A開發區財政收支的預算精細管理研究

■杜永杰

作為政府活動計劃的反映，財政預算體現了政府及其財政活動的范圍、政府在特定時期所要實現的政策目標和手段，是對未來一定期間內收入、支出安排的預測和計劃。近年來，中共中央、國務院院及財政部等先后發布《關于建立開放型經濟新體制的若干意見》等文件以進一步提升各地財政資金的使用效率和安全性，加強地方預算執行和財政資金安全管理，對開發區的財政預算管理也有更細致的要求。鑒于此，如何計劃開發區的財政收支，如何精細管理預算才能更好實施國家政策和順應時代潮流成為研究的核心問題。本文系統概括和歸納了財政預算管理理論基礎，以某開發區為例，剖析現階段存在的問題，提出預算管理研究的意見和建議。

一、財政預算的理論基礎

財政預算又稱為公共財政預算，是按照一定的事權將財政收入和財政支出根據相關規定和標準列入年度計劃，以客觀、真實反映政府的各項事務的運行。

財政預算由財政預算收入（簡稱預算收入）和財政預算支出（簡稱預算支出）組成，預算收入包括一般公共、政府性基金、國有資本經營、社保基金收入；預算支出是包括一般公共、政府性基金、國有資本經營、社保基金支出。

財政預算級次劃分、收支內容、管理職權劃分等，都是通過《預算法》的形式規定；預算的編制、執行和決算的過程也是在《預算法》的規范下進行。財政預算編制草案要經同級人民代表大會審查批準后方能批復、公布及組織實施；預算的執行過程受法律的嚴格制約，不經法定程序，任何人無權擅自改變預算規定的各項支出指標。

黨的十八大會議就深化財稅體制改革提出了三項內容：一是改進預算管理制度。預算管理制度是現代國家治理的基本制度與法治國家的基本要求。“一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力”。目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡，稅收收入不再是各級政府預算確定的任務，這有利于稅務機關按照《稅收征管法》征稅，避免為完成任務多收或少收的體制弊端；這一原則打破了各級財政固有的“重收入、輕支出”的常態，有助于推動各級財政支出結構進一步優化。二是完善稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是實施宏觀調控、收入再分配的基本調節工具。三是建立事權和支出責任相適應的財政制度，事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提。

其中“改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度”是關鍵，為實現改革目標，經全國人大常委會2014年、2018年兩次修訂，《預算法》日臻完善，對政府收支管理事務提出了更高要求。

二、案例描述

A開發區是以招商引資為主的發展新興產業專業園區。作為政府派出機構，該區通過“小政府、大企業”運行方式優化政商環境，以提升服務效能。不同于縣區，A開發區擁有獨立的財政事權，預算批復及調整等重大事項由黨工委決策。

基于招商引資的核心要素，A開發區在土地征拆、基礎設施配套建設、企業扶持及化解風險等支出的占比高，資金大。本文主要針對A開發區這一特定案例財政預算管理的現狀和問題進行分析，希望可以通過本次研究為開發區財政預算管理領域提供理論基礎與科學有效的實踐參考。

三、案例分析

（一）預算編制原則

一是落實《預算法》和中央、省、市財政經濟工作的相關要求，以“保基本、調結構、保重點”為目標，強化依法理財，防范化解系統性風險，努力構建全面規范、公開透明的預算管理體制。

二是保基本人員支出、保運轉，兜牢基本民生保障底線。

三是優化支出結構，突出重點，集中財力辦大事，加大財政資金統籌力度，重點保障黨工委、管委會中心工作和重點項目。

四是堅持依法理財，強化部門（園區）主體責任和預算約束力。

五是堅持厲行節約，反對浪費，嚴控一般性支出。

六是全面實施預算績效管理，努力提高財政資金績效。

（二）年度預算分析

（1）可用財力主要有一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收益和地方債券及省市專項支持等。

從圖1中可知，目前A開發區收入比例不太合理，收入結構較為單一，僅有一般公共預算收入和政府性基金收入，土地出讓金在基金收入中占比過大。

圖1 收入結構組成

（2）受宏觀環境和國家財政體制和稅收改革影響，中央在開發區稅收分成中占比較大，其次為區級，省級和市級占比較少，如表1所示：

表1 A開發區稅費分成比例

（3）盡管有中央減稅降費和增值稅“留抵退稅”的因素影響，A開發區稅費收入依然平穩增長，在一般公共預算收入中占比始終90%以上；非稅收入因營造“六最”環境和落實國家費改稅因素，占比日益縮小，占比不足5%。

（4）從政府性基金收入來看，土地出讓金占基金收入很大比重，詳見表2：

表2 2018-2019年基金收入完成表 單位：億元

（5）支出安排主要有人員工資、行政運行、普惠培育類政策兌現等九類。區別于縣區的剛性預算，作為建設財政，開發區人員工資、行政運轉等一般性支出占總財政支出在10%以內；牢固樹立中央“過緊日子”規定，除人員經費據實測算外，基本建設根據住建部門投資計劃安排合理預算；土地征拆和儲備，圍繞保障社會安定和落實脫貧攻堅戰，根據開發區發展規劃和招商項目需求安排土地儲備和資金計劃；項目（產業）扶持，按照既定政策和協議安排扶持預算資金；化解風險，圍繞防范金融及財政風險以確保政府債務控制在合理范圍。預備費，根據一般公共預算支出的一定比例計提。

（6）A開發區在財政資金支出方面切實保障民生支出需求，凸顯“項目財政”和“民生財政”，其支出結構分析如圖2所示。

圖2 A開發區區支出結構分析

（三）預算管理

目前開發區的預算編制方法主要為增量預算和零基預算。

（1）預算批復

經黨工委會議審議通過的部門年度預算，財政部門向市級財政報備后（會同市級收支情況報市人大報批），對各預算部門（園區）批復，并由各部門依照《預算法》規定在進行公開。

（2）預算執行

各部門（園區）作為預算管理責任主體，除人員經費外，根據工作進展、項目進度有序執行；全面推進國庫集中支付和各園區、派駐機構的授權支付相結合，針對50萬元以上的項目，對照預算安排的年初績效目標，開展中期評價，作為年中預算調整的必要依據。

（3）預算調整

未列入年初預算的業務在開展前，根據事項性質和金額大小不同分別報開發區領導審批，財政部門先行追加，根據財政收入并結合中期財政資金績效評價結果，財政部門提出年中預算調整（草案），報黨工委會議審議，專題會議紀要作為預算調整依據。

四、A開發區財政預算管理存在的主要問題

一是年度預算收入測算不夠精確。基于基建、企業扶持等資金需求較大，開發區預算安排仍然延續以支定收的做法，任務制定不能科學、嚴謹，導致政府性基金收入的預（決）算差別太大。

二是年度預算調整頻繁，根據現有預算調整管理辦法，預算調整業務金額占到年初預算安排的10%以上。

三是預算支出安排嚴謹性較差，各部門（園區）仍以增量預算編制方法為主，年度計劃逐年增加，園區維護、辦公場所物業費、食堂運行等定額標準未制定。

四是績效管理未能對預算編制和約束提供有效幫助，年初績效目標制定嚴謹性有待加強。

五是企業扶持政策的事前評估、扶持專項資金撥付后續績效評價和再監管不嚴。

六是園區規劃超前性、基本建設工程統籌和協調性不夠。

五、優化管理的幾點建議

（一）強化發展定位

面對國內外市場唱衰、招商引資競爭的白熱化，各開發區營商環境幾乎無差別，企業扶持政策和稅收獎補也逐步趨同。通過對上海張江、武漢東湖及成都高新等成功開發區的分析，實行產業集群定位，實現差異化發展就顯得至關重要。A開發區應認真分析國情、省情和自身優劣勢、可利用資源、高層次人才獲取等實際情況，充分利用北京經濟中心輸出及開發區所在城市的地理區位等契機和優勢，結合國家十四五發展規劃和中央經濟工作會議要求確定開發區發展規劃，制定中長期計劃，分年實施，適當微調。

（二）加強財政收入組織的預測

遵循開發區中長期計劃，科學預測一般公共預算收入尤其是稅收的穩定增長，參照天津東江、武漢東湖、上海張江等開發區的做法，一要獲取省政府支持，將增值稅、所得稅等稅收地方分成部分全部留在開發區，以支持其建設。二要提煉內功，財稅部門一方面要嚴格落實減稅降費政策，應免盡免，確保符合條件的納稅人對減稅紅包應享盡享；二要利用金稅三期大數據優勢，充分與發改建設和國土、市場管理等部門協作，形成信息共享，分析稅收增減曲線，適時開展增值稅、所得稅、財產稅及行為稅等稅費的專項檢查，確保應收盡收。三要以統籌規劃選址、項目推進等手段，引導入區項目優先使用已征土地，有序消化土地存量，以提高資金效益，提升示范區土地集約利用。四要著力推進區屬國有企業改革，變財政輸血為造血，創新現有建設模式，由區屬國有企業承擔園區基礎設施建設任務，財政分年度回購形成穩定現金流，區屬國有企業將基礎設施項目和產生收益的項目通過整體打包融資，解決開發區建設資金緊缺的問題；同時編制國有資本經營預算，加強區屬企業責任意識。

（三）協同建設預算管理機制

獲取省政府部門支持，財政體制執行“省直管縣”模式，以提升可用財力規模，增加開發區政府債務指標和發行額度。財政部門牽頭，會同發改、建設和各園區中心，加強項目籌劃的前瞻性審批，組合申請地方專項債務資金，擴大建設資金來源。供電、污水處理及天然氣等基本建設工程積極采用PPP等市場化運作方式，以增大財政資金杠桿效應。利用國家提倡“新基建”的契機，加快園區規劃布局。

（四）加強定額標準在預算編制中的應用

充分應用預算評審專家成果，在辦公場所清潔及安保和維修等行政運行、市容市政及綠化等園區維護加快和完善定額標準制定和執行。

（五）全面統籌預算及中長期規劃

預算編制逐步由“以支定收”向“以事定支”，充分科學預測財政收入；有效利用績效評價結果審慎安排支出計劃。在編好年度預算的基礎上，統籌好當年預算和中長期規劃。進一步提高對預算收支預測的準確性和財政政策的前瞻性，合理編制中長期滾動預算，逐步健全與經濟周期和結構調整相適應，與政府規劃相銜接的中長期預算框架。鼓勵各部門（園區）采用零基預算、滾動預算等方式測算年度計劃。

（六）加強財政預算管理，預算約束機制

各部門在預算編制方面要加強基礎數據的編報，保證基礎數據的準確，項目經費的預算要進一步細化；加強對預算支出的管理，嚴格執行預算和財政制度，不得擅自擴大支出范圍、提高支出標準，嚴格按照預算規定的支出用途使用資金，提高財政資金的使用效益。參照開發區近年來年預算執行實際，加大部門預算主體權責，項目支出嚴格分類管理，依需調劑。

（七）依法加強預算資金審批，嚴控追加審批

按照《預算法》規定，在開發區既有預算調整暫行辦法的基礎上，加強財政部門對追加預算審批的建議權，除突發事件、上級安排專項工作等必須發生的無預算支出，由預備費安排外，原則上不做預算追加；年中根據年初收入任務完成情況，年中編制預算調整草案，經黨工委會議審定后，向各預算單位批復調整文件，并依程序公開。

（八）落實全面財政資金績效評價

發揮預算評審和專家平臺的作用，對項目立項、計劃金額及已兌現政策資金的后續監管和審計。就新增企業扶持普惠類、“一企一策”等事項，除落實中央、省、市要求外，對扶持項目預計效益、需要資金、周期、留區貢獻等進行事前翔實論證，以提高該類項目的前瞻性和嚴謹性。借助供應鏈（區塊鏈）技術延長企業扶持資金使用的下游企業監管和績效評價，同時增加扶持項目的征信額度，以增大財政資金杠桿效應。

本研究以通過對A開發區的收入結構、稅費成分比例、稅費留區金額、基金收入完成情況、部門預算、支出結構等方面做了分析，研究表明：第一，開發區預算管理是一項需要多部門配合的系統性工程，應得到黨工委堅強支持；第二，在基本建設和土地征拆項目立項、“一企一策”入區協議簽訂、普惠和培育類政策出臺等重大事項前期論證和研判中應具備前瞻性和科學性；第三，各預算單位應結合自身職能合理計劃，切實履行好預算編制、執行等責任主體；第四，財政部門應加強預算業務知識學習，統籌全區事務，強化協作和能動性；第五，依托財政核心業務一體化平臺，通過對標對表，探索適合自身的預算管理模式和方法。