甘肅省生態環境損害賠償制度實踐研究

李艷菊 趙珊 倪少仁 王瑩

摘要：生態環境損害賠償制度是貫徹習近平生態文明思想的具體舉措，規范生態環境損害賠償責任、構建生態環境損害賠償制度體系是加快推進生態文明建設的重要保障。目前，甘肅省已基本建立生態環境損害賠償制度體系。甘肅省在制度試行、案例實踐中大膽探索，形成了一批經驗做法，但也面臨鑒定費用高，義務人償還能力低，專業能力薄弱，檢察、行政機關聯動協作不夠，監督機制待完善，思想認識缺乏，索賠工作程序有簡化空間，部門職責不明確，材料規范缺乏等現實問題。因此，為保證生態環境損害賠償制度改革穩步推進，甘肅省可以圍繞上述問題逐步完善生態環境損害賠償制度體系。

關鍵詞：生態環境損害賠償制度;典型案例;現實問題

中圖分類號：DF468? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0046-08

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.007

Research on the practice of compensation system for ecological environment damage in Gansu

Li Yanjv， Zhao Shan， Ni Shaoren， Wang Ying

（Gansu Appraisal Center for Ecological Environment & Engineering， Lanzhou 730030， China）

Abstract：The ecological environment damage compensation system is a specific measure to implement Xi Jinping's thoughts on ecological civilization. Regulating the compensation liability for ecological environmental damage and building an ecological environmental damage compensation system are important guarantees for accelerating the construction of ecological civilization. At present， Gansu has basically established an ecological environment damage compensation system. Gansu has made bold explorations in system trials and case practices， and has formed a number of empirical practices. However， it also faces high appraisal costs， low repayment ability of obligors， weak professional capabilities， insufficient coordination between procuratorial agencies and administrative agencies， and supervision mechanisms to be improved. Lack of awareness， room for simplification of claims procedures， unclear department responsibilities， lack of material specifications and other practical problems. Therefore， in order to ensure the steady progress of the reform of the ecological environment damage compensation system， Gansu can gradually improve the ecological environment damage compensation system around the above problems.

Key words：Ecological environment damage compensation system; Typical case; Real problem

引言

生態環境損害是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化[1]。生態環境損害賠償是指生態環境損害責任人以賠償的方式承擔生態環境損害法律責任的生態環境損害救濟方式[2]。

早期《中華人民共和國侵權責任法》中規定污染者因污染環境造成損害的應當承擔侵權責任，但該侵權責任側重于污染環境和破壞生態行為導致的財產損失和人身傷害，忽視了污染環境和破壞生態行為對生態環境本身造成的損害即生態環境損害，但往往該損害又是巨大的、不可逆轉的[3-4]。因此，為解決上述問題，規范生態環境損害賠償責任，構建生態環境損害賠償制度體系，明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑，形成相應的鑒定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制是必要的。

1? ? 甘肅省生態環境損害賠償制度建立

在《生態環境損害賠償制度改革方案》印發后，甘肅省開始生態環境損害賠償制度研究。2018年中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳印發《甘肅省生態環境損害賠償制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。2020年7月甘肅省生態環境廳、省自然資源廳、省水利廳、省農業農村廳、省林業和草原局聯合印發實施《甘肅省生態環境損害調查實施辦法（試行）》《甘肅省生態環境損害鑒定評估管理辦法（試行）》《甘肅省生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》《甘肅省生態環境損害修復管理辦法（試行）》《甘肅省生態環境損害修復效果評估管理辦法（試行）》《甘肅省生態環境損害賠償公眾參與和信息公開辦法（試行）》6項配套制度。該6項配套制度明確了基本性、根本性、細節性問題，創新提出了生態環境損害調查實施辦法，進一步加強了各制度、各條款之間的銜接，完善生態環境損害賠償全過程，有效串聯生態環境損害賠償各個環節。該六項配套制度的印發實施標志著甘肅生態環境損害賠償制度體系基本建立，與《實施方案》一起構成了1+6的甘肅省生態環境損害賠償制度體系，最終形成如下圖所示的甘肅省生態環境損害賠償工作流程。

2? ? 甘肅省生態環境損害賠償典型案例

甘肅省自開展生態環境損害賠償制度改革工作以來，案例實踐不斷豐富。截止2020年6月，甘肅省共辦理生態環境損害賠償案件13件，涉及金額超過1億元。案件主要來源于市紀委督查反饋、中央生態環境保護督察問題反

饋、環保執法等途徑，涉及農田侵占、植被毀壞、耕地破壞、礦產開發、非法傾倒、超標排放、交通事故與安全事故次生環境事件等多種情形，覆蓋了地表水、土壤等環境要素。這些案件的成功辦理為探索本區域乃至全國生態環境損害賠償體制機制提供了良好的實踐借鑒，發揮了示范推動作用，對建立健全生態環境損害賠償制度具有重要意義。下文選取了近年來甘肅省典型案例進行簡單分析介紹。

2.1? ? 金塔縣北河灣循環經濟產業園化工企業? ? ? ? ? ?生態環境損害案件

2019年7月26日，中央第五生態環境保護督察組下沉酒泉督察金塔縣北河灣循環經濟產業園時發現金源礦業、天億化工、冠潤科技、吉泰化工、鑫海源化工5家企業存在項目批建不符、未落實“三同時”制度、污染防治設施未建成即擅自投入生產、利用滲坑偷排生產廢水等長期違法生產行為。天億化工、冠潤科技、吉泰化工、鑫海源化工4家企業生產廢水未經處理直排戈壁灘，形成總面積超過2.5萬㎡的7處滲坑。案件發生后，酒泉市政府授權金塔縣政府作為生態環境損害賠償權利人，依照程序啟動了生態環境損害追償。金塔縣政府委托生態環境部環境規劃院編制了《生態環境損害評估報告》《環境污染調查和修復治理方案》，4戶涉案企業繳納污染治理保證金300萬元。目前，所有污染土壤采取生物通風、自然降解方式處理，環境污染隱患全面消除。金源礦業公司涉及的煤氣脫硫、蒸氨、硫銨、在線監測、焦化污水處理、煙氣脫硫脫硝、干熄焦除塵等7項環保設施建設均已配套完成;干熄焦生產設施主體已基本建成，設備已全部到達廠區待安裝調試。

該案一是強化組織領導，保障生態環境損害追償工作順利開展。案件發生后，酒泉市委、市政府高度重視，成立了由市委書記、市長任雙組長的領導小組，設立了由4名市委常委和2名副市長分別擔任組長的辦公室、污染評估、案件偵辦、產業論證、督查問責、輿情引導等6個專項工作組，嚴格按照掛牌督辦要求，全力推進問題整改。二是探索建立生態環保行政執法和公安司法之間有效的銜接機制。該案在追究涉事企業生態環境損害賠償責任的基礎上，金塔縣還對企業違法行為作出行政處罰，并將案件線索移送公安機關，公安機關依法追究涉事企業的刑事責任。三是進一步擴大賠償權利人，探索縣（區）政府作為賠償權利人開展生態環境損害賠償工作。四是試行了污染治理保證金制度，賠償義務人支付保證金，以保障污染治理工作順利進行。

2.2? ? 嘉峪關市馬廣云等人非法拆解廢鉛蓄電? ? ? ? ? ?池利用滲坑排放有毒有害物質環境違法? ? ? ? ? ?案件

2018年11月27日，嘉峪關市生態環境局執法人員發現馬廣云等人在峪泉鎮工業園田生福大院內，非法拆解廢鉛蓄電池煉鉛，并將拆解廢鉛蓄電池產生的廢酸液排入三個未做防滲處理的坑內。由于廢舊鉛蓄電池屬于危險廢物，且現場發現數量較大，嘉峪關市生態環境局第一時間將該案件移送至市公安局和市檢察院，并委托監測單位開展現場監測，監測結果表明，三個滲坑中液體呈強酸性。為減少拆解廢電池產生的廢液對環境的后續污染，嘉峪關市生態環境局立即組織有關單位對滲坑內的廢液進行收集。隨后，委托有資質單位進行現場踏勘測算，經測算，未拆解電池82.5t，拆解電池整殼總計328.92t，顆粒總計8.08t，鉛板總計15.86t，廢液總計45.06t。為防止污染范圍持續擴大和產生二次污染，嘉峪關市檢察院、市生態環境局、市公安局召開聯席會議決定由市生態環境局申請財政資金代為處理涉案危險廢物及污染場地修復治理。隨后，嘉峪關市生態環境局組織專家召開了危險廢物處置項目方案審查會，后經政府招投標平臺招標，對該案所涉廢鉛酸電池、含鉛廢物（包括廢酸液、被污染土壤）、鉛冶煉廢渣等進行處置，處置費用為217.09萬元。2019年12月該案由嘉峪關城區法院公開宣判，判處馬志強、馬廣云等5名被告人判處四年至一年不等有期徒刑并處罰金，同時判決各被告人賠償危險物處置費217.09萬元。目前浸染場地已全部清理，共計拉運處置含鉛危險廢物約545t，開始實施場地監測工作。

該案是嘉峪關市開展生態環境損害賠償工作以來的第一起案件。為嘉峪關市全面實施生態環境損害賠償改革提供了有益探索，對破壞生態環境的違法行為形成了有力的震懾。一是探索“磋商先行、訴訟保障”銜接機制。該案在因賠償義務人無經濟能力對所產生的環境損害進行修復及消除污染而導致賠償磋商失敗后，移送至市城區人民檢察院進入審查起訴環節。二是建立了對生態環境損害賠償案件處置的聯席會議制度。案件發生后，生態環境局會同公安、檢察等有關部門召開聯席會議進行生態環境違法犯罪處置，建立并規范了生態環境損害違法案件的聯合查辦機制，確保了生態環境損害賠償案件的依法精準辦理。三是試行先行墊付機制。本案面對賠償義務人無經濟能力承擔環境損害修復及污染消除費用的情況，為防止污染范圍持續擴大和產生二次污染，根據《固體廢物污染防治法》相關規定，由市生態環境局申請財政資金代為處理涉案危險廢物及污染場地修復治理工作。

2.3? ? 涇川縣4·9交通事故致柴油罐車泄漏涇? ? ? ? ? ? 河跨境污染事件

2018年4月9日15時40分許，一輛寧夏開往陜西漢中的柴油罐車行駛至省道304線（涇川至崇信段）1km+500m處，與相反方向行駛的一輛翻斗車（甘L30621）相撞肇事，導致油罐車罐體破損，部分柴油流入汭河并匯入涇河造成涇河水體污染。事故發生后，甘肅省及時啟動應急預案，全力開展應急處置，確保涇河水質安全。平涼市政府、涇川縣政府委托省環科院、環保部華南環科所對甘肅、陜西兩省三市事故點及其下游涇河可能受影響河段生態環境損害情況進行了評估鑒定。根據《甘肅省涇川縣涇川縣4·9交通事故致柴油罐車泄漏次生突發環境事件環境損害堅定評估報告》核定，此次事故共造成直接經濟損失601.27萬元，其中甘肅省直接經濟損失364萬元（平涼市214.38萬元，慶陽市149.62萬元），陜西省直接經濟損失237.27萬元（均為咸陽市損失）。涇川縣政府對涉及陜西咸陽市的環境應急處置費用（237.27萬元）進行了墊付賠償。由于該案為跨省域生態環境損害案件，依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發<生態環境損害賠償制度改革方案>的通知》（中辦發〔2017〕68號），省委辦公廳、省政府辦公廳印發《甘肅省生態環境損害賠償制度改革實施方案》（甘辦發〔2018〕51號）中“跨省域的生態環境損害，由生態環境損害地的相關省級政府協商開展生態環境損害賠償工作”的要求，涇川縣政府將

《關于涇川縣4·9交通事故引發柴油罐車泄漏次生突發環境事件訴訟有關問題的報告》（涇政呈字〔2019〕60號）上報于平涼市人民政府。平涼市生態環境局委托甘肅璞義律師事務所對此次事故直接經濟損失的追償工作進行咨詢分析，并提出法律意見書后，平涼市人民政府將《關于協調啟動涇川縣4·9交通事故致柴油罐車泄漏次生突發環境事件生態環境損害追償訴訟工作的函》（平政函〔2020〕6號）上報于省生態環境廳。目前，經省政府委托，由省生態環境廳負責此案件生態環境損害賠償工作。

該案為甘肅省首起跨境污染事件，為我省開展跨省域生態環境損害追償提供了有益探索。一是建立了生態環境損害案件上報機制;二是引入律師等第三方參與生態環境損害追償工作。

3? ? 甘肅省生態環境損害賠償存在的現

實問題

3.1? ? 鑒定費用高

由于環境問題的專業性、復雜性，生態環境損害評估技術性強、周期長，從而導致涉及環境損害賠償案件的鑒定評估費用高昂，這也是制約生態環境損害賠償案件高效辦理的重要因素。當前，生態環境損害鑒定評估費用尚無參考標準，各鑒定機構自行定價，造成訴訟成本普遍較高，因此，建立合理的生態環境損害鑒定評估收費標準是必要的。

3.2? ? 義務人償還能力低

在生態環境損害索賠過程中會出現生態環境損害賠償義務人是個體或賠償義務人破產，無償還能力以及賠償義務人企業小、經濟效益不好，賠償能力低下等情況。有效解決上述問題，確保受損生態環境及時修復是我們在不斷地案例實踐和制度完善中需要探索突破的。

3.3? ? 專業能力薄弱

我省面臨生態環境損害鑒定能力弱，有資質鑒定機構、相關專家少等問題。生態環境損害鑒定評估覆蓋廣、問題復雜，對從業人員業務能力和專業素質要求較高。我省有環境損害司法鑒定資質的鑒定機構僅3家，省環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫專家71名，生態環境損害鑒定評估專家更是少之又少，從業人員業務能力和專業素質也亟待提高。推動我省生態環境損害鑒定評估能力建設是促進我省生態環境損害賠償制度體系建設的必要條件。

3.4? ? 檢察機關、行政機關聯動有待加強

生態環境損害賠償案件部門聯合執法過程中存在協調配合機制不暢，信息通報、聯合協議、協作配合機制沒有常態化運作等問題。生態環境損害賠償訴訟和生態環境損害公益訴訟是一項系統工程，需要檢察機關、行政機關共同積極參與，進一步加強溝通協調、完善環境污染犯罪司法解釋，發揮各自的職能優勢，多方聯動有力促進了生態環境保護工作深入開展。

3.5? ? 監督機制待完善

《改革方案》要求建立對生態環境損害索賠行為的監督機制，賠償權利人及其指定的相關部門或機構的負責人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀依法追究責任;涉嫌犯罪的，移送司法機關。但在生態環境損害索賠行為中，政府即是賠償權利人，又是行政監督者。政府作為賠償權利人在磋商過程中要進行自我監督，而自我監督會引發磋商過程公正性難以保證、職權濫用等一系列問題，由此便需要對于監督制度進行全面部署和完善。

3.6? ? 思想認識缺乏

生態環境損害賠償事件的發生多是因為企業、個人法律、生態環境保護意識淡薄，存在僥幸心理，以及早期生態環境損害責任追究制度的缺失。提高企業、公民思想認識，有助于推動企業、個人主動承擔社會責任，打破“企業污染、群眾受害、政府買單”的僵局。

3.7? ? 索賠工作程序有簡化空間

根據我省的生態環境損害賠償制度改革實施方案以及生態環境損害賠償磋商等六項配套制度，形成了調查、評估、磋商、修復、效果評估的工作程序。其中我省的修復方案是在在磋商后提出的，且需要再次組織專家進行論證。內蒙古、天津、上海、江蘇、江西、湖南、貴州等省市的修復方案是在磋商上就需確定好的，磋商會議需就修復方案的技術可行性進行論證。相比我們省的生態環境損害賠償的程序，上述各省的做法省去了修復方案二次論證，簡化了賠償過程，降低經濟成本。

3.8? ? 部門職責不明確

我省的《生態環境損害賠償制度改革實施方案》及6項配套制度規定“省政府、市（州）政府指定國土資源、環境保護、建設、水利、農牧、林業等相關生態環境保護職能部門，負責各自職責范圍內的生態環境損害賠償工作，分別開展礦山、土壤、環境污染、水資源、耕地、森林、草原及濕地等生態環境損害的索賠工作，監督賠償義務人落實生態環境損害賠償責任。”但對國土資源、環境保護、建設、水利、農牧、林業等相關生態環境保護職能部門的職責沒有詳細具體的規定，實際索賠中容易出現權責不清、互相推諉等情況，從而導致生態環境損害事件上報、調查、處理不及時，造成更嚴重的生態環境影響。

3.9? ? 文本材料規范缺乏

我省出臺的生態環境損害調查實施辦法、磋商辦法等配套制度，規范了調查、磋商等程序內容，但是缺乏對生態環境損害調查報告、磋商告知書、授權委托書、賠償協議、司法確認申請書等文本材料的詳細規范。

4? ? 甘肅省生態環境損害賠償配套制度

體系完善對策與措施

4.1? ? 制定收費標準

針對生態環境損害賠償過程中損害鑒定費用高的問題，我省應積極完善鑒定收費管理和經費保障機制，盡快出臺損害鑒定評估收費標準，防治漫天要價等現象。

4.2? ? 推行生態環境損害保險制度，設立生態? ? ? ? ? ? ?損害賠償“資金池”

針對生態環境損害索賠過程中資金缺乏、義務人償還能力低等問題，一是推行生態環境責任保險制度，鼓勵企業參加保險，當生態環境損害發生時有效減輕企業負擔;二是設立生態環境損害賠償“資金池”。將進行貨幣賠償所賠償的資金納入該項管理并設置企業申領條件，統籌考慮個人賠付能力，對于企業無法一次性承擔損害金額、案發后賠償義務人尚未明確等情況，可以考慮采用上述資金先行墊付進行損害修復，從而達到及時修復受損生態環境的目的。墊付的資金可根據損害賠償義務人的實際經濟狀況由企業分期支付，并要求當事人對未付款項按照8%的年利率支付利息，

確保了公共利益不受損。既考慮了義務人的承擔能力，又有效修復了受損環境。

4.3? ? 培育機構人才，提升能力

生態環境損害賠償是一項新的制度，目前還在探索、試行、實踐階段，鑒定評估環節還有大量的技術性難題待解，需要相應的科技支撐。因此，提高鑒定評估能力是建立健全生態環境損害賠償制度的重中之重。我省應該依托現有環境損害司法鑒定機構和專家資源，組建擴展生態環境損害鑒定專家庫，加強生態環境損害鑒定法律法規、技術方法、標準規范等培訓，提高從業人員業務能力和專業素質，推動生態環境損害鑒定評估專業隊伍建設。進一步完善已有的生態環境損害鑒定評估管理制度和工作程序，并做好與司法程序的銜接，為磋商和訴訟提供關鍵技術支撐。

4.4? ? 探索建立檢察機關、行政機關協作機制

加強全省檢察機關與行政機關的溝通協調，建立信息共享、線索移送、業務咨詢、定期會商等機制。檢察機關要大力支持政府及其指定的部門或機構（以下簡稱行政機關）主張生態環境損害賠償權利，積極為行政機關提供法律咨詢，依法協助行政機關開展調查取證、追繳賠償費用。檢察機關要依法積極開展有關生態環境損害賠償公益訴訟工作，對于行政機關在生態環境監管中違法行使職權或不行使職權的，依法向行政機關發出訴前檢察建議，督促行政機關整改;必要時，檢察機關依法向法院提起行政公益訴訟;對于生態環境民事侵權行為，行政機關不起訴的，檢察機關要依法向法院提起民事公益訴訟，追究生態環境公益侵權人的民事責任。

4.5? ? 建立生態環境損害賠償磋商政府責任制度

針對政府的雙重身份而容易出現的濫用行政權力的現象，以及使磋商制度真正有效地發揮作用，必須建立生態環境損害賠償磋商政府責任制度，明晰政府權利界限，保障磋商主體的平等地位，淡化行政色彩，充分體現協商性質，以磋商參與人的身份平等地與賠償義務人進行有效的協商。政府相關部門利用其行政職權與賠償義務人開展“強制磋商”，強迫對方接受自己提出的苛刻條件，甚至單方確定實施方案的實質性內容，使得賠償義務人完全處于被動狀態，雙方地位不平等，賠償義務人可就此提起行政復議甚至向法院提起訴訟，以保障自己的合法權益。

4.6? ? 探索多樣化宣傳警示渠道

針對企業、公民生態環境損害責任意識缺乏的問題，一是各市州可根據實際情況選取典型案例，組織行政機關負責人旁聽案件審理、觀摩庭審活動;二是邀請媒體對生態環境損害賠償訴訟進行宣傳報道;三是參考紹興市的經驗，在當地以替代修復方式建設生態環境警示公園、濕地等景觀。從而達到多方位、多渠道、高效率的提高行政執法人員的索賠意識，推動“環境有價、損害擔責”的改革理念深入人心。

4.7? ? 規范生態環境損害賠償案件辦理規程，? ? ? ? ? ? ?探索簡化機制

一是制定《生態環境損害賠償案件辦理規程》，形成系統化的案件辦理流程，將我省已經發布的生態環境損害賠償制度改革實施方案以及各項配套制度有效串聯并落實到案件辦理的各個流程。二是磋商前制定修復方案或初步修復方案。磋商時就修復技術可行性、成本效益最優化等問題進行專家論證，避免或減少組織專家論證修復方案的次數，提高修復效率。三是簡易磋商程序。對涉案金額較小、爭議不大、不需要進行生態環境損害鑒定評估的案件，可不進行常規磋商程序，經賠償權利人與賠償義務人協商同意的，可直接簽訂《生態環境損害賠償協議書》。

4.8? ? 理清各有關部門職責

在后續不斷完善生態環境損害賠償制度的過程中，從我省實際工作職能劃分出發，結合案例實踐，逐步明確環保、農業、林業、水利、國土資源、住建等負有生態環境保護監管職責的工作部門的具體職責，實行分級分類、屬地管理，有效提高生態環境損害賠償案件處理效率及效果。

4.9? ? 規范具體材料樣本

四川、福建等省份在發布生態環境損害賠償配套制度，規范程序的同時，對實際工作中需提交的文本材料制定了參考文本。我省在完善配套制度的同時可結合實踐經驗以及上述各省市成果形成固定格式的生態環境損害調查報告、磋商告知書、授權委托書、賠償協議、司法確認申請書等文本材料，以提高案件材料審核、查閱、整理等過程的效率。

5? ? 結論與展望

從全國開展生態環境損害賠償制度改革工作以來，甘肅省積極推進全省生態環境損害賠償制度改革，在制度建立、案例研究、制度完善等方面取得階段性進展，已基本建立生態環境損害賠償制度體系。

甘肅省生態環境損害賠償制度在制度試行、案例實踐過程中存在的鑒定費用高，義務人償還能力低，專業能力薄弱，檢察、行政機關聯動協作不夠，監督機制待完善，思想認識缺乏，索賠工作程序有簡化空間，部門職責不明確，材料規范缺乏等主要問題。針對上述問題，甘肅省可以從制定收費標準，提高義務人償還能力，加強能力建設，探索建立檢察機關、行政機關協作機制，建立生態環境損害賠償磋商政府責任制度，探索多樣化宣傳警示渠道，規范生態環境損害賠償案件辦理規程、探索簡化機制，理清各有關部門職責，規范具體材料樣本幾個方面逐步完善生態環境損害賠償制度體系，加快推進生態文明建設。

生態環境損害賠償制度體系的建立和完善是一項持久工程。本研究只是對現階段我省制定試行的配套制度在制度試行、案例實踐過程中存在的基本問題進行探討和闡述，在論述上存在不全面之處，相關問題仍需進一步進行理論研究和實踐探索。隨著典型案例的持續豐富，以及未來鑒定評估技術、法律法規、人們思想認識等的不斷發展、完善和提高，我省的生態環境損害賠償制度體系將持續發展完善。

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收稿日期：2020-11-03

作者簡介：李艷菊（1994-），女，助理工程師，碩士研究生，主要研究方向為生態環境損害賠償。