基于政策工具的我國中醫藥教育政策文本量化分析

孫靖凱，朱春雪，汪曉凡

（北京中醫藥大學管理學院，北京 100029）

2016年《中華人民共和國中醫藥法》發布，將中醫藥發展提升到了國家戰略層面，同時也為中醫藥高等教育的發展奠定了基礎。中華人民共和國成立以來，我國中醫藥高等教育飛速發展，在課程體系、培養機制、繼續教育、對外交流等方面取得了非常矚目的成就，為中醫藥事業的發展提供了強勁動力[1]。但是目前我國中醫藥高等教育的發展仍存在一些不足，而系統梳理國家層面的中醫藥教育發展相關政策，能從宏觀政策角度找出中醫藥教育發展的問題。基于此，本研究以中醫藥教育政策為研究對象，從政策工具角度探究我國中醫藥教育政策的不足之處，為我國中醫藥高等教育發展提供政策建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“中醫藥教育”“中醫教育”“中醫藥人才培養”為檢索詞，在國務院及相關部委網站中進行題名及內容檢索。檢索時間為1997年至今，最終獲得包含關鍵詞的政策文件32篇。

1.2 政策文本納入排除標準

納入標準：（1）由政府及相關部委發布的官方政策文件；（2）政策內容是針對中醫藥教育的規劃、決定、意見及通知等。排除標準：（1）提及中醫藥教育，但是與中醫藥人才培養無關聯性；（2）提及中醫藥教育，但是針對性不強的政策文件；（3）相關政策重復出現的只保留1篇。嚴格按照納入排除標準進行篩選，最終排除政策10篇，納入本研究的政策22篇。

1.3 研究方法

1.3.1 政策工具分類 由于政策工具能將單一維度的政策文本置于結構化的框架中進行分析，因此被廣泛應用于公共政策的評價與分析之中。但是現階段對政策工具的分類標準尚沒有形成統一的規定，Rothwell等[2]將政策工具按照供需關系劃分為供給型、需求型與環境型3類，國內也有相當多的學者用此框架進行了研究[3-4]。當然，也有學者根據政策的約束效力將政策工具劃分為權威型、激勵型、能力建設型、象征與勸誡、系統變革和學習型工具進行研究[5]。

由于目前中醫藥高等教育最需要解決的是供需問題，故本研究采用Rothwell的政策工具分類方法進行分析，供給側需要解決的是中醫藥教育的師資、基礎設施、資金支持、信息化及教育內容的問題，以此來推動中醫藥教育的發展。而需求側則需要從學生引進、中醫藥教育示范項目、海外交流、產學研合作這幾個方面來拉動中醫藥教育的需求。環境型政策工具需要從目標規劃、法規管制、政策宣傳、規范標準以及策略性措施這幾個層面來影響中醫藥教育的發展，政策工具分析邏輯見圖1，具體的政策分類條目見表1。

圖1 中醫藥教育政策工具

表1 1997年以來我國中央政府層面發布的中醫藥教育相關政策文件

1.3.2 政策文本單元編碼 對納入研究的政策文本單元進行編碼，編碼方法參考Lasswell編碼，比如1-1-2-2表示的是表1第一個政策中的第二章第二條，即“今后15年中醫藥教育改革和發展的主要目標是：中醫藥教育規模適宜、結構合理、質量和效益明顯提高”。對22個政策進行文本單元編碼，最終形成104個有效的文本單元。

1.3.3 分析方法 將文本單元編碼錄入Excel中，從政策工具角度對錄入的文本單元進行內容分析，基于分析框架歸納政策文本單元，并進行定量的描述性統計分析。

2 結果

在104個政策文本單元中，環境型政策工具占比最高，為56個（53.85%），需求型政策工具占比最低，為17個（16.35%），供給型政策工具有31個（29.81%），見表2。

表2 政策工具分布情況

2.1 供給型政策工具

我國中醫藥高等教育的供給型政策工具有31個，總體來說總量適中，但是供給型政策工具內部結構分布不均。其中，基礎設施被使用得較多，為10個，占供給型政策工具的32.26%。中醫藥教育信息化被使用得較少，為3個，占供給型政策工具的9.68%，而中醫藥教育師資、資金支持、中醫藥教育內容政策工具的使用適中，均占供給型政策工具的19.35%。

2.2 環境型政策工具

我國中醫藥高等教育的環境型政策工具有56個，使用最多，且環境型政策工具內部結構也出現失衡現象，其中中醫藥教育的目標規劃使用最多，占環境型政策工具的32.14%，政策宣傳工具使用得最少，占環境型政策工具的3.57%，而策略性措施、規范標準、法規管制分別占環境型政策工具的30.36%、26.79%、7.14%。

2.3 需求型政策工具

我國中醫藥高等教育的需求型政策工具有17個，使用最少，且需求型政策工具內部結構也出現失衡，其中產學研合作的措施被使用得最多，占需求型政策工具的47.06%；學生引進政策被使用得最少，占需求型政策工具的5.88%；而中醫藥教育示范項目、海外交流的使用均占需求型政策工具的23.53%。

3 討論

從整體上看，中醫藥教育政策文本包含了供給型、環境型和需求型，但是3者的整體分布并不均衡。

3.1 供給型政策工具分析

雖然供給型政策工具的使用較為適中，但是其內部結構也存在失衡現象。首先，在供給型政策工具里，缺乏教育信息化的使用，在互聯網高速發展的現階段，學生在傳統教學模式下的學習效率較低，而信息化能有效改善這一問題[6]。此外，中醫藥教育的師資、資金支持以及中醫藥教育內容使用得也較少。師資力量、資金支持是中醫藥教育發展的保障，需要同步進行。而中醫藥教育內容則是中醫藥教育的內核，制定出合理的中醫藥課程體系、規范的實踐流程及配套的繼續教育系統是中醫藥教育內容需要解決的核心問題。

3.2 需求型政策工具分析

需求型政策工具是指利用學生引進、中醫藥教育示范項目、海外交流、產學研合作等方式來拉動中醫藥教育的發展。由上述結果可知，需求型政策工具使用較為缺乏，造成需求型政策工具使用較少的主要原因是缺乏政府層面的學生引進，沒有對應的普惠政策吸引更多的學子接受中醫藥教育。同時也缺乏中醫藥教育的示范項目及海外交流政策，示范項目能為所有中醫藥院校及其他中醫藥教育機構提供范本，從而整體提高中醫藥教育質量。而海外交流能創新中醫藥教育的方式，通過融合其他國家的教育優勢來吸引更多的人接受中醫藥教育，進而拉動中醫藥教育事業的發展。

3.3 環境型政策工具分析

由上述研究結果可知，環境型政策工具的使用較多，但是內部政策工具仍存在失衡的情況。首先，缺乏政策宣傳的使用，政策宣傳可以擴大中醫藥教育的參與主體范圍，讓中醫藥教育的場所不僅僅局限于中醫藥院校，此外還能鼓勵青年群體接受中醫藥教育，同時影響中醫藥教育的供需雙方，推動中醫藥教育的發展。在環境型政策工具的使用中，法規管制的使用也較少，法規管制政策工具使用不多，說明中醫藥教育領域不合規現象較少，但是為了保障中醫藥教育供需雙方的利益，也應當適量提高法規管制的使用。

4 建議

4.1 增加需求型政策工具的使用

為了有效吸引廣大人才接受中醫藥教育，可參照師范類院校，制定定向培養計劃，引進優秀人才，為優秀人才免除學費等。此外，政府可以在全國中醫藥發展水平較高的地方出臺一些激勵政策，例如為中醫藥教育優秀人才提供落戶申請資格，推動中醫藥教育優秀人才流動到當地。同時，政府可以為這些中醫藥教育人才提供一定額度的一次性生活補貼或是每月生活補貼。政府要充分發揮試點項目的帶頭作用，以各大中醫藥院校的優勢學科為基礎開展試點。同時實施項目人才晉級獎勵制度，設立“中醫藥教育杰出人才”獎項，按照中醫藥教育人才職稱不同等級分別給予不同額度獎勵，給予為中醫藥教育發展做出重大貢獻的人才額外獎勵。以點帶面，推動形成規模化推廣格局。積極促進各大中醫藥高校設立國際班，進行定點培養，設立中醫藥海外交流專項留學基金，選送大批優秀中醫藥教育優秀人才參加與海外高校合作設立的培訓項目，與海外高校聯手合作，參與國際中醫藥創新大賽，深入探究國內外中醫藥教育發展模式，深化高層次中醫藥教育人才培養，增加中醫藥教育海外交流的政策支持。

4.2 加強中醫藥教育信息化建設，優化供給型政策工具內部結構

供給型政策工具內部結構失衡的最重要原因是缺乏信息化政策工具的使用，要加強信息化政策工具的使用，可從以下幾個方面制定政策。第一，促進中醫藥院校與工信部合作，強化各中醫藥高校對建設教學環境信息化的認識，聯系中醫藥院校信息化建設負責人，擴充中醫藥教育的慕課課程，積極促進中醫藥高等教育信息化優質課程資源共享，鼓勵學生利用信息化手段自主學習；第二，促進建設中醫藥教育系統，加強中醫藥教育師資隊伍的教學信息化技術培訓，從而提升教師與學生的中醫藥教育信息化素養，利用創新信息化技術推動中醫藥教育模式革新，有利于推動中醫藥教育事業的傳承與創新。

4.3 加大政策宣傳力度，優化環境型政策工具內部結構

環境型政策工具內部結構失衡的主要原因是缺乏政策宣傳工具的使用，而有效的中醫藥教育政策宣傳能夠迅速促進中醫藥教育事業的發展。首先，可以邀請相關專家對中醫藥教育政策的實質和意義進行解讀，利用新媒體和傳統媒體媒介發布，以此促進公眾對中醫藥教育政策的了解。此外，在政策實施后，要對政策執行情況與政策了解情況展開調研，并根據調研結果合理調整政策內容；同時，要在政策實施后及時收集反饋結果，通過主流媒體渠道報道中醫藥教育政策執行過程中的成果和出現的問題，給制定中醫藥教育政策的相關政府部門提供豐富全面的信息，有助于中醫藥教育政策的繼續完善。