跟蹤審計助力脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接

王穎 郭銀娟

摘要：李克強總理在2021年3月5日的政府工作報告中明確提出：要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，充分利用好五年過渡期政策。2021年是“十四五”規劃開局之年，更是全面推進鄉村振興戰略的關鍵之年。脫貧不返貧才是真脫貧，為了做好“十四五”精準脫貧成果鞏固，需要借鑒我國在精準扶貧跟蹤審計實踐中積累的成功經驗。因此，本文基于2016—2020年審計署發布的審計結果公告，汲取精準扶貧政策跟蹤審計成功經驗，分析在精準扶貧政策措施落實方面存在的問題，鞏固脫貧成果，從五個維度提出政策跟蹤審計的路徑優化對策，確保不發生規模性返貧，助力鄉村振興戰略。

關鍵詞：鄉村振興 脫貧成果鞏固 政策跟蹤審計 審計結果公告

一、引言

2021年是實施鄉村振興戰略真正意義上的開局之年，“十四五”規劃要求脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。如何實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接是諸多工作開展的重要抓手。本文從政策跟蹤審計的視角出發，通過對2016—2020年審計結果公告的分析，汲取成功經驗，優化政策跟蹤審計路徑，充分發揮審計在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中的作用。為了加速推進脫貧攻堅向鄉村振興順利過渡，政策跟蹤審計便發揮了橋梁紐帶作用。實施鄉村振興戰略是實現長期穩定脫貧、防止返貧致貧的長遠之道。如何鞏固拓展脫貧成果，做好一系列政策措施的落實，從而更好的服務于鄉村振興戰略的發展，這是亟待解決的問題，也是本文的研究重點。

二、精準扶貧政策跟蹤審計現狀分析

從2014年開始，審計署每年都會發布國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告，在2016年二季度的第28號公告中，首次披露了精準扶貧跟蹤審計落實情況，直至2020年第一季度。從2020年第二季度開始，將鄉村振興戰略政策落實情況納入審計結果公告內容中。審計結果公告主要圍繞精準扶貧政策跟蹤審計的總體情況、審計發現的主要問題、發現問題的整改情況以及下一步的審計重點等情況進行披露。

（一）中央財政資金投入情況

2020年6月，財政部《關于進一步加強財政扶貧資金監管工作的指導意見》中，習近平總書記強調：在各級財政部門加大扶貧資金投入力度的同時，要求做好資金的管理、分配，提高資金使用效率，強化監管，保證各項扶貧政策措施落實到位，切實發揮扶貧資金的效益。

審計署在2016—2020年間累計發布了20份審計結果公告，其中有16份包含精準扶貧政策跟蹤審計，通過觀察各個季度公告中的數據發現，主要是由中央財政撥付資金來支持精準扶貧政策的落實，根據國務院扶貧開發領導小組辦公室統計數據顯示，撥付資金由2016年的661億元逐年增長到2020年的1461億元，財政資金連續五年持續增長，國務院扶貧辦要求各省要加大財政扶貧資金的投入，確保脫貧攻堅任務的完成。

（二）精準扶貧審計結果公告特征分析

1.時間特征。公告時間從2016年到2020年，一共有16份與精準扶貧跟蹤審計相關的審計結果公告，2016年初，第一季度還處于摸索階段，公告中尚未出現扶貧政策跟蹤審計相關內容。從第二季度開始將扶貧政策跟蹤審計納入結果公告中，直到2020年第一季度，每個季度均對精準扶貧政策跟蹤審計進行了披露，通過對審計結果公告的發布時間特征進行匯總整理發現，審計結果公告時間上存在一定的滯后性，可能會影響審計結果公告的信號傳遞時效性，進而影響跟蹤審計的效果以及審計的公信力。一般大都是在審計結束后的2-3個月發布審計結果公告，而2020年受到新冠肺炎疫情的影響，公告發布時間滯后4-5個月，發布時間普遍有所滯后。最主要是由于審計信息化程度不高，無法進行實時的數據共享，一旦受到疫情等因素影響，發布時間滯后性更加明顯。

2.范圍特征。從2016年第二季度到2020年第一季度，精準扶貧跟蹤審計結果公告的披露范圍涵蓋了402個貧困縣、2801個單位、1769個鄉鎮及4275個行政村，甚至精細到了貧困戶家庭數，抽查了15039個涉及扶貧政策的項目及1473.04億資金。

從2016年第二季度公布精準扶貧政策跟蹤審計情況開始，到2018年第一季度，抽查范圍的數據都不完整，審計結果公告很籠統，前期經驗不足，沒有規范化的管理，沒有做到數據上的真正精準。2018年第二季度之后，數據統計指標全面，對抽查的范圍進行了細化，不僅有抽查的貧困縣個數、抽查資金、項目數，還細化到了單位、鄉鎮、行政村，甚至精確到了貧困戶的數量。精準扶貧，建檔立卡，保證各項扶貧資金落實到戶。2016年第二季度將精準扶貧政策跟蹤審計納入審計結果公告初期，在披露時比較寬泛，沒有數據化的支撐，審計署經過幾年的公告，逐漸公開具體地區、金額數、項目數等數據，審計范圍更精確且具有針對性。

3.內容特征。精準扶貧政策跟蹤審計的重點內容有扶貧政策的有效落實情況、扶貧資金的充分使用情況和扶貧項目建設的開展情況，同時也涵蓋了數據信息統計、脫貧成效評估等方面。通過整理數據發現，扶貧任務落實不到位、違規使用扶貧資金、扶貧資金閑置、扶貧項目推進緩慢、項目效果不佳等問題每年都有發生，且涉及數量大，項目多。每年的數據信息統計情況、脫貧成效評估情況披露的數據有限，對本文研究的可借鑒意義不大。因此，本文主要從資金、項目和政策三方面切入，研究精準扶貧跟蹤審計中存在的問題，優化跟蹤審計路徑，鞏固拓展扶貧成果。

審計結果公告反映的主要內容是從審計對象、審計發現問題及整改情況三方面進行公告，在整改披露方面，大多數公告了追回盤活扶貧資金數額、扶貧政策落實到位涉及金額、加快或完善扶貧項目數量，僅少數公告公布問責人數。在脫貧成果鞏固時期，要加大對精準扶貧政策跟蹤審計發現問題的整改，汲取成功經驗，完善審計公告披露的內容，強化審計結果的運用。

三、精準扶貧跟蹤審計發現問題及整改情況

（一）精準扶貧政策跟蹤審計存在問題

通過對2016年第二季度至2020年第一季度與精準扶貧政策跟蹤審計有關的16份審計結果公告進行分析，精準扶貧政策跟蹤審計發現問題主要集中在扶貧政策落實不到位、扶貧資金使用、扶貧項目建設、數據信息統計不準確、脫貧成效不實5個方面。通過對問題的公布次數進行統計，總共16份公告，在政策落實、資金使用和項目建設三方面的結果公告次數均達到14次以上，這些問題呈大面積、經常性發生，屢審屢犯問題較為嚴重。加上整改與問責力度不足，使得跟蹤審計的結果未能充分運用，不利于精準扶貧政策真正發揮效益。基于此，本文主要從政策、資金、項目、整改與問責幾個角度去分析精準扶貧政策跟蹤審計中存在的問題。

1.精準扶貧政策落實方面。精準扶貧政策的落實應沿著政策和資金兩條主線，促進產業扶貧、異地搬遷扶貧、金融扶貧等政策措施發揮實效。揭露和查處不作為、亂作為現象，推動整改問責，牢固樹立脫貧實效導向，促進提高脫貧成效。扶貧政策落實方面問題資金55.9億元，主要有金融扶貧、產業扶貧、交通扶貧、健康扶貧、教育扶貧、異地扶貧搬遷等政策，通過對各個政策涉及的違規資金進行匯總發現，導致扶貧政策落實不到位占比較高的有兩個方面，一是金融扶貧政策違規資金22.32億元，占扶貧政策方面違規金額的比例高達40%，二是產業扶貧政策16.51億元，占比為29.5%，本文主要圍繞以上兩方面進行分析。金融扶貧政策具體表現為金融服務覆蓋率低、不能滿足用戶需求，貸款利率高；扶貧小額信貸“戶貸企用企還”；貧困戶未真正享受到小額貸款優惠政策等。產業扶貧政策具體表現為項目覆蓋的貧困人口比重低，未向貧困戶分紅、將產業扶貧資金用于其他項目、沒有制定明確的利益聯結機制等。

2.扶貧資金使用方面。在扶貧資金使用上，涉及總違規金額33.68億元，發現的主要問題有扶貧資金閑置、用于非扶貧領域、違規發放補貼、套取騙取資金、管理不規范、違規收費六個方面。對各個問題涉及的違規金額進行分析，發現扶貧資金閑置以及資金用于非扶貧領域占比最大，涉及金額為22.7億元和8.59億元，分別占違規金額的67.4%和25.5%；違規發放補貼、騙取套取扶貧資金1.93億元，占違規金額的5.73%。其他問題涉及資金占比較小，此處就不做分析。扶貧資金本是用于貧困地區脫貧致富的“救命錢”，如今卻大量處于“沉睡”狀態，大批量的扶貧資金閑置甚至被違法違規使用，造成了資金的浪費，進一步影響了國家重大政策措施的實施效果。

3.扶貧項目建設方面。依據《中央財政專項扶貧資金管理辦法》（財農〔2017〕8號），扶貧項目的選擇必須要因地制宜，高質量的扶貧項目能激發貧困戶干事創業的激情，讓其學到本領進而增加收益。通過國家資金扶持，加大對扶貧項目建設的投入力度，資金的投入與項目所需相匹配，才能保障扶貧資金發揮最大效益。

扶貧項目建設領域發現違規金額37.48億元，主要存在項目管理不規范、項目閑置或效益不佳、項目進展緩慢、損失浪費、多計工程款五方面的問題。對違規金額進行梳理，發現管理不規范是存在問題金額占比最大的，涉及12.73億元，占違規金額的33.96%，損失浪費問題和項目閑置或效益不佳分別為9.94億元和7.64億元，占比是26.52%和20.39%。問題表現在招投標不規范、違規轉包、無資質個人或單位借用其他企業資質承攬扶貧項目等，未按工期完成扶貧項目的建設，對建成的項目沒有及時利用，造成閑置浪費，沒有達到扶貧項目的預期效益。

4.整改問責方面。審計整改過程的跟蹤和評價流于形式，警示作用發揮不強，審計事后問責機制不健全，對審計問責的公告也比較少，16份公告中總共涉及問責122人次，問責方式以誡勉談話為主，開除黨籍次之，還有部分的黨內警告及極少數的立案調查和免職處分，問責力度不大，影響精準扶貧政策落實跟蹤審計的威懾力，未能充分發揮其應有的溢出效應。

“邊審邊改”難以落實，“屢審屢犯”仍未解決，問題整改方面缺乏強制性及威懾力，審計是在揭示問題，但最終目的是為了整改，而每個季度的審計公告整改的披露力度欠缺，問責機制不完善，對違法違規現象的處罰力度太小，整改過程流于形式，達不到真正的整改效果和目的。揭示問題是手段，重點在于整改是否到位。步入脫貧成果鞏固時期，汲取精準扶貧政策跟蹤審計整改好的經驗做法，鞏固扶貧成果，助力鄉村振興。

（二）精準扶貧政策跟蹤審計整改成功經驗借鑒

1.盤活閑置資金方面。制定扶貧資金統籌整合實施辦法，相關部門要加快資金下撥，強化扶貧資金的統籌盤活使用。將盤活資金用于危房改造、易地扶貧搬遷、產業扶貧等重點項目的建設，確保閑置資金在扶貧工作中發揮最大效用。明確每筆資金的用途，扶貧資金使用應保證符合政策要求，使用范圍不越“紅線”一步。結合當地實際，精準使用，創新方式方法。積極督促各相關部門，找出造成資金閑置的原因，并按照對應的項目，逐項制定整改措施，加大整改力度，并跟蹤整改過程，確保閑置資金能快速、全面、徹底的發揮效益。

2.扶貧政策落實方面。整改任務要落實到責任單位、責任人，通過各職能部門溝通協調，加強信息數據共享和橫、縱向比對，保證數據的真實性和準確性，通過查看建檔立卡系統數據，摸清貧困受助對象，并在系統中標識，核實符合補助政策貧困人數，積極籌措資金，向貧困人口補發受助金，并依托補貼信息系統，動態管理補貼的發放工作。印發各類扶貧政策的通知，對扶貧政策落實工作提出了明確的要求。

3.規范和追回違規使用資金方面。明確、厘清資金的基數、分發情況，依照資金使用類別，具體到項目、人員，對政策制度貫徹落實、資金下劃、撥付和使用等環節的資金使用管理情況進行全面監管，及時回收違規使用資金，改變資金使用項目，確保每一項資金都落到實處；加以規范資金賬務監管，發現問題后，由相關部門掛牌督辦，做到早發現，早整改；及時完善扶貧資金管理使用制度，確保資金有效使用，發揮扶貧資金的效益最大化。

4.出臺或完善扶貧規章制度數量方面。全面制定相關違規使用扶貧資金整改工作方案，持續建立健全整改長效機制，明確扶貧政策跟蹤審計的整改主體責任。以相關審計單位工作開展反饋問題為抓手，制定完善相關法律法規制度，進一步促進扶貧政策、扶貧資金落實到位。同時需要研發相關審計整改管理平臺軟件，建立整改清單和臺賬，規范制度化相關審計整改檢查督查，對賬銷號，推動審計整改工作規范化、制度化、常態化。

5.加快和完善項目建設方面。對未按時完工或超過項目建設期，導致項目進展緩慢的，要進一步追究項目主管單位的責任，采取倒排工期或者將工程進度與獎懲考核掛鉤等推動措施，對項目完工時限作出明確要求，加快推進扶貧項目建設。分解落實整改責任，優化資金審批撥付機制，加快項目資金撥付進度，完善相關配套設施。建立扶貧、發展改革、規劃等多部門協調機制，優化扶貧項目審核流程，加強對扶貧項目收益分紅情況的監督，確保項目盡快發揮效益。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果并優化跟蹤審計路徑

（一）完善審計結果公告，加大對整改問責的披露力度

制定標準的審計結果公告框架，對公告的內容盡可能的細化，完善公告文本結構，厘清各個問題的歸類，有利于公告使用者獲取需要的信息，縮短審計結果公告發布日與審計問題發現日之間的時間間隔，保證政策跟蹤審計的及時性，以提高審計公告的公信力和權威性。從審計制度本身看，揭示問題是手段，重點在于整改是否到位。加大整改問責的披露，明確整改時間，充分保障公眾的知情權和監督權，為公眾提供監督的途徑，有利于促進審計結果的轉化應用，推動審計整改，助力脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興的有效銜接。

（二）加強審計信息化建設，創建信息交流平臺

習近平總書記強調，要堅持科技強審，加強審計信息化建設。信息化程度提高，通過系統平臺可以進行實時的數據共享，即使在疫情期間，也不會影響審計結果的公布，具有一定的時效性。同時，信息化審計也能提高審計效率，確保精準扶貧工作更加精準。建設精準扶貧大數據平臺，能夠全面核實、更正貧困對象信息，定期實時更新信息系統，實現數據最新、最細、最全面化，統籌各個部門之間數據信息，互通共享共用，實現脫貧攻堅與鄉村振興無縫對接。不斷升級完善系統，使其成為鞏固脫貧成果政策落實中的有力武器，啃下扶貧的“硬骨頭”，強力助推鄉村振興戰略的實施。

（三）加強審計整改工作，促進審計成果運用

扶貧政策落實、扶貧資金使用及項目建設這幾方面仍存在比較突出的問題，審計從源頭查出問題，責任主體就要從根源解決問題。要完善審計部門整改落實機制，堅持邊審邊改，將審計整改貫穿審計全過程；健全整改工作考核機制，統籌協調各部門形成監督合力，加大對整改的督查力度，依據審計整改的結果，對領導干部進行考核、任免及獎懲，更好發揮審計問責作用；加大審計結果公開制度，審計署可以定期對審計問責與整改結果進行補充公告，督促審計整改工作在規定時間內整改到位，增強審計的威懾力。

（四）加強績效審計力度，助力提高扶貧成效

加強扶貧績效審計力度，完善績效審計評價體系。貧困受益主體完全獨立于精準扶貧政策制定、資金分配與管理部門之外，對各種違法違紀問題的感知最清楚、最直接，充分調動貧困戶參與精準扶貧政策跟蹤審計的積極性，能夠更清楚的了解到扶貧政策是否達到了預期成效。將衡量貧困戶脫貧成效的指標納入評價體系，從扶貧政策的落實、扶貧資金的使用和扶貧項目的建設幾方面著手，強化審計結果的運用，推進扶貧政策發揮實效。

（五）加強黨風建設，增強審計人員黨性素養

堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導，在黨紀的要求下，審計工作有序開展，黨員干部要體現出對黨的忠誠和對人民群眾的擔當，在精準扶貧跟蹤審計工作中踐行黨性和作風，要具備“群眾利益無小事”的理念，確保精準扶貧各項政策措施落到實處，真正的貫徹落實全心全意為人民服務的根本宗旨，對精準扶貧要有深層次的理解，扶貧不是簡單的送財送物，而是真正的為老百姓做實事、謀幸福，用實際行動去詮釋黨性，加強黨風建設，提高審計人員的黨性素養，更好的去完善鞏固脫貧成效的各項政策措施。

五、結語

2021年作為“十四五”的開局之年，已經進入脫貧成果鞏固階段，本文借鑒精準扶貧政策跟蹤審計的成功經驗，通過對跟蹤審計的路徑優化，助推脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興有效銜接，為全面實施鄉村振興戰略提供有益的借鑒。通過審計工作推動農村發展由脫貧攻堅向鄉村振興平穩過渡，確保高效率、高質量的實施鄉村振興戰略。

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（作者單位：西京學院會計學院）

責任編輯：李政