中國實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程空氣相關(guān)目標(biāo) 的評估和建議

張敏 呂艷荷 張慧勇 藍艷

摘要：自2013年頒布實施《大氣污染防治行動計劃》（氣十條）以來，我國空氣質(zhì)量持續(xù)改善，取得的成就令世界矚目。雖然國內(nèi)已有不少關(guān)于空氣改善模式的解讀和研究，但是在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程（簡稱SDGs）這一國際公認的權(quán)威框架下，還沒有對中國實現(xiàn)SDGs空氣相關(guān)目標(biāo)進行系統(tǒng)評估和趨勢預(yù)測研究，正確評估中國實現(xiàn)SDGs空氣相關(guān)子目標(biāo)進展情況有利于識別我國當(dāng)前空氣污染治理的主要挑戰(zhàn)和優(yōu)先事項，為進一步落實SDGs空氣目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。本文首先識別出SDGs中5個可量化評估的空氣子目標(biāo)，通過情景預(yù)測分析，發(fā)現(xiàn)我國在實現(xiàn)SDGs空氣子目標(biāo)方面呈現(xiàn)積極態(tài)勢：二氧化碳排放、公共交通、PM2.5三個子目標(biāo)處于正軌，基本能實現(xiàn)目標(biāo);可再生能源和能效改善兩個子目標(biāo)需要加強。最后提出制定可量化的中長期空氣目標(biāo)，加強數(shù)據(jù)收集;加快發(fā)展可再生能源并改善能源利用效率;推進二氧化碳和主要大氣污染物協(xié)同減排等政策建議。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程;空氣目標(biāo);狀態(tài)評估

中圖分類號：X823? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0029-06

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.005

Assessment on China's status in achieving air-related targets of the UN 2030 SDGs and policy recommendations

Zhang Min1，Lv Yanhe2，Zhang Huiyong1，Lan Yan

（1.Foreign Environmental Cooperation Center， Ministry of Ecology and Environment， Beijing， 100035，China; 2.Guangrao Environmental Monitoring Center， Dongying Ecology and Environment Bureau，

Dongying? Shandong， 257300 ，China）

Abstract：Since the Action Plan for Air Pollution Prevention and Control took effect in 2013， China's air quality has been greatly improved， which has attracted the world attention. Although many interpretations and studies on the air improvement model came to emerge in China， systematic assessment and scenario forecast on whether China will achieve the UN 2030 Sustainable Development Agenda （referred to as SDGs） are still lacking. Assessment on China's status in achieving SDGs air-related goals is key to identifying the main challenges that China is facing in combating air pollution， which will lay a solid foundation for further implementation of SDGs air-related targets. This paper first identifies 5 measurable air-related SDGs goals， and through scenario analysis finds that China has shown a positive trend in achieving air-related SDGs goals： three goals of carbon dioxide emissions， public transportation， and PM2.5 are on good track， and two goals of renewable energy and energy efficiency need to be strengthened. Recommendations include China should formulate measurable medium and long-term air targets and strengthen data collection， accelerate the development of renewable energy and improve energy efficiency， and achieve synergies in CO2 and major air pollutants reduction.

Key words：UN 2030 SDGs; Air-related SDGs goals; Status assessment

近年來，空氣污染對健康的影響成為全球可持續(xù)發(fā)展的重要議題備受關(guān)注。據(jù)世界衛(wèi)生組織估計，2012年城市和農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境空氣污染導(dǎo)致全球370萬人過早死亡，中低收入國家人群受到室外空氣污染的影響尤為嚴(yán)重[1]。2014年聯(lián)合國環(huán)境大會通過決議稱“空氣污染已成為可持續(xù)發(fā)展框架下越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，與城市地區(qū)人口的健康密切相關(guān)”。2015年世界衛(wèi)生大會《健康與環(huán)境：應(yīng)對空氣污染的健康影響》決議認為，空氣污染是導(dǎo)致全球疾病和死亡最主要的原因之一，是全球最大的環(huán)境健康風(fēng)險[2]。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，要求其成員國采取行動應(yīng)對空氣污染，落實空氣相關(guān)的子目標(biāo)。

目前，國際上對聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程（簡稱SDGs）的研究主要分兩類：一是對SDGs指標(biāo)和數(shù)據(jù)的研究，二是評估本國實現(xiàn)SDGs目標(biāo)的進展情況。國內(nèi)有關(guān)SDGs的研究主要集中在教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等方面，對環(huán)境目標(biāo)的研究尤其是空氣目標(biāo)的研究較少，而且只針對空氣目標(biāo)中的某些目標(biāo)如PM2.5進行現(xiàn)狀評估，沒有系統(tǒng)的空氣目標(biāo)評估框架和趨勢預(yù)測研究。為此，本研究建立中國實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程空氣相關(guān)子目標(biāo)的評估框架，評估其實施情況及未來發(fā)展趨勢，為推動我國落實相關(guān)目標(biāo)提供政策建議。

1? ? 研究方法

本文采用定量與定性分析結(jié)合的方式。首先，識別SDGs中與空氣相關(guān)的目標(biāo);其次，確定各項具體目標(biāo)，優(yōu)先采用SDGs明確規(guī)定的目標(biāo)，并以國家層面或地方目標(biāo)為補充（見圖1）[3];第三，收集各項目標(biāo)進展情況的歷史數(shù)據(jù)，優(yōu)先采用聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，并以國家和地方數(shù)據(jù)為補充;第四，運用趨勢外推法，預(yù)測各項目標(biāo)到2030年的進展情況，評估各項目標(biāo)的四種狀態(tài)：處于正軌、需要加強、需要突破、正在倒退;最后，提出中國落實SDGs空氣相關(guān)目標(biāo)的優(yōu)先事項和政策建議。

1.1? ? 識別SDGs空氣相關(guān)的子目標(biāo)

雖然相關(guān)文獻對SDGs空氣相關(guān)的子目標(biāo)分類不完全相同，但均認為共有7個子目標(biāo)與空氣相關(guān)。其中，2個直接相關(guān)，即子目標(biāo)3.9和11.6;5個間接相關(guān)，即子目標(biāo)7.1、7.2、7.3、9.4和11.2[4]（見表1）。

1.2? ? 篩選可量化的空氣子目標(biāo)和評估指標(biāo)

第一步：確定子目標(biāo)。首先，根據(jù)SDGs對空氣子目標(biāo)的描述，選取可量化的子目標(biāo)，排除無法度量的子目標(biāo);其次，如果SDGs對子目標(biāo)沒有定量描述，則選取國家層面的目標(biāo)，用“N”表示;如果沒有國家層面的目標(biāo)，則參照McArthur等的研究報告設(shè)定目標(biāo)值，用“P”表示。McArthur等認為“7.3 能效改善率提高一倍”可設(shè)定成“2030年單位GDP能耗比2015年下降50%”的目標(biāo);十九大報告指出到2035年實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，可將“11.6城市地區(qū)PM2.5年均濃度”目標(biāo)量化為達到國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)35μg/m?[5]。關(guān)于“11.2公共交通目標(biāo)”，由于沒有國際和國家層面的遠期目標(biāo)，則選取我國2020年的近期目標(biāo)代替。根據(jù)這一方法，共有5個量化的空氣子目標(biāo)（見表2）。

第二步：確定數(shù)據(jù)來源。優(yōu)先使用聯(lián)合國SDGs統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，如果沒有國際數(shù)據(jù)，則選取國家官方數(shù)據(jù)或地方數(shù)據(jù)代替。

第三步：數(shù)據(jù)分析和狀態(tài)評估。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，假定按照現(xiàn)有模式發(fā)展（BAU），用趨勢外推法推導(dǎo)出各項指標(biāo)到2030年的進展情況，并與設(shè)定的目標(biāo)對比，評估各項指標(biāo)距離SDGs空氣目標(biāo)的差距和四種狀態(tài)：處于正軌、需要加強、需要突破、正在倒退。其中，“處于正軌”指已經(jīng)實現(xiàn)目標(biāo)或處于正軌接近目標(biāo);“需要加強”指在BAU模式下預(yù)期進展可以實現(xiàn)50%及以上的目標(biāo)差距（目標(biāo)差距是指當(dāng)前進展與2030年目標(biāo)的差距）;“需要突破”指在BAU模式下預(yù)期進展實現(xiàn)的目標(biāo)差距小于 50%;“正在倒退”指最新趨勢是倒退和負面的。

值得注意的是，本文評估的是進展情況，而不是僅僅比較絕對數(shù)字的差距。比如，SDGs有關(guān)公共服務(wù)普及率目標(biāo)是100%，如果2015年達到99.4%，在BAU模式下預(yù)測到2030年達到99.5%，雖然從數(shù)字上看已接近100%，但是從進展情況看該狀態(tài)為“需要突破”而非“處于正軌”，因為2015年距離2030年的目標(biāo)差距是0.6%，而預(yù)期進展僅比2015年提高0.1個百分點，進展緩慢，通過計算（99.5%～99.4%）/（100%～99.4%）*100%，可知預(yù)期進展占目標(biāo)差距的比率為16.7%，小于50%，所以狀態(tài)評估為需要突破。如果近幾年公共服務(wù)普及率從99.6%降到99.5%，這一指標(biāo)屬于“正在倒退”，而非“處于正軌”或接近目標(biāo)。

2? ? 結(jié)果

2.1? ? 可再生能源目標(biāo)需要加強

2007年，我國可再生能源（包括核能）占終端能耗的比例為6%，2015年增長到10.1%[9]，距離2030年20%的目標(biāo)差距為9.9%。在BAU模式下預(yù)計到2030年可再生能源的占比約為16.4%，比2015年提高 6.3個百分點，占目標(biāo)差距的63.6%（6.3/9.9*100%），大于50%，狀態(tài)評估為需要加強。

2.2? ? 能效改善目標(biāo)需要加強

2014年我國單位GDP（美元）能耗為7.43兆焦[10]，根據(jù)能耗下降50%的目標(biāo)，距離目標(biāo)的差距是 3.72兆焦。在BAU模式下，預(yù)計到2030年單位GDP能耗為4.7兆焦，比2014年降低2.73兆焦，占目標(biāo)差距的73.4%（2.73/3.72*100%），大于50%，狀態(tài)評估為需要加強。

2.3? ? 二氧化碳排放目標(biāo)處于正軌

2005年我國單位GDP（美元）的二氧化碳排放量為0.74kg，2014年降到0.54kg[11]。我國自主貢獻目標(biāo)是到2030年比2005年下降60%～65%，達到約0.3kg，在BAU模式下預(yù)計到2030年我國單位GDP二氧化碳排放量為0.27kg，狀態(tài)評估為處于正軌或基本實現(xiàn)目標(biāo)。

2.4? ? 公共交通目標(biāo)到2020年處于正軌

根據(jù)城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要，到2020年，城市公共交通出行分擔(dān)率目標(biāo)為30%～60%。以北京為例，2010年公共交通占機動化出行比例為39.7%，每年以2個百分點的增速到2015年達到50%[12]，在BAU模式下保持同樣的增速，到2020年的狀態(tài)評估為處于正軌或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)。

2.5? ? 細顆粒物（PM2.5）達標(biāo)并減少過早死亡人數(shù)

自2013年我國實施《大氣污染防治行動計劃》以來，我國城市地區(qū)PM2.5年均濃度有較大改善，從2013年的72μg/m?降至2016年的47μg/m? [13]，降幅為34.7%。十九大報告提出到2035年我國環(huán)境質(zhì)量根本改善，在空氣方面，實現(xiàn)這一目標(biāo)最基本的要求是城市地區(qū)達到國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)即35μg/m?或更低，這一約束性目標(biāo)必須也能夠?qū)崿F(xiàn)。相關(guān)研究表明，PM2.5每降低10μg/m?，會避免50～160萬人過早死亡[14]。中國到2030年實現(xiàn)PM2.5濃度目標(biāo)，預(yù)計將避免至少60萬人過早死亡。

3? ? 討論

薛瀾等利用可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)（SDSN）和貝塔斯曼基金會的《SDGs指數(shù)和指示板》中對149個聯(lián)合國成員國63項指標(biāo)評級結(jié)果，識別出中國在實現(xiàn)SDGs中的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，認為我國面臨一系列嚴(yán)峻的環(huán)境問題，PM2.5是目前我國大氣污染中最嚴(yán)重的污染物之一[15]。由于該研究對中國PM2.5評級是用2013年數(shù)據(jù)，未能準(zhǔn)確反映我國PM2.5最新進展，也沒有對未來趨勢加以預(yù)測。張潔清等在《金磚國家實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的努力》中，也是基于SDGs指數(shù)體系評估金磚五國的環(huán)境挑戰(zhàn)，認為中國環(huán)境目標(biāo)的總體完成度有待提高，主要挑戰(zhàn)在于能源相關(guān)人均碳排放量、氣候變化脆弱性監(jiān)測等[16]。由于上述研究的技術(shù)方法、指標(biāo)體系、數(shù)據(jù)來源與本文不同，因此與本文的結(jié)論有一定差異。

本文通過對5個空氣子目標(biāo)的分析評估，認為2個子目標(biāo)需要加強，3個子目標(biāo)處于正軌或能基本實現(xiàn)SDGs目標(biāo)。總體來看，中國在實現(xiàn)SDGs空氣相關(guān)目標(biāo)方面呈現(xiàn)積極態(tài)勢：二氧化碳排放、公共交通目標(biāo)按照現(xiàn)有模式基本能實現(xiàn)SDGs目標(biāo);城市PM2.5年均濃度降到國家二級標(biāo)準(zhǔn)或更低，將有助于避免至少60萬人過早死亡。然而，可再生能源和能效改善目標(biāo)距離SDGs還有一定差距，是當(dāng)前的優(yōu)先事項。為此，提出如下建議。

3.1? ? 制定可量化評估的目標(biāo)，加強數(shù)據(jù)收集

7個空氣相關(guān)的子目標(biāo)中，只有3個目標(biāo)有明確量化的目標(biāo)值，其中公共交通目標(biāo)只有近期目標(biāo)，沒有遠期目標(biāo)，清潔燃料既無國際目標(biāo)也無國家目標(biāo)。從數(shù)據(jù)可得性來看，只有2個子目標(biāo)（提高能效、二氧化碳排放）數(shù)據(jù)在SDG官方數(shù)據(jù)庫可獲取，2個子目標(biāo)（可再生能源、PM2.5）有國家官方數(shù)據(jù)，1個子目標(biāo)（公共交通）為地方數(shù)據(jù)。確立目標(biāo)和公開數(shù)據(jù)對于實現(xiàn)SDGs至關(guān)重要，這些數(shù)據(jù)不僅是支撐全球與國家決策的重要工具，而且會帶來更多環(huán)境政治壓力。因此，我們應(yīng)加強與聯(lián)合國機構(gòu)、學(xué)術(shù)界的合作，在積極參與完善聯(lián)合國官方目標(biāo)設(shè)定的同時制定國家層面的中長期目標(biāo)，加強數(shù)據(jù)建設(shè)、收集、公開和上報，把國內(nèi)目標(biāo)和SDGs結(jié)合起來，協(xié)同推進空氣質(zhì)量改善和全球空氣治理行動。

3.2? ? 加快發(fā)展可再生能源并改善能源利用效率

從評估結(jié)果來看，可再生能源和能效改善距離2030年目標(biāo)還有一定差距，處于“需要加強”狀態(tài)，是當(dāng)前推進落實SDG2030空氣目標(biāo)的優(yōu)先事項。應(yīng)進一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展風(fēng)能、水能、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉矗岣咝履茉丛诮K端能耗中的比重，擴大清潔能源覆蓋范圍，大力發(fā)展節(jié)能技術(shù)和裝備、實行清潔低碳生產(chǎn)、提高能源利用效率，培育綠色生產(chǎn)和生活方式。

3.3? ? 推進二氧化碳和主要大氣污染物協(xié)同減

排、協(xié)同增效

SDGs空氣相關(guān)的7個子目標(biāo)中，可以分為空氣質(zhì)量目標(biāo)、污染物排放目標(biāo)和保障措施三類。其中，PM2.5和空氣污染死亡率屬于空氣質(zhì)量目標(biāo)，二氧化碳屬于污染物排放目標(biāo)，清潔能源、可再生能源、能效和公共交通屬于實現(xiàn)目標(biāo)的保障措施。各項目標(biāo)本身相互聯(lián)系、相互促進，是一個有機整體。同時，在中國當(dāng)前面臨國內(nèi)低硫低氮和全球低碳的雙重壓力背景下，應(yīng)緊緊圍繞大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，推進二氧化碳和主要大氣污染物協(xié)同減排，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源、交通結(jié)構(gòu)，促進各項子目標(biāo)協(xié)同增效。可結(jié)合國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)開展污染物協(xié)同控制試點，形成可操作、可復(fù)制、可推廣的有效模式，為落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程空氣目標(biāo)提供經(jīng)驗借鑒。

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收稿日期：2020-11-06

作者簡介：張敏（1980-），女，碩士，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟與政策。