政府采購代理機構專業化服務淺析

■趙瑞中 鄭冠春 韓曉燕 趙 愷

政府采購代理機構是除集中采購機構以外專門從事采購代理業務的社會中介機構，代理機構受采購人委托，承接政府采購項目。2014年8月，《政府采購法》修訂后，政府采購代理機構資格認定的行政許可事項被取消，財政部門對代理機構實行“自愿、免費、一地登記、全國通用”的辦法，開展網上登記管理。從事政府采購代理的門檻被打破，從業機構數量激增，增加了市場活力，但是政府采購代理機構執業能力良莠不齊，市場出現惡性競爭的苗頭，影響政府采購的質量和效益。

一、目前政府采購代理機構服務能力存在的主要問題

政府采購代理機構整體執業能力不高，為了規范政府采購代理機構執業行為，強化政府采購監督管理，建立常態化監督檢查工作機制，財政部從2015年開始連續實施檢查一年一度的政府采購代理機構監督檢查。

晉中市的政府采購代理業務起步于2014年后半年，隨著政府采購目錄和限額標準的不斷調整，代理機構數量和代理業務量逐年上升，從最初3家代理機構在市本級開展業務，發展至今約90余家代理機構在晉中市縣兩級開展業務。晉中市在積極組織實施檢查工作中，形成了政府采購監督檢查綜合信息，較全面的掌握了全市代理機構執業情況，實現了推動落實政府采購法律法規及相關政策規定，規范代理機構的執業行為，推進代理機構向專業化方向發展的檢查既定目標。同時，發現政府采購法規制度執行操作實施等方面存在的問題和不足，為下一步深化和完善政府采購管理改革提供了參考依據。

（一）政府采購代理機構及其工作人員素質不高

政府采購代理機構資格認定行政許可取消后，從業人員將不再需要資格證書，代理機構雖然注冊登記成功，一些沒有執業能力和條件的代理機構進入政府采購市場，但缺乏政府采購政策法規的學習，其工作人員執業水平較差，對政府采購制度和程序知之甚少，編寫招標文件照搬照抄，低級錯誤頻出，采購質量和采購效率雙低。以2018年晉中市政府采購代理機構檢查為例，市縣兩級財政部門共檢查代理機構60家，抽查項目385個，機構數量檢查率達100%，項目抽查率達20%，其中：市級代理機構21家，抽查項目90個，抽查項目涵蓋了貨物、服務、工程三大類別。檢查共發現問題728個，共涉及采購金額39795.96萬元，主要體現在采購文件編制、信息公告、方式變更、評審過程、合同管理、保證金收取及退還等環節。

（二）政府采購代理機構對提升服務能力的重要性認識不到位

政府采購代理機構資格條件放開之后，政府采購代理市場僧多粥少的局面更加明顯，各代理機構之間的競爭更加激烈，代理機構把主要精力放在了承攬業務上，對提升服務能力認識不夠。采購代理機構對其專職從業人員缺乏系統的培訓，對新知識、新政策研究不夠，難以適應不斷變化的采購形勢；對標書制作上滿足于一般性的模仿，缺乏對用戶需求深入調查，特別是在采購特殊商品的技術參數設置和商務條款的設置方面，難以做到“物有所值”為導向制定個性化評分指標；在市場競爭時，滿足于低價競爭，忽視服務質量的不斷提升；遇到質疑時，習慣性把包袱甩給采購人或者監管機構，很少從專業角度，履行相關職責，提出合理化解釋，甚至將質疑上升到投訴程序。

（三）政府采購代理機構分支機構業務能力較差

按照目前的管理制度，政府采購代理機構設立分支機構無需另外政府采購網上登記，即可開展代理業務。在實際工作中，一些政府采購代理機構母公司業務能力強代理業務量大，但其分支機構從業人員流動性大，執業水平低下，所代理的項目問題不斷，采購質量和采購效率無法保障。這一問題多出現在省級或省外代理機構中，分公司的組成人員業務能力差，且公司所在場地多隱蔽于住宅小區內，業務量小，采購質量差，效率低，違法違規情況頻出，對其母公司的社會聲譽造成了眾多不良影響，無法滿足采購單位的采購需要。

（四）政府采購相關文本缺乏標準

除財政部已規范的文本外，其它相關采購文件范本未加以規范，開評標、評審過程中形成的紙質檔案樣式各異，各代理機構各自為陣，自由發揮，應當留存的資料未留存，造成評審過程組織不力、檔案資料缺失的違規行為。既增加了監管難度，又不符合科學化、規范化、精細化的財政管理要求。

代理機構存在問題情況明細表

二、提升政府采購代理機構能力的必要性

（一）適應政府采購改革的需要

深化政府采購制度改革是推動管理從程序導向型向結果導向型的重大變革，其重點必然要圍繞實現“四個轉變”展開，即在制度目標上，從注重節支防腐向實現“物有所值”轉變；在市場規范上，從注重公平競爭向完善市場規則轉變；在操作執行上，從注重程序合規向專業化采購轉變；在監管方式上，從注重過程控制向結果評價轉變。而實現這四個轉變，僅僅依靠財政部門的努力是遠遠不夠的，普遍提高眾多政府采購代理機構履行職責的能力，調動所有政府采購市場的當事人的積極性，才能順利實現政府采購改革的目標。

（二）政府采購代理機構自身發展的需要

隨著政府采購發展，采購人對采購的需求也隨之發生很大變化。采購過程公開力度加大，采購結果績效導向成為趨勢，公眾對政府采購的關注度越來越高，這些因素都對采購代理機構的服務能力提出更高要求。政府采購代理機構作為政府采購市場主體之一，代理專業化是大勢所趨，只有服務能力強、服務水平高的代理機構才能在競爭中脫穎而出，而忽視業務水平和服務質量提升的機構，靠走關系獲得采購項目的代理機構，雖然可能取得一時的收益，但終究難以獲得長遠發展。

（三）政府監管和服務采購代理市場的需要

政府采購是加強財政支出管理、提高資金使用效益的一種方式，政府采購代理機構作為重要的采購當事人，其能力水平直接關系到采購目標的實現。政府采購代理資格行政許可被取消后，市場壟斷狀況隨之打破，充分競爭的狀態客觀上有利于促進市場發育，但是市場不會自動達到良性循環的狀態，當前采購代理市場存在過度競爭的不良傾向，不利于采購代理市場健康發展。要通過制度建設和行政監管，以提升政府采購代理機構能力為抓手，加強服務，維護公平、公正、公開的市場環境，不斷規范市場運行。

三、開展采購代理機構監管的思考及建議

結合近年政府采購代理機構檢查結果看，采購代理機構較集中采購機構相比，具有服務采購單位積極主動性強的優勢，大部分代理機構內控制度基本完善，采購活動組織實施程序較為規范，執業情況良好，能夠按照政府采購法律法規及相關政策規定開展采購代理業務。但仍有個別代理機構業務生疏，內部管理和制度建設松散，對政府采購法規制度貫徹執行不力，執業水平較差。采購代理機構執業水平參差不齊，差距較大，針對這一現狀，采購代理機構、采購單位、財政監督部門應強化各自主體職責，共同推進代理機構執業規范化、專業化建設。

（一）完善制度建設，出臺政府采購代理機構管理辦法實施細則

政府采購代理機構資格認定行政許可取消后，代理政府采購業務執行登記備案制，準入門檻較低。以晉中市為類，開展政府采購代理業務的代理機構分為兩大類，一類是成立多年的工程招標代理公司，擴大經營范圍代理政府采購業務；一類是新注冊單一從事政府采購的招標代理公司。兩者普遍存在政府采購業務不熟悉，政府采購內控制度建設不建全，政府采購政策掌握不到位，政府采購程序執行不嚴格，執業人員的業務水平和專業素質不高，工作不夠嚴謹的現象。建議省財政廳盡快出臺《政府采購代理機構管理辦法》實施細則，細化制定政府采購職業道德準則和職業標準規范，強化代理機構內控建設，強化流程控制，具體從委托代理、編制采購文件、擬訂合同文本規定政府采購合同必備條款、執行采購程序等重點環節和內容上形成制度約束。用代理機構績效評價體系引導形成自律誠信的行業信譽，推動采購代理市場健康發展。

（二）加快標準化建設，整體規范和提升代理政府采購執業水平

建議省財政廳制定出臺代理機構內部業務操作規程。對標書制作、開評標現場的程序、步驟等具體執行環節進行統一規范，實現采購標準化。公布規范文本，對招標和非招標采購文件、采購活動記錄、單一來源協商記錄、采購公告、開評標記錄、評審報告、中標成交公告、中標成交通知書等一系列文本格式統一規范，整體提升代理機構執業水平和工作效率。充分利用“互聯網+”建設的集約和標準優勢，比照信息發布、專家抽取等形式，開發統一的開評標、評審流程模塊，以信息化助力政府采購標準化建設，在省市縣三級財政部門中實施“統一”監管，消除多重管理帶來的多重標準，降低財政監管成本，減輕代理機構運行內耗，提高采購效率，促進代理機構集中精力發展專業化趨勢。

（三）加強行業自律，探索組建政府采購協會

探索組建省、市、縣三級政府采購協會，充分發揮行業自律作用，強化市場主體的社會公德意識，弘揚積極向上的采購文化，大力加強政府采購領域的道德建設，通過建立和完善政府采購行業自律機制來進一步規范政府采購行為，促進政府采購事業健康發展。

（四）加大培訓力度，提高采購代理機構工作人員職業素質

政府采購工作政策規范性強和執行程序性高，從業人員的職業素質和專業能力，決定了《政府采購法》的貫徹效果和市場秩序的規范程度。因此，全面提高職業素質，成為了改變代理機構從業人員素質結構參差不齊現狀的重要手段。財政部門應定期組織開展政府采購業務培訓和各種形式的研討活動，加強行業內部交流，提供專業咨詢服務，從流程規范和人員素質兩方面提升代理機構執業水平，進而增強政府采購公開力度，便于社會力量的監督參與。

（五）創新工作方法，做好監督檢查

往年的采購代理機構監督檢查任務，都由各級財政政府采購管理科（股）具體承擔，雖然工作人員業務精通，但因人員相對固定，廉政風險加大，開展工作存在思路單一、固步自封的弊端。2018年晉中市積極探索創新監管方式，委托第三方機構對政府采購代理機構實施監督檢查，并且加大抽取比例，創新“三步走+不重復”的抽取方法，第一步將待抽查項目按采購方式分類，第二步按預算金額從高到低排序，第三步取每種采購方式排位中間的項目為基準進行上下選擇確定，同時兼顧被檢查項目采購人原則上不重復，上下排序相同時抽取預算金額低的項目。使所抽取項目的結構構成更加趨于科學合理，最大限度的涵蓋了三大采購類型、六大采購方式。從檢查結果來看，所抽查項目全面反映了晉中市政府采購工作開展的情況。

（六）加強日常監管，做好事中事后監督

財政部門除做好專項檢查外，還應重視對政府采購活動的日常監督，重點體現在信息公告環節，對政府采購信息公告內容、采購文件和評審報告進行檢查，發現問題及時向采購人或者采購代理機構反饋，并要求其改正。通過日常監督抽查，以點及面掌握代理機構在法規制度的貫徹執行、采購活動的組織實施等方面存在的共性問題和不足之處，從而進行有序地引導和規范。財政監督是檢查的同時也是服務，前期及時發現問題進行糾正，能夠最大程度地避免后期質疑投訴的形成和發生，對規范政府采購行為，進一步提高采購效率能起到良好的促進效果。

（七）持續落實“放管服”，壓實采購單位的主體責任

落實采購主體責任，是實現政府采購“物有所值”的關鍵。是政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變思路，簡政放權、放管結合的重要體現，也是降低財政部門監管風險的有力手段。財政部門應當在“放權”強化采購當事人主體責任的同時，做好“服務”提供便利，督導采購單位切實履行編制采購預算、備案采購實施計劃、采購需求論證、采購方式確定、履行采購合同、合同履約驗收、落實政府采購政策等職責。同時指導采購單位加強內控制度建設，規范單位內部政府采購活動，防患于未然。

（八）加強內控管理，建立健全代理機構內部控制管理制度

政府采購代理機構要結合自身特點，對照政府采購法律、法規、規章及制度規范，全面推進完善內部控制管理，將內部控制管理貫穿于本單位執行政府采購活動的全流程、各環節，重點加強對關鍵環節、關鍵崗位和重大風險事項管理。全面建立健全內部機構之間，相關業務、環節和崗位之間相互監督制約機制，優化流程銜接，合理安排分工，提高采購績效。

隨著政府采購改革的不斷深入，政府采購管理制度建設不斷完善，新時代對政府采購工作提出了更新更高的要求。采購代理機構只有不斷規范執業行為，防控政府采購活動風險，提升專業技能和服務水平，努力發現和形成自身的競爭優勢，走專業化發展道路，促進政府采購事業的良性健康發展，才能經得起市場的洗禮，在競爭中生存和壯大。