雄安新區美麗鄉村PPPP模式風險及優化路徑研究

劉葉 王軍 苑紫彤 張思凡

摘要：隨著雄安新區詳規執行和起步期建設，白洋淀美麗鄉村和其中的PPP模式分別面臨存留、解體、再造和變遷等風險。本文以淀中村大淀頭村和淀邊村趙莊子村為典型樣本進行實地調研，進行PPP模式風險識別和風險影響分析，提出在起步期美麗鄉村環境治理PPP模式的四個優化路徑，為雄安新區控制性詳細規劃完美執行提供借鑒。

關鍵詞：美麗鄉村建設 雄安新區 PPP模式

2017年以來，雄安新區的規劃綱要和控制性詳細規劃相繼出臺，雄安新區的城市化分期建設加速推進，白洋淀淀區從2014年以來開始進行的大規模美麗鄉村持續性建設面臨困境，如現有村莊面臨局部或整體拆除、留存、改造等變遷、美麗鄉村建設PPP模式面臨終止和再造等風險等本文通過實地調研，力求揭示白洋淀區美麗鄉村PPP模式在雄安新區建設中的風險演進關系，并通過構建美麗鄉村PPP模式的不同路徑模型，有利于促進雄安新區持續留好鄉村美麗元素或風貌，優化并創新其PPP模式避免風險的底線保障型運行機制。

一、白洋淀美麗鄉村建設及PPP現狀

（一）雄安新區對美麗鄉村的定位

美麗鄉村是新區城鄉體系的重要組成部分，“一主、五輔、多節點”的新區城鄉空間布局中的“多節點”即特色小城鎮和美麗鄉村，規劃建設用地規模約50平方公里；實施鄉村振興戰略，全面建設美麗鄉村，促進農村一二三產業融合發展；突出雄東片區鄉愁風貌特色，進行農田肌理保護和利用，在城市綠化系統中營造具有農田肌理的大地景觀；營造容西容東片區詩意田園風光，保留地方鄉愁元素，鄉愁記憶，利用坑塘、農田塑造生態涵養、郊野游憩多元復合功能。

（二）白洋淀美麗鄉村建設PPP模式現狀

2014年起白洋淀淀區采取“財政專項投、社會融資入、群眾集資進”等方式，構建了PPP模式建設美麗鄉村。近10年來經過持續開展生態修復和連片美麗鄉村建設，截至2016年底，白洋淀內45個水區村，淀區6個鄉鎮全部建成美麗鄉村，占白洋淀總面積的86%，成為河北省打造的9個重點片區之一，其中包含了45個重點村中的淀內村大淀頭、淀邊村趙莊子。經過村莊改造、航道護坡、污水治理、垃圾整治和生態涵養等15項工程建設，淀區監測點水環境質量雖然均未能達到Ⅲ類功能區的標準，但相較于之前的劣Ⅴ類水質已有明顯治理成效。根據2019年5月和8月實地調研的問卷平均數據來看，74%的居民認為自2017年開始建設雄安新區后水量有所增加，水質整體略有改善。

經過實地調研，大淀頭村新建了游客中心，硬化了民居廣場，美化了旅游棧道，運行了3座污水處理站，日處理生活污水105噸，出水高于Ⅰ級A標準。趙莊子村新建了公廁4座，全部與污水管道并網，新建了垃圾中轉站1座，配備了垃圾收集車和箱式清掃車，實現了日產日清，美化了道路景觀。同時，北京熱力市政工程建設有限公司采用PPP模式，承接趙莊子村地熱井改造工程。兩村融資主體均有三級政府、村委會和社會資本。大淀頭村從2014年美麗鄉村建設以來以財政撥款為主，盈利收入歸村集體，沒有漁網編織以外的加工業，PPP模式不明顯，受雄安新區影響，社會資本持續投入機會渺茫。趙莊子以鄉企、社會資本投入為主，由村兩委負責管理運行；2016年通過村民自籌建設地熱井，實現了全村集體供暖，現改造工程具體為BOT模式，PPP模式較典型。受建設雄安新區政策影響，趙莊子村當地塑料加工企業暫時停工，將全部搬遷到村外產業園區，村民生計保障不足，搬遷前村民人均年收入一萬五千元以上，搬遷后下降至一萬元左右。

二、雄安新區建設對白洋淀美麗鄉村PPP模式風險影響分析

PPP模式項目主要風險包括政策、市場、運營、資金、建設、自然等風險，其中，政策風險發概率較大的有政府決策過程冗長和政府信用缺失風險；市場風險指第三方違約、市場競爭、市場需求變化、收費變更和費用支付等風險；建設風險包括運營成本超支的項目完工和稅收調整、融資難等資金風險。美麗鄉村PPP項目的風險評估是項目運行成功的重要環節。

（一）政策影響風險

PPP項目所涉及的政府部門較多，政策制定周期長，各部門協調成本高，常常導致項目建設或運營內干擾因素較多，政府出臺重大政策很可能會引起正在建設和運營期的項目都需要整改，導致建設周期延長。上述四類村莊中均受到政策制定風險的影響，其中涉及搬遷的村莊影響最大，政策制定中對項目態度不明朗等導致項目合同談判時間較長，直接影響白洋淀美麗鄉村PPP項現存項目的運行管理，以及新增項目的識別與審批。決策花費時間過長和成本過高，給項目正常運作帶來威脅，進而存在政策冗長風險與審批延誤風險。并且PPP項目的合同期限較長，地方政府換屆等不穩定因素可能產生政策不連續的風險；同時城市建設，經濟發展以及生態保護等多政策因素影響，使PPP綜合政策風險增大。

（二）企業競爭風險

企業競爭風險對于社會資本影響較大。首先，央企財力雄厚，地位穩固，管理規范，融資容易，市場廣闊；大企業融資容易，邊際治理成本較小，治理效果持續較好；小企業融資困難，邊際治理成本較大，治理效果不持續，整體效果較差。其次，在項目識別、準備、采購、建設移交的全周期中，大型企業占有較強的比較優勢，容易實現全周期的治理優勢和較好的治理績效。白洋淀區治理項目規模不等，項目類別參差各異，地方化企業在持續運行中就會遇到大型企業在雄安新區大型建設中機會實力不均衡，導致競爭劣勢，使地方企業出現被迫淘汰、吞并聯合或集團化等各種經營差異處境，小企業在PPP項目中處于不利地位，造成某些“最后一公里”漏點。

（三）市場供需風險

市場供需變化風險是指排除唯一風險以外，由于宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。十三五規劃中指出農村污水處理率低問題，市場需求量大，鼓勵社會資本進入。十四五期間基礎設施和公共服務補短板、強弱項仍然是我國所面臨的一項重大任務，PPP模式正是政府加快基礎設施和公共服務領域項目建設步伐以及提升質量和效率的重要手段。雄安新區的建立必然會影響美麗鄉村建設，使市場需求發生改變，造成市場供需風險。保留、暫緩和嵌入類村莊均存在市場供需風險。美麗鄉村PPP模式保留與暫緩類為建設良好的村莊，為保留鄉愁鄉戀，傳承鄉愁文化記憶營造詩意田園風光而存在，后期居住需求相對逐漸弱化，生態旅游需求提高。美麗鄉村嵌入主體小鎮后，居住人群、生活環境等均發生變化，市場需求隨之改變，如人口增多后生活垃圾污水處理廠、養老機構等公共設施需要擴建，生態公園類設施需求大幅上升。

（四）項目移交風險

項目移交政府階段面臨的風險主要包括財務風險、道德風險以及不可抗力風險。其中道德風險是指項目公司在特許期到期之日來臨之時為追求自身利益最大化而采取的一些短期行為（如使設備超負荷運轉、設備更新維護不及時等）給PPP項目本身帶來的風險。項目公司作為經濟市場中的一般經紀人在移交階段的主要任務就是在法律和合同規定的框架下盡可能多的賺取經濟利益。道德風險、財務風險以及腐敗風險屬于投資者和政府之間的內生風險。投資者為額外增加經濟利益就可能采取一些短期行為甚至采取不法手段，產生出腐敗風險。政府和私人投資者作為兩個不同性質的主體，在財務制度等方面必然存在分歧，在PPP項目移交時就可能會出現財務風險。合同簽訂時間一般為二三十年，移交存在時間風險、產權界定風險、組織發生變化造成重組或破產風險、移交后治理效果風險等。項目移交風險尤其體現在嵌入與新建型美麗鄉村PPP模式中，搬遷過程中，不同類型、不同階段的PPP項目突然中止或改變造成的損失定價困難，省市縣各級政府之間的政策補貼區別也不盡相同，進而引發政府信用風險以及合資企業的財務風險。保留與暫緩類村莊項目移交風險較小。

三、變遷中的美麗鄉村PPP模式優化路徑

傳統PPP模式將農戶和社會主體參與撇之在外，產生農民利益受損、制衡缺位等問題，因地制宜將農民和社會主體參與引入PPP建設中來，形成多元參與、共商共建、利益共享、多元制衡且具有生態補償的白洋淀美麗鄉村PPP建設新思路。為保證項目長效運行，淀外源削減示范工程主要采用BOT運行模式，淀內源削減示范工程主要采用PF運行模式，白洋淀流域污染治理工程建議長期采用PPP運行模式。搬遷情況下，PPP模式面臨存亡改變。現情況傾向于保留建的好的有特色的，搬遷拆除舊差廢的，并且趙莊子已經出現趕在搬遷政策前簽訂PPP協議搶占市場的行為。根據美麗鄉村建設PPP模式面臨的不同情況，將其分類并分析優化路徑。具體分為建設良好不涉及搬遷、建設良好涉及部分搬遷、建設較差和涉及整體搬遷并入主題小鎮的四類村莊。

（一）PPP項目保留路徑機理

建設良好不涉及搬遷的村莊保留繼續原有的PPP項目，根據村莊當地特色發展建設盡量原貌保留，如大淀頭可以白洋淀詩群為基礎發展文化旅游，趙莊子發揮精品旅游水路線地理優勢，打造白洋淀生態旅游。政府開發旅游產生的影響應以生態補償方式回饋農戶，有能力的農戶也可通過務工、投資等方式參與美麗鄉村建設。具體可采用PFI模式，PPP模式中，PFI模式項目方案比較開放，進一步弱化政府對項目的干預，社會資本也可以多個公司結成企業結合體，重點由設施所有權轉向項目的建設運營質量，更有利于激發項目主體的建設運營積極性。如圖1所示。

（二）PPP項目暫緩路徑機理

建設良好涉及部分搬遷的村莊可根據搬遷范圍、政策規劃等適時調整PPP項目，主動積極的加入雄安新區的建設。建設較差甚至沒有進行美麗鄉村建設的村莊涉及拆遷的，美麗鄉村拆遷的同時與PPP模式解除，PPP項目停止還是繼續建設運營取決于后期發展，若在合同期內則需要考慮解約的補償。政府給予農戶搬遷補償和生態補償。暫緩路徑分析如圖2所示。

（三）PPP項目嵌入路徑機理

部分美麗鄉村是建設的比較好的，PPP項目未來收益比較樂觀，根據詳規“留白處”有一部分可能會嵌入特色小鎮中，利好的政策和投資環境可能會吸引外來企業加入PPP項目投資，當地農戶也可以個人或組成協會加入PPP項目中建設和經營各環節中，不僅吸引外來企業投資，而且提高了當地農戶收入，有利于使農戶感到獲得感，避免搬遷致貧，參與小鎮服務業致富，政府為農戶提供生態補償。項目嵌入后分為繼續沿用PPP模式，同質化嵌入特色小鎮建設；或改變項目融資性質，采用特許經營、EPC模式等異質化嵌入特色小鎮建設。嵌入路徑分析如圖3所示。

（四）PPP項目新建路徑機理

現有美麗鄉村中PPP項目運行良好的村莊（例如大淀頭），可根據新政策優化調整。為方便農村環境連片整治，可將各美麗鄉村中原有的污水垃圾等基礎設施新建樞紐工程，連接起來統籌管理；各村莊PPP項目尤其是旅游設施同樣也通過新建PPP項目連接起來，或配合雄安新區公園規劃共同建設，促進白洋淀流域旅游業整體式發展；新建的美麗鄉村PPP項目以鄉村元素形式表現，突出生態景觀，最大程度保留村容村貌，留住鄉愁文化。按照實際情況政府決定選擇合同方式還是特許經營協議，企業決定是否加大投入，同時有條件的農戶可以參與工程項目維護方面以獲得收入，甚至可以投資入股參與分紅。與上述路徑相同，政府需要給受到影響的農戶提供生態補償。新建路徑分析如圖4所示。

四、對策建議

（一）對現存的PPP項目再識別

雄安新區規劃建設前后對白洋淀美麗鄉村PPP項目產生巨大影響，美麗鄉村本身也存在征遷與否的不穩定性，應基于其對白洋淀美麗鄉村PPP模式政策、企業競爭、市場供需、項目移交等風險影響，重新對現存的各個項目進行風險評估，分析風險因素，依據風險等級，對白洋淀美麗鄉村內PPP項目進行再識別；再通過合理有效的風險分擔與風險管理，優化美麗鄉村PPP模式，選擇保留、暫緩、嵌入、新建路徑，完善前述詳細規劃執行，有利于雄安新區整體建設。

（二）促進社會資本差異化投入

根據上述風險等級和優化路徑的差異化識別，促進項目高質高效運行。加大PPP模式項目分類向社會資本、城鄉居民的開放力度，提高各類社會資本參與率，進行差異化投入，拓寬融資渠道、緩解政府財政壓力并為社會、居民帶來更大效益。鼓勵多元投資主體參與，共建美麗鄉村工程，共擔PPP項目風險，共享PPP項目運行福利。激發各類主體活力，因地制宜吸引國企、央企、當方企業甚至異地企業組成聯合體共同投資建設；推動農戶作為社會資本向嵌入型、新建型PPP項目進行投資；或作為務工人員參與到保留型、暫緩型項目中去，解決部分城鄉居民就業問題。

（三）對利益主體進行多種補償

雄安新區建設中應進行PPP項目路徑差異化補貼、生態補償以及搬遷補償等多種補償。PPP項目路徑差異化補貼即可以采取建設期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式對美麗鄉村建設PPP項目給予補貼和政策支持，如保留型考慮基礎設施折舊損耗，加大運營補貼；嵌入型簡化社會資本貸款程序降低門檻，加大貸款補貼；新建型吸引各界社會資本進行資本金注入，加大建設期投資補助，提供稅收減讓政策；為防止公地悲劇，可因地制宜提供競爭保護政策，以保證項目的壟斷性經營；除了項目補貼與政策優惠，生態脆弱區的雄安新區起步期生態修復成本較大，政府應給予一定生態補償與搬遷補償，有利于解決好搬遷居民的生產生活安置和白洋淀濕地保護區核心區和緩沖區的生態恢復。

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Research of PPP Mode Optimization Path of Beautiful Countryside in Baiyang Wetland in the Period of Xiongan New DistrictConstruction

Liuye Wangjun Yuanzitong Zhangsifan

Abstract：In the period ofconstruction of Xiongan New District，the beautiful countryside with PPP models of Baiyangdian Wetland，which have beenlarge-scale invested since 2014，but it will confront with lot of risks include retention，disintegration，demolition，remake and change.Taken Dadiantou Village and Zhaozhuangzi Village as sample which representate internal and external villages in wet areas，the status of beautiful rural construction with PPP model is reseached by field survey， the PPP model risk identification and risk impact are analyzed. And，In the initial stage， propose four optimization paths for the PPP model of beautiful countryside environmental governance.All these provide a reference for the perfect execution of the controlled detailed planning of Xiongan New District， and finally saves the beautiful homesickness of BaiyangdianWetland.

Key words：Baiyangdian beautifulcountryside construction；Xiongan New Area；Public-Private-Partnership；

（作者單位：河北農業大學經濟管理學院）

責任編輯：宗宇翔