這種經濟與社會政策發展不均衡對扶貧成效的影響。在內蒙古，1992～1999年的7年間，64.2%的返貧與遭受自然災害有關。①而民政部提供的災害救助標準（洪水受災戶每戶65元，地震受災戶每戶200元）自從20世紀80年代確立以來到2001年的20年的時間里沒有變化。②這一時期的中國農村，除了農村醫療政策試驗區，有79%的農民沒有社會醫療保險的保障。③與此同時，農民必須面臨醫療市場化帶來的醫療費用開支急劇上升的困境。從1989年到2001年，在農村地區，農民收入增加了393%，但是住院和門診醫療費用開支分別上升了998%和965%。④一項研究顯示，1998年，21.6%的貧困是因病致貧，在一些本就貧困的農村地區，這個比例會超過50%。⑤

第二，因為中央政府在這一時期并未給予社會政策的發展充分的支持，這在一定程度上也削弱了當期推出的社會政策或試點的順利推行。中央政府對于這一時期的農村政策（五保制度、政策性農業保險、農村養老保險以及農村教育）采取由地方政府負責籌措運行資金的方式，導致一些社會福利在實際執行中很難落實。

第三，政府還需要不斷提高政策設計與執行的能力，即通過跨部門的協調實現政策銜接，建立溝通協商機制，協同推進農村扶貧。盡管這一時期中央成立了貧困地區經濟開發小組，但是部委間的政策協調仍然不夠。例如，1998年國務院機構改革后，當時的勞動與社會保障部開始接管包括農村醫療保險試點在內的農村醫療福利政策。由于政策銜接出現了問題，農業部等有關部門在1999年到2000年間，先后兩次發文明令將向農民收取合作醫療費視為“不合理負擔”，規定“不得強制推行”農村合作醫療，這在一定程度上阻礙了農村合作醫療試點的推行。①在農村教育領域同樣出現了社會政策與經濟政策之間不夠協調甚至是互相沖突的情況。1994年，國家對財稅體制進行了重大改革，“分稅制”使得中央財政重獲活力，地方財力減弱。2000年，農村稅費改革取消了農村義務教育附加費和教育集資以減輕農民負擔。這兩項經濟政策無形之中讓負責農村義務教育經費的鄉鎮政府特別是經濟困難地區的鄉鎮政府雪上加霜。

（三） 2001—2010：整村推進綜合扶貧

1. 社會政策發展

進入21世紀，中國政府轉變發展策略，提出了“和諧社會”的口號以應對過去30年間不斷積累的社會問題。中國政府提出用經濟發展與社會保障相結合的方式構建和諧社會。相應地，這一階段的扶貧政策也不再一味地強調開發式扶貧。在2001年國務院頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》中，國家提出了“綜合開發，全面發展”的扶貧新思路，提出要發展農村科技、教育、衛生和文化，推動貧困地區經濟、社會的協調發展和全面進步。中央以貧困村為扶貧開發的基本工作單元實施整村推進的扶貧開發戰略。2002年，全國共確定了148000個國家級貧困村并分別制定了整村推進規劃。

在社會救助方面，2006年推出的《農村五保供養工作條例》明確了中央對農村五保供養的財政責任。五保制度的運行資金實現了由農村集體互濟向國家財政供養的根本性轉變。2007年，中央安排了10億元的財政補貼來推動政策性農業保險的推廣。②2010年，中央還將災害救助的補助標準上調到每戶1500元，每人150元。另外，這一階段，中央推出了一系列新的農村社會救助政策，例如2003年的醫療救助政策、2005年的教育救助政策、2007年的最低生活保障政策。

在農村養老方面，國務院在2009年通過了“新型農村社會養老保險” （新農保）。這項新政強調了國家對農民老有所養，規定新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。

在農村醫療方面，中國在2003年啟動了“新型農村合作醫療”（新農合），這是一個由政府組織引導、農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農村居民醫療互助共濟制度。中央政府對新農合的推廣提供了大量的支持，政府財政補助從2003年的每人每年10元提高到2011年的每人每年200元。同年，國務院建立新型農村合作醫療部級聯席會議制度。2006年，國家啟動了農村衛生服務體系建設，中央財政安排27億元國債資金用于縣、鄉、村三級醫療衛生基礎設施建設。①2009年，中國啟動了為期三年的醫藥衛生體制改革，其一系列目標包括：建立2000個縣級醫院，修復和擴建5000所鄉鎮醫院，培養137萬鄉村醫療工作者。②

在農村教育方面，2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》將“中央和地方分項目、按比例分擔農村義務教育經費的保障機制”寫進了法律。中央在2005—2007年推出了“兩免一補”計劃，為所有農村貧困戶的學生在九年制義務教育階段免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費。這一時期的職業教育除了繼續推行星火計劃以外，中央在2001年推出了“雨露計劃”，對貧困地區勞動力進行勞動技能培訓③;1999—2005年，中央政府實施了“跨世紀青年農民科技培訓工程”，并在此基礎上推出了“新型農民科技培訓工程”。④

2. 農村扶貧成效、社會政策變遷與政策學習

這一時期的扶貧成效也比較明顯。截至2010年年底，全國已有12.6萬個貧困村實施了整村推進，占規劃村總數的84%。⑤貧困人口數量從2000年的4.6億減少到2010年的1.6億。貧困地區的人均年收入從2001年的1276元提高到2010年的3273元。⑥

如表4所示，相較于第二階段，第三階段的農村社會政策領域的發展主要呈現以下特點。第一，扶貧的理念發生了變化，把社會政策作為與經濟開發政策并駕齊驅的重要扶貧手段。在該理念的影響下，這一時期新的農村社會政策被不斷推出（例如，新農保、新農合、各類社會救助項目等），政府的財政支持在落實并不斷加大。第二，政府在不斷強化扶貧政策設計和執行能力，并開始有意識地進行跨部委協調合作，例如加強合作醫療體制建設，推廣政策性農業保險。這些都是直接針對上一期出現的問題而提出的。

3. 社會政策方面存在的問題

同時，我們看到這些改進措施有的還不是特別完善。這一時期的農村社會政策也出現了一些新的問題，在一定程度上影響了社會政策對扶貧的成效。存在的主要問題包括：（1）單項福利政策，如農村社會養老和醫療保險的待遇有待提高;（2）跨部門的政策協同還需要加強;（3）城鄉二元結構限制了農村扶貧政策的效力。

對于剛建立的一些社會福利項目，比如農村社會養老保險和新型農村合作醫療，保障力度還有待提高。這一時期的研究發現，農村社會養老保險在早期只能替代36%～45.5%的退休前收入。①考慮免賠額、共付比例以及報銷上限的話，新型農村合作醫療保險的參保農民在2010年還是需要承擔至少50%的住院費用和60%～70%的門診支出。②

在農村社會政策方面，由于部門間利益協調的不均衡，部分政策的執行效果并沒有達到預期。中國從20世紀80年代開始的醫療市場化改革導致醫療服務和藥品價格高企，醫院和藥品流動環節并沒有動力為農民降低這兩項的開支。這在一定程度上削弱了新農合在減輕農民醫療負擔上的努力。③類似的情況也出現在農村教育政策上。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》出臺。其中一項決定是：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。”但是在實際的執行過程中，部分地方政府簡單粗暴地對農村地區的中小學進行了撤點并校。2001到2012年間，許多村小學和鄉中學被撤銷或合并。很多偏遠地區的學生被迫走遠路上下學或者到鎮上的學校住宿，這對很多低收入家庭的學生而言無疑增加了他們的經濟負擔。④

這種跨部門協作的不順暢還表現為某項政策的缺失會影響既有政策的效力。在災害救助領域，中國在2014年之前一直沒有巨災保險，這在一定程度上也削弱了政府主導的災害救助的效力。2003年，河南、安徽、山西、黑龍江四省因為遭受自然災害導致當年返貧的人數超過了脫貧的人數。⑤2008年的汶川地震造成的直接經濟損失達到8451億元，四川省的貧困發生率從2008年之前的30%激增到60%。在汶川地震期間，傳統財產保險的賠付只涵蓋了其中0.2%的損失。而根據國際巨災保險市場的經驗，巨災保險原本可以對30%的地震引起的經濟損失進行賠付。①

另外，農村社會政策的發展遇到了來自國家發展戰略的意想不到的反作用力。這一時期，中央雖然在發展農村醫療方面給予很大的支持，但是很多貧困地區卻出現了醫療人才流失的現象。②這種人才流失很大程度上與國內日益加劇的城鄉差距有關。城市居民身份相較于農村村民身份而言意味著更多的收入和更高的社會保障待遇。中國的戶籍制度一方面限制農村人口成為城市居民，另一方面也激勵了農村人才千方百計進入城市戶口體系中。面對農村醫療人才的流失，很多地區的農民在生病以后要么放棄治療，要么選擇到大城市就醫，無形當中加大了因病致貧的概率。

（四） 2011—2020：精準扶貧

1. 社會政策發展

2011年，國務院發布了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，并正式確立了扶貧開發與社會保障體系協同合作的工作方針。在這版綱要中，政府在危房改造、教育、醫療衛生、社會保障等各項社會政策領域給出了具體的政策目標。③2013年，“精準扶貧”理念的提出，標志著這一時期的扶貧單位開始從前幾個階段的區域扶貧進一步精細化到貧困戶和貧困個體，主張為現有的貧困戶設計符合他們自身情況的個性化、精細化的脫貧方案。2015年，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，明確提出了脫貧攻堅的目標任務，就是到2020年實現現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。該文件提出了產業發展脫貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧和兜底保障，以及對留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系等八大扶貧任務，其中與社會政策相關的占了一半。2016年，國務院發布了《“十三五”脫貧攻堅規劃》，這是中國第一次將扶貧和國家五年戰略規劃相結合。該文件進一步細化了扶貧攻堅的對象：主要分布在14個集中連片特困地區、832個貧困縣和128000個貧困村的5630萬農村建檔立卡貧困人口。2018年，國家還出臺了一系列單項社會政策領域的扶貧攻堅行動方案，例如《醫療保障扶貧三年行動實施方案（2018—2020年）》《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》、2019年頒布的《關于堅決完成醫療保障脫貧攻堅硬任務的指導意見》以及2020年頒布的《社會救助兜底脫貧行動方案》等。

與此同時，國家對農村地區的發展有了一個更為宏大的規劃。2018年，中央一號文件提出了《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，國家把鄉村振興分成2020年、2035年和2050年三個階段。目標是到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。在這個戰略中，中央強調把農村脫貧，縮小城鄉在社會福利和社會保障上的差距，解除農村人口目前面臨的一系列與戶籍相關的限制等作為實現鄉村振興的重要手段。

這一時期的社會政策出臺了針對特殊人群的專項扶貧政策，這些專項政策集合了各項跨部門和跨區域的政策組合來全面實現對某一目標群體的支持。例如，2014年，國務院發布了《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020年）》，其中的政策結合了母嬰健康、兒童健康、早期教育以及特殊兒童的關愛和教育。2015年頒布的《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》特別提出，要“健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系”。2016年，國務院頒布了《關于加強困境兒童保障工作的意見》，針對困境兒童面臨的困難和問題給出了一套綜合性的政策保障措施，這些措施包括醫療、教育、基本生活、殘障兒童福利等方面。

社會救助領域的政策發展主要有三種方式。一是繼續推出新的政策項目。中央政府在2014年推出了臨時救助政策。二是通過跨部門合作來提高既有政策的效力。2013年，中央政府建立了社會救助部級聯席會議制度。2016年，原保監會、財政部等部門共同印發了《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，通過引入巨災保險來提升政府主導的災害救助的效力。同年，國務院出臺《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見》，進一步明確了兩項制度的分工，最低生活保障制度的目標群體集中在老人、重病患者以及殘障群體，而扶貧開發的項目資金主要用于資助暫時陷入貧困并有能力在外界支持下脫貧的群體。三是既有政策的待遇不斷提高。農村最低生活保障制度在2007年建立時的標準是每人每年840元。截至2018年年底，農村低保標準達到4833元①。從2011年到2015年，國家以每年15.3%的增長速度提高農村五保供養的水平，遠遠超過當時預設的7%的速度②。

在農村養老政策方面主要呈現出兩個特點。第一，政府著手推進養老保障政策的城鄉一體化，并逐步提高農村養老保障的覆蓋面和待遇。2011年，中國建立了城鎮居民社會養老保險，把失地農民納入政府的社會養老保障體系內③。2014年，中央決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。截至2018年12月底，全國城鄉居民養老保險參保人數達到52393萬人，其中95%以上是農村人口，60歲以上領取養老金人數達到15898萬人。④最低基礎養老金水平從2009年的每人每月55元提高到2019年的每人每月88元。第二，2017年國務院推出《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，中央政府要求各部門協同合作，為貧困老人和殘障老人提供集健康支持、社會保障和養老服務于一體的綜合性養老保障。

在農村醫療方面的發展主要有四個方面的特點。第一，中央政府繼續推出新的政策完善農村醫療體系， 2012年推出了大病保險，這項保險創新性地集合了商業保險和社會保障，為大病患者減輕由于看病帶來的經濟負擔。2016年，政府將新農合并入新推出的城鎮居民醫療保險。至此，中國的農村醫療體系形成了融基本醫療保險、大病保險、醫療救助和各類其他輔助性救助為一體的全方位醫療保障體系。第二，政府進一步加大了既有政策的覆蓋面和保障力度。2003年，新農合剛建立時的政府補助為每人20元，到了2016年被并入城鎮居民醫療保險之前，新型農村合作醫療制度已經覆蓋97%以上的農村居民，人均補助標準提高到420元，政策范圍內門診和住院費用報銷比例分別達到50%和75%。①第三，政府開始有針對性地解決藥品流通以及農村醫療水平不足與社會醫療保險發展之間的不協調問題。2012年，我國開始進行公立醫院改革，在公立醫院中取消藥品加成，并于2017年在各級各類公立醫院中全面取消藥品加成。2018年，國家出臺《關于改革完善全科醫生培養與使用激勵機制的意見》，目標是到2020年，城鄉每萬名居民擁有2～3名合格的全科醫生，到 2030年每萬人擁有5名全科醫生。2018年，國家醫保局成立，整合了此前分別歸屬發改委的醫療醫藥定價職能、歸屬于衛計委的藥品集中招標職能，以及醫療保險管理和醫療救助職能。國家醫保局的成立，體現了中央政府提高醫療體系政策協同的努力。第四，國家出臺了一系列針對特殊群體的醫療保障計劃，為他們提供了集中各項醫療政策的綜合性保障措施。例如，該保障計劃在532個國家級貧困縣為廣大婦女提供宮頸癌和乳癌檢測。2011—2015年，中央撥款4億元用來提升貧困單親媽媽和因病致貧婦女的生活水平。一項國家性的營養提升計劃從2011年開始為九年制義務教育階段的3360萬農村學生提供每人每日4元的補助，幫助他們購買更好的食物。2012年，這項計劃惠及6～24個月的兒童。

在農村教育方面，中央在這一時期的政策發展思路是增加各個年齡階段農村貧困學生的受教育機會。2011年，國家開始實施為期三年的推廣早期教育計劃。在中西部農村，幼兒教育的入學人數從計劃初期的2153萬人增加到了2015年的2789萬人。2013年，國家確定目標，撥款640億元加上地方財政配套的800億元用于幫助所有農村地區的中小學達到基本的運行標準。2016年，政府為來自低收入家庭的所有高中生減免學費。從2012年開始，在高等教育領域，國家推出面向貧困地區的定向招生專項計劃②。這項計劃又叫國家專項計劃，它與后來推出的地方專項計劃和高校專項計劃，共同幫助農村學生上好大學。①

2. 農村扶貧成效、社會政策變遷與政策學習

十八大以來，全國農村貧困人口累計減少超過9000萬人。截至2019年年末，全國農村貧困人口從2012年年末的9899萬人減少至551萬人，累計減少9348萬人;貧困發生率從2012年的10.2%下降至0.6%。②

如表5所示，相較于第三階段，這一時期的農村社會政策的發展繼續回應上一階段出現的問題。首先，在政策理念上，這一時期的中央政府除了通過擴大既有的農村社會保障覆蓋面，提高保障水平來強調社會保障和社會福利對于精準扶貧的重要意義以外，還通過鄉村振興戰略將社會政策作為解決城鄉二元結構問題、縮小城鄉差距的重要手段。這在一定程度上可以解決在第三階段出現的部分農村社會政策因為城鄉差距而效果不盡如人意的問題（比如鄉村醫生的流失）。城鄉養老保險和醫療保險的統籌也體現了政府縮小城鄉福利待遇差異的決心。其次，這一時期，政府繼續從過往經驗中學習。例如，養老和醫療福利水平的提高，巨災保險的引入，都是對上一時期的社會政策問題的回應。另外，政府繼續重視跨部門跨領域政策協同。這一時期，政府推出了一系列針對特殊困難群體的專項福利政策，在政府部門內部通過建立國家醫保局以及召開社會救助聯席會議的方式，在行政架構上為跨部門政策協調提供支持。這一時期，在醫療體制改革和農村教育方面出現的政策執行效果不如預期的例子進一步對跨部門政策協同提出要求。

3. 社會政策方面存在的問題

影響這一時期社會政策效力的是一個老問題，就是屬于同一社會政策領域內部的各項政策間如何協調合作的問題。這個問題也許不會在根本上影響我國在2020年消除絕對貧困，但會影響后續扶貧成果的可持續性。

首先在醫療體制改革方面，目前的藥品價格控制措施雖然在一定程度上減輕了群眾的負擔，但是醫院為了維持收入水平而實施過度醫療的現象依然存在。這說明未來醫療衛生體制改革需要更多地引入其他的配套政策，例如改革公立醫院的收入來源和分配方式，加強藥品供應鏈上游的行業監管等。第二， 在農村教育領域，一項針對24931個農村學生的研究發現，中學6年間的累計輟學率為59%～63%①，經濟困難只能解釋其中8%的輟學原因。長期以來，農村留守兒童的心理健康問題得不到有效的重視，導致很大一部分的輟學是由與學生的心理相關的因素造成的。這說明除了加大對農村教育的學費減免和進行校舍修繕以外，國家需要同時出臺為農村學生提供心理支持的相關政策。

四、 結論

本文通過對Bennet 和Howlett提出的政策學習框架的反思，提出了一個有別于以往文獻的政策梳理方式。②這種方式把上一期的政策缺陷與后面的政策改革進行詳細對照和分類，有助于更加清晰地認識中國農村社會政策發展的逐步推進過程。同時，中國的案例也讓我們對這個政策學習模型中的要素有了更深入的認識。中國的經驗證明，要讓社會政策在扶貧中發揮真正的作用，三種政策學習模式都很重要，也就是說政府的政策理念、一攬子政策的設計與組合需要優化，政府的執行能力需要隨著扶貧進程的推進不斷提高。這在一定程度上也符合Bennet 和Howlett對政策學習的認識，即在現實中，常常是多項政策學習的模式同時推動政策的發展。

我們發現，在過去40年的農村社會政策發展進程中，政府一直在不斷學習（包括理念的更新、新政策項目的推出、政府能力的提高）。我們可以看到，農村社會政策在扶貧中扮演的角色愈發重要。每一個階段多項政策的推出、保障水平的提升、政府機構的調整，都是對上一階段出現的社會政策問題的回應。這進一步證實了政府作為政策制定者持久的學習意愿和很強的學習能力。③與此同時，我們也看到了三種政策學習模式之間的聯系。從中國的扶貧經驗來看，政府在政策理念上的轉變（從以往單一靠經濟發展拉動的開發式扶貧到后期的經濟發展與社會保障聯動的綜合扶貧，以及目前將扶貧納入鄉村振興戰略）都會進一步帶動其他兩類政策學習，即通過項目拓展來更新政策網絡，通過政府能力建設來提高既有政策的協同和執行水平。

綜上所述，在中國農村社會政策發展進程中，政府在不斷學習進步的同時，仍然有進一步改進的空間，不同政策間的協同是一個反復出現的難題。貧困的復雜性本身就要求多項政（下轉第28頁）（上接第18頁）策相互配合來消除貧困。在減貧的過程中，多管齊下的政策間相互依賴、支持，或者相互影響①，這對政府的政策設計、執行都提出了較高的要求，也是未來影響中國扶貧成效和可持續性發展的非常重要的因素。從中國的經驗來看，有兩種方式可以提高政策協同的效應：一是政府機構的改革，通過成立部級聯席會議，或者整合各項職能到一個部門;二是以人為本的政策設計理念，從某一群體的社會需求出發設計出有針對性的專項政策。

（責任編輯：徐澍）