歐盟草甘膦限量調(diào)整對我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響及對策

郭林宇 袁龍飛 石昊飛 葉貴標(biāo)

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100081；2.中國科學(xué)院動物研究所，北京 100101；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

草甘膦在歐盟的使用許可將于2022年12月到期。在使用許可到期之前，歐盟食品安全局（EFSA）根據(jù)歐盟（EC）第396/2005號法規(guī)，于2019年9月對草甘膦最大殘留限量進(jìn)行了審查，建議降低茶葉等153種農(nóng)產(chǎn)品中的草甘膦最大殘留限量，擬從0.1～50 mg/kg降低至新的定量限0.05 mg/kg[1]。歐盟委員會可能會根據(jù)EFSA的建議修訂草甘膦最大殘留限量，意味著我國相關(guān)產(chǎn)品出口歐盟將面臨更加嚴(yán)格的草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)。歐盟是我國農(nóng)產(chǎn)品出口的重要市場，歐盟農(nóng)藥管理政策及限量標(biāo)準(zhǔn)一直被各國在制定國內(nèi)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)時廣泛參考和引用，因此，評估歐盟草甘膦限量調(diào)整對我國的影響并盡早做好應(yīng)對準(zhǔn)備十分重要。本文綜合草甘膦在我國登記使用情況、我國農(nóng)產(chǎn)品對歐盟出口貿(mào)易及中歐限量比對情況，評估了歐盟草甘膦限量調(diào)整對我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易可能產(chǎn)生的影響，并提出應(yīng)對建議。

一、歐盟調(diào)整草甘膦限量的政策背景

草甘膦是全球使用時間最長和使用范圍最廣的除草劑，曾因其高效、廣譜、低毒、安全等特點(diǎn)廣泛應(yīng)用于防除農(nóng)作物種植雜草，成為非選擇性除草劑市場的一枝獨(dú)秀[2]。然而，2015年世界衛(wèi)生組織（WHO）下屬的國際癌癥研究機(jī)構(gòu)（IARC）發(fā)布評估報(bào)告，將草甘膦列入“2A”類致癌物，即對人“很可能”致癌的物質(zhì)[3]，使草甘膦身陷“致癌”風(fēng)波。一些國家開始質(zhì)疑草甘膦，至今已經(jīng)有30多個國家或地區(qū)禁止或限制使用草甘膦[4]，未禁用國家也在不斷提升草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)，草甘膦禁限用及限量標(biāo)準(zhǔn)提升呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢。

2017年11月，草甘膦在歐盟境內(nèi)使用許可到期前夕，28個歐盟成員國在比利時布魯塞爾歐盟總部舉行的會議上，就美國孟山都公司出產(chǎn)的草甘膦除草劑在歐盟境內(nèi)使用許可延期進(jìn)行投票表決，草甘膦最終以18國贊成、9國反對、1國棄權(quán)獲得了5年的延長使用期[5]。雖然草甘膦在歐盟市場涉險(xiǎn)過關(guān)，且近年來不乏權(quán)威機(jī)構(gòu)為草甘膦正名（見表1）[6]，但歐盟內(nèi)部的反對聲音仍然持續(xù)不斷，個別成員國已經(jīng)開始采取行動禁止或限制使用草甘膦。奧地利自2020年1月1日起禁止使用草甘膦；德國提出“昆蟲保護(hù)行動計(jì)劃”，決定從2023年12月31日起禁止使用草甘膦[7]；法國計(jì)劃于2021年停止草甘膦的“大部分用途”[8]；盧森堡決定于2021年1月1日起禁止使用草甘膦[9]。

表1 國際組織及各國對草甘膦的評估結(jié)論

2022年12月，草甘膦在歐盟的5年延長使用期即將到期，到期之后是否仍能獲得使用授權(quán)尚不明確。根據(jù)2019年9月EFSA的限量調(diào)整建議，預(yù)計(jì)歐盟此次修訂草甘膦最大殘留限量后，絕大部分植物源產(chǎn)品上的草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)將更加嚴(yán)格，且根據(jù)歐盟相關(guān)法規(guī)，如果2022年草甘膦未能在歐盟獲得繼續(xù)使用許可，草甘膦作為禁用農(nóng)藥的最大殘留限量將可能進(jìn)一步降低至一律限量“0.01 mg/kg”。

二、歐盟調(diào)整草甘膦限量對我國農(nóng)產(chǎn)品出口的影響分析

我國是草甘膦生產(chǎn)、使用和出口大國，2019年我國生產(chǎn)草甘膦55萬t，其中70%用于出口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國草甘膦供應(yīng)量占全球市場60%以上，是草甘膦生產(chǎn)第一大國。同時，我國是全球草甘膦使用第4大區(qū)域，占全球使用量的7.4%[10]。因此，無論是作為草甘膦生產(chǎn)和出口大國，還是作為草甘膦使用大國，歐盟調(diào)整草甘膦限量對我國產(chǎn)生的影響都不可忽視。

（一）草甘膦在我國登記使用情況草甘膦在我國登記在51個作物上使用，登記產(chǎn)品多達(dá)1 400余個，主要涉及食用農(nóng)產(chǎn)品、非食用農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)用途。登記的食用農(nóng)產(chǎn)品主要有水果、茶葉、甘蔗、玉米、水稻、油菜、百合等，登記的非食用農(nóng)產(chǎn)品主要有橡膠、桑樹、劍麻、棉花等（見表2）。因草甘膦殺草譜廣、除草徹底、殺大草效果好，且價(jià)格低廉，是許多農(nóng)戶除草的首選，在我國使用廣泛。

表2 我國草甘膦農(nóng)業(yè)用途主要登記作物及場所

（二）我國對歐盟出口的重點(diǎn)貿(mào)易農(nóng)產(chǎn)品根據(jù)國際貿(mào)易中心Trade Map數(shù)據(jù)庫2019年數(shù)據(jù)，我國出口歐盟的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品以水產(chǎn)品、植物源產(chǎn)品、蜂產(chǎn)品為主。其中，植物源農(nóng)產(chǎn)品以果蔬、飲料及調(diào)味作物、含油子仁及果實(shí)為主（見表3）。具體來看，部分產(chǎn)品以歐盟為主要出口市場，出口歐盟貿(mào)易額占我國相關(guān)產(chǎn)品出口總額的比例較高，如咖啡（45.1%）、已磨的辣椒（37.6%）、冷凍水果及堅(jiān)果（23.4%）、鮮或干的其他堅(jiān)果（22.9%，以松子仁為主）、未磨的姜 （21.9%）、白瓜子（21.1%）、未焙炒或未烹煮的花生（20.9%）、暫時保藏的蔬菜（19.4%）、大豆（18.1%）、冷凍蔬菜（16.8%）、脫莢的干豆（14.3%）。

表3 我國出口歐盟的主要植物源農(nóng)產(chǎn)品

我國草甘膦登記作物中，茶葉（1.25億美元）、柑橘及其制品（1.1億美元）出口歐盟年貿(mào)易額較大，蘋果及其制品 （0.29億美元）、梨及其制品（0.28億美元）、大米及其制品（0.14億美元）、甜玉米（0.18億美元）對歐盟有一定量出口。

（三）中歐草甘膦限量比對歐盟農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系較為完善，針對作物體系表內(nèi)的所有植物源產(chǎn)品和動物源產(chǎn)品制定了300多項(xiàng)草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)。我國GB 2763－2019《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》規(guī)定了草甘膦在谷物、油料、水果、蔬菜、糖料和茶葉上的26項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)。國際食品法典（CAC）制定了草甘膦在飼料作物、谷物、干豆、糖料、油料及部分動物源產(chǎn)品上的31項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)。從整體看，我國草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，大部分限量標(biāo)準(zhǔn)一致或嚴(yán)于CAC和歐盟現(xiàn)行限量，少部分產(chǎn)品上的限量寬松于歐盟現(xiàn)行限量，包括雜糧類干豆（小扁豆、豌豆除外）、玉米筍、蘋果、甘蔗（見表4）。若歐盟草甘膦限量調(diào)整后，由于除谷物、干豆和油料以外的絕大部分植物源產(chǎn)品上的限量都降低至新的定量限0.05 mg/kg，將導(dǎo)致這些植物源產(chǎn)品上的限量全面嚴(yán)于我國相關(guān)現(xiàn)行限量。

表4 我國草甘膦限量與歐盟限量比對

（四）歐盟限量調(diào)整可能影響的出口農(nóng)產(chǎn)品種類綜合草甘膦在我國登記使用、我國農(nóng)產(chǎn)品對歐盟出口貿(mào)易及中歐限量比對情況，歐盟草甘膦限量調(diào)整，一方面可能會對我國出口歐盟較多的茶葉、柑橘及其制品、蘋果及其制品、梨及其制品等草甘膦登記作物產(chǎn)生重要影響；另一方面，由于草甘膦成本低、除草效果好，在實(shí)際生產(chǎn)中使用非常廣泛，歐盟草甘膦限量調(diào)整也可能會對咖啡、辣椒、姜、花生、暫時保藏蔬菜等以歐盟為重要目標(biāo)市場的非登記作物產(chǎn)生一定影響。以草甘膦未在我國登記的咖啡豆為例，歐洲咖啡聯(lián)盟根據(jù)收錄多國相關(guān)數(shù)據(jù)的咖啡數(shù)據(jù)庫分析發(fā)現(xiàn)，將咖啡豆上草甘膦最大殘留限量降低至0.05 mg/kg時，數(shù)據(jù)庫中有1/3的咖啡豆都將超過最大殘留限量，而無法在歐盟市場上銷售。根據(jù)國內(nèi)行業(yè)調(diào)研，如果歐盟咖啡上草甘膦現(xiàn)行限量從0.1 mg/kg降低至0.05 mg/kg，部分咖啡豆出口將受阻。

續(xù)表4

三、應(yīng)對建議

考慮到目前草甘膦的安全性仍然存在爭議，歐盟調(diào)整草甘膦限量及推動草甘膦禁用很可能會被其他國家效仿，從而對全球草甘膦市場及施用草甘膦的農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。我國作為草甘膦生產(chǎn)、出口和使用大國，需要提前謀劃、全面做好應(yīng)對準(zhǔn)備。

（一）緊密跟蹤全球草甘膦管理政策變化目前各國對草甘膦安全性和使用管理政策態(tài)度不一，管理措施處于動態(tài)調(diào)整期。美國、巴西、阿根廷等廣泛種植大田抗草甘膦轉(zhuǎn)基因作物的國家草甘膦使用需求很大，對使用草甘膦持積極態(tài)度。而法國、泰國、越南等積極提出禁用草甘膦[11]。雖然禁用草甘膦之聲不絕于耳，但是由于目前市場上沒有能夠替代草甘膦的除草劑產(chǎn)品，禁用草甘膦將大大提高種植戶的除草成本[12]，短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)禁用草甘膦仍有一定難度，部分國家采取以限用逐步擴(kuò)大推動禁用的策略。我國應(yīng)密切關(guān)注全球草甘膦禁限用管理政策和限量標(biāo)準(zhǔn)變化，及時了解相關(guān)科學(xué)研究進(jìn)展，持續(xù)跟蹤和捕捉有關(guān)動態(tài)信息，建立研判應(yīng)對機(jī)制，降低全球草甘膦管理政策措施不確定性對我國相關(guān)產(chǎn)品出口產(chǎn)生的影響，并為我國科學(xué)調(diào)整草甘膦管理措施提供決策參考。

（二）深入?yún)⑴c草甘膦國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作CAC法典標(biāo)準(zhǔn)在食品貿(mào)易中具有準(zhǔn)繩作用，是促進(jìn)國際貿(mào)易和解決國際貿(mào)易爭端的重要依據(jù)。目前，CAC草甘膦殘留限量標(biāo)準(zhǔn)主要集中于飼料作物、谷物、糖料、油料等大田作物，對蔬菜、水果、茶葉等我國優(yōu)勢出口產(chǎn)品沒有制定草甘膦限量國際標(biāo)準(zhǔn)。從歐盟及各國草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)制定情況來看，一方面，由于草甘膦應(yīng)用歷史較長，部分雜草對其抗性日益嚴(yán)重，為確保除草效果，生產(chǎn)中不得不加大施用量，主產(chǎn)作物上草甘膦殘留限量可能會不斷放寬；但另一方面，從確保消費(fèi)安全的角度，主要進(jìn)口產(chǎn)品上的限量標(biāo)準(zhǔn)卻不斷趨嚴(yán)。國際上對蔬菜、水果、茶葉等我國優(yōu)勢作物的限量日益嚴(yán)格，對我國相關(guān)產(chǎn)品出口不利。建議全面深入?yún)⑴c草甘膦限量國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，將水果、茶葉等草甘膦登記作物的國內(nèi)已有限量轉(zhuǎn)化為國際標(biāo)準(zhǔn)，爭取在農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易中的話語權(quán)。同時，針對咖啡、辣椒、姜、花生等我國具有出口優(yōu)勢的未登記作物，開展殘留試驗(yàn)研究和市場監(jiān)測，為主導(dǎo)和參與相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定積累數(shù)據(jù)，積極引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制定向我有利方向發(fā)展，為相關(guān)產(chǎn)品出口創(chuàng)造良好條件，維護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益。

（三）建立貿(mào)易壁壘快速預(yù)警及應(yīng)對機(jī)制草甘膦在我國使用廣泛。水果、蔬菜、飲料作物、含油子仁及果實(shí)等植物源產(chǎn)品是我國重要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品，應(yīng)充分利用農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施通報(bào)評議工作機(jī)制，及時掌握上述產(chǎn)品中草甘膦登記和限量變化情況，向國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和出口企業(yè)提供貿(mào)易壁壘預(yù)警信息和技術(shù)咨詢服務(wù)。一方面，針對影響我國出口貿(mào)易的不利措施，通過多雙邊場合提出磋商或關(guān)注，推動解決對我國出口貿(mào)易的不合理限制措施，維護(hù)出口貿(mào)易利益；另一方面，提醒企業(yè)提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備，最大限度爭取調(diào)整適應(yīng)和應(yīng)對時間，盡量避免貿(mào)易損失。

（四）積極研究草甘膦除草劑替代方案盡管短期內(nèi)沒有草甘膦的理想替代產(chǎn)品，草甘膦難以全面禁用。但長期來看，隨著對草甘膦食用風(fēng)險(xiǎn)、接觸風(fēng)險(xiǎn)、生物多樣性及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估的深入以及草甘膦抗性及耐受雜草不斷增多[13]，尋求替代草甘膦的除草方案已迫在眉睫。除草甘膦外，常見的非選擇性除草劑草銨膦、敵草快、百草枯已被歐盟禁用，建議積極研究田園生草、生態(tài)除草、選擇性除草劑等多元化替代除草措施的可行性，形成成熟的雜草綜合防控解決方案，并推廣使用。