集體經營性建設用地入市中的政府角色

孫小毛

中國的研究學者從多方面對集體建設用地流轉進行了研究。無論是理論研究還是改革試點實踐，結果都表明，在市場化的進程中，政府監管和服務供給的重要性和必要性都需要規范和重視。厘清政府與市場的界限，建立寬松的政府與農業的關系，是人力市場有效發展的重要前提[1]。因此，厘清政府在市場化進程中的作用是非常重要的。

政府在城市國有土地市場中的角色定位出現錯位，引發了眾多學者對政府的假設角色和現實角色的探討。具體來說，在國有土地市場上，政府應該是土地管理政策的執行者和土地市場秩序的維護者，而實際作用則體現在地方政府與中央政府在土地調控中所存在的矛盾，地方政府的自治權擴張，地方政府對土地財政的高度依賴[2]。在市場化改革之前，集體建設用地流轉還處于灰色地帶，國內學者對這一時期政府的作用研究中幾乎涉及不到。然而，自2015年市場改革以來，關于用地市場改革的研究成果不斷涌現，但對政府行為或政府角色的研究還不夠深入。

面臨的問題

用地入市流轉的土地用途的問題

法律所稱經營性用途，不是指現行用途，而是指土地和空間規劃確定的工業、商業和其他經營性用途。這是有規劃的用途。問題是，很多地方的村鎮規劃還沒有覆蓋，所以很難準確確定規劃用途，也就是說，很難確定能夠流轉市場的土地。同時，商品房能不能用？一般來說，商品房不會規劃在村集鎮范圍內[3]。同時，根據立法初衷，商品房不包括在內。利用集體建設用地租賃住房試點方案，可以增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾。

集體建設用地供應程序問題

與國有建設用地供應不同，自然資源部門不僅是國有建設用地的管理者，而且是所有權的代表。集體建設用地的供給者是集體經濟組織（村民小組集體、村集體或鄉鎮集體），自然資源部門只是市場的管理者和服務者。對集體建設用地的供應程序和標準進行重構。

同地同權同價問題

集體建設用地使用權與國有建設用地使用權的同價問題是人們所關注。事實上，由于集體治理結構、村民小組組長、村長等頻繁變動，履行職責存在不確定性，集體建設用地使用權風險高于國有建設用地使用權。其權值和價格應低于周邊國有建設用地使用權。

農民宅基地問題

宅基地是集體建設用地的主體，占集體建設用地存量的80%以上。如果不能流轉到市場，商業性集體建設用地的范圍和數量都可以縮小。根據新法第62條，國家允許依法進城定居的農村村民自愿退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員充分利用閑置宅基地和閑置房屋，允許納入可出讓市場的商業性集體建設用地。

集體建設用地進入市場的問題

2019年8月26日，土地管理法修正案正式通過，標志著集體經營性建設用地市場準入改革試點成果得到肯定，正式上升為國家法律。新法最突出的修改是刪去了原《土地管理法》第四十三條，明確了集體建設用地進入市場的法律障礙，作出了明確具體的規定，為進入市場活動提供了法律依據。然而，新《土地管理法》雖然對集體建設用地制度進行了重大調整，呼應了重大改革實踐，體現了立法工作與時俱進，但仍存在諸多不足。比如，集體建設用地能否用于商品房開發，入市收入與土地出讓收入之間的平衡問題，新法沒有很好地解決，使集體建設用地不能完全實現與國有建設用地“同地、同權、同價”。

新增建設用地問題

要讓市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。雖然國有土地有償使用已經實施多年，但重點是新增建設用地。大量存量建設用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例仍偏高。盤活存量劃撥土地仍存在政策障礙，二級市場作用尚未充分發揮。同時，在新增建設用地中，經營性基礎設施用地未納入有償使用范圍。從未來發展趨勢看，新增建設用地增長將受到嚴格限制，現有建設用地的振興將成為建設用地供應的主要來源。因此，在進一步擴大國有建設用地市場新增建設用地配置的同時，要大力發展和規范租賃、轉讓、抵押等二級市場，鼓勵和支持存量建設用地的盤活，為建設用地做出積極貢獻資源節約型社會、經濟結構調整和發展方式轉變。

合同監管方面的問題

一些執法人員，特別是一些基層工商分局的執法人員，對合同監督了解不夠，重視不夠，缺乏工作積極性和主動性，甚至有監督盲點存在?；鶎訄谭ㄈ藛T合同監督執法水平和能力嚴重不足，影響監督質量合同違法行為有多重表現形式，不僅具有復雜性，而且具有隱蔽性，導致監管部門的監管執法處于存在困難。在合同簽訂、變更和履行的過程中，由于監管不到位，會出現合同主體不當、書面表述不嚴謹、合同條款不完整等等方面的問題。

相應的策略解析

用地入市中的政府角色主要體現在構建制度環境、培育市場、市場準入管理、協調收益分配和維護市場秩序等方面

合理劃分政府與集體經濟組織的權責，明確權利邊界，能夠有效地解決問題。為了更好地保護好雙方的權益，地方政府需要重視合同鑒定工作并強化管理。 科學制定合同制度，政府進行有效監管，是維護農民集體和投資者合法權益的基本條件。與國有轉讓合同相比，合同簽訂時需要相關單位參與鑒證，并簽字。一是有利于政府對集體土地入市的監管，二是有利于提高集體土地競得人對集體土地使用擔心。改革試點階段，提高集體經濟組織的契約精神，推動完成村規民約和集體經濟組織章程的修訂工作。針對土地入市過程中可能出現的土地入市主體混亂、入市用地權屬不清、規劃條件不一致等問題，地方政府有責任作為交易擔保單位行使監管職能，引導合同雙方規范合同規定內容，確保簽訂的合同符合規范，防止無效合同的發生。此外，縣級自然資源主管部門在土地入市交易后，需要對交易合同進行備案。在維護農民集體權益方面，地方政府需要構建利益共享機制，嚴格收入分配監管。地方政府要防范土地入市主體的脆弱性，對出讓價格實行專戶管理。與國有轉讓合同要求受讓人直接向出讓人支付轉讓價款相比，余江的做法是打到鄉鎮財政帳戶，提取調節金后，轉入鄉鎮三資平臺，因為集體經濟組織的帳戶是在鄉鎮三資平臺。也就是村賬鄉管，而不是直接支付給出讓人，基本延續了農村金融“村賬鎮管”的監管理念。

政府角色不能超越用地入市制度改革的目標和底線，需加強防范政府角色錯位、越位和缺位風險

鑒于土地利用改革的“試點性質”，地方政府自然被賦予一定范圍的政策創新空間。一旦超過規定規定范圍，必然導致政府角色的缺位、越位或錯位。比如，出讓地塊的用途是在集體轉讓合同中確定的。因地制宜、分類編制“多規合一”實用性村莊規劃，有條件有需求的村莊今年年底前“應編盡編”。堅持以鄉村振興要求做好長遠謀劃，落實符合規劃布局的美麗鄉村建設規劃，突出村莊特色及歷史人文、自然環境和產業優勢。廣西北流市在土地使用權市場化改革試點過程中，由于對改革目標和底線解讀不當。后期，由于存在擾亂房地產市場秩序和農村社會穩定的風險，中央政府予以制止。因此，在土地利用進入市場的過程中，要防止地方政府角色的自主擴張，及時糾正政府角色的缺失。

構建城鄉統一的建設用地市場應是當前階段政府角色的價值追求

中央政府負責開辟法律渠道，實行同地、同價、同權、同市、同責。隨著合同的簽訂和生效，將受讓人、出讓人和地方政府聯系在一起，將集體和農民嵌入其中，共同推動土地入市的進程。正是在三方乃至多方互動的過程中，政府的角色得到了調整和確立。最后，隨著“同權同價、流轉順暢、利益共享”的改革目標的實現，實現了建設城鄉統一建設用地市場的總體目標。

結束語

通過上面的研究可以明確，政府在集體經營性建設用地的管理中發揮著重要作用。通過調整政府角色，切實地發揮政府對集體經營性建設用地的調控作用。本文基于集體經營性建設用地入市中的政府角色，明確當前該項工作中所存在的問題，提出相應的解決策略。

（江西省鷹潭市自然資源局余江分局）

參考文獻：

[1] 陳振， 郭振濤， 呂蒙. 地方政府在集體經營性建設用地入市中的利益博弈研究[J]. 上海國土資源， 2018， 039（003）：21-25，53.

[2] 王興煜， 鄭斌. 淺析集體經營性建設用地入市——以地方政府的土地財政為視角[J]. 山西財政稅務?？茖W校學報， 2019， 021（006）：3-6.

[3] 夏蓮， 沈舟. 集體經營性建設用地入市對城市土地市場影響研究--以浙江省德清縣為例[J]. 安徽建筑大學學報：自然科學版， 2019， 027（005）：P .71-78.