鄉村振興戰略思考

王朝才 李淑一 何妮

2021年中央一號文件明確指出，“三農”工作重心轉向全面推進鄉村振興階段，這既是實現農業農村現代化的有力舉措，又是建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的重要支柱。脫貧之后怎么干、糧食安全怎么保、鄉村產業怎么興、農村環境怎么建、城鄉之間怎么融，都是在進入新發展階段、貫徹新發展理念和構建新發展格局中亟需解決的問題。本文在梳理全面推進鄉村振興的背景、內涵及意義的基礎上，分析了可能要面臨的機遇和挑戰，并提出了幾點對策思考。

一、鄉村振興的背景、內涵和意義

（一）全面推進鄉村振興的背景

實現建設社會主義現代化強國、第二個百年奮斗目標的時代要求。黨的十九大報告中明確提出“建設社會主義現代化強國”這一目標，這也是第二個百年目標。面對我國農民人口數量多、農業土地范圍廣的基本國情]，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化，大頭、重點和難度都在“三農”。推進鄉村振興戰略是黨中央正確把握社會發展規律下進行的正確選擇，也是補齊農業農村發展短板、讓農民共享發展成果的必然舉措。

工業反哺農業、城市反哺農村的歷史選擇。回顧我國發展歷程，政策重點從以農業剩余支撐工業發展、優先發展城市，轉變到強農惠農富農政策相繼出臺、資源要素在城鄉之間自由流動，尤其是在2006年農業稅取消后，國家政策安排從過去被動式調整轉變為主動為農業農村設計政策，鄉村振興戰略的全面推進既順應了這一趨勢，又推動了工農關系走向融合，城鄉差距進一步縮小。

脫貧攻堅取得決定性勝利后的歷史性轉移。脫貧攻堅已取得全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，消除了絕對貧困。但脫貧不是終點，而是新的起點，未來需要更上一層樓，從產業扶貧到產業振興，從生態補償到綠色減貧，從搬遷安置到有效治理，從資產收益扶貧到農民持續增收，這些均是要繼續破解的難題，鄉村振興的實施既承接了后續任務，又保證了減貧治理的長效化。

糧食安全、農業現代化提上議事日程。保障糧食生產，是國家治理的基礎和國家安全的基石，尤其是在新冠肺炎疫情爆發后國際糧食市場面臨不確定性，糧食安全要靠自產，牢牢把住糧食安全主動權成為農業發展的首要任務。農業現代化又是糧食安全的前提，鄉村振興的推進正是要強調科技在糧食安全上的支撐作用，強化農業與科技融合，解決糧食種子問題，帶動高質量發展。

（二）鄉村振興的內涵

黨的十八大以來，國家統籌城鄉發展的力度再次加大，從關注農業強、農村美、農民富到制定鄉村振興戰略（如表1），旨在要從根本上解決勞動力外流、產業凋敝、文化不興、村莊空心化及生態環境惡化等問題，防止鄉村走向衰敗。

鄉村振興的真正內涵在于推進廣大農村地區（包括小城鎮，可以理解為縣域）的建設和發展，實現農業、農村現代化，確保國家糧食安全，縮小城鄉差距、工農差距。總目標和總抓手是“產業興旺，生態宜居，鄉風文明，治理有效，生活富裕”。產業興旺是核心，是經濟發展的基礎，要求各地順應產業發展規律，立足特色資源，優化產業布局，完善利益聯結機制。生態宜居是重點，關系到農民的幸福感和獲得感，要求實施人居環境整治提升行動，注重保障傳統村落和鄉村特色風貌。鄉風文明是保障，也是社會文明建設的重要內容，強調物質文明和精神文明必須一起抓，提升農民精神風貌和鄉村社會文明程度。治理有效是組織基礎，強調把夯實基層基礎作為固本之策，加快建立村級黨組織領導的鄉村治理體系，深入推進平安鄉村建設。生活富裕是根本，意味著全體農民不但要脫貧，而且還要具有較好的消費能力，生活得更加美好。

（三）鄉村振興的現實意義

一是有利于挖掘農村消費潛力和建設投資，是構建新發展格局的重要手段。加快構建以國內大循環為主體的雙循環新發展格局，要求我們要把經濟高質量發展的立足點放在國內，把戰略基點放在擴大內需上，農村則有巨大空間，鄉村振興是通暢雙循環的重要組成部分。在消費方面，加快推進以人為中心的新型城鎮化，將有助于促進農村消費，培育和壯大新的消費增長點；在投資方面，基礎設施建設的重點仍是在農村，國家財政投入只增不減，社會資本也積極流向農村，鄉村振興將成為投資新熱點和增長點。

二是有利于堅持以人為本，是實現共同富裕的基石。人民群眾是鄉村振興的具體參與者，也是最大受益者，鄉村振興滿足了他們在生產、生活、生態、文化各方面對美好生活的向往，也彰顯了黨服務人民的宗旨和增進人民福祉的一貫堅持。通過調整城鄉關系，縮短城鄉發展差距，推動共同富裕的實現。此外，鄉村地區將是大部分人民的生活和工作場所[總人口14億；省會城市36個，平均1000萬，3.6億；地級市332個，平均100萬，3.3億；大部分人將生活在縣城、鄉鎮為中心的農村地區。縣城2000個，平均15萬，3億；還有4個多億人將永久性生活在鄉鎮為中心的廣大農村地區。]，鄉村振興關系到更多數人民的切身利益，有助于解決相對貧困和提升公共服務質量。

三是有利于實現農業現代化，是國家糧食安全的保障。農業現代化不單單是機械化、水利化、化學化等，而是更多包含了科技、產業、生態發展等多個內容，鄉村振興不僅通過產業升級和融合，強調了農業科技的核心地位，幫助農業從生產向生活和生態功能不斷擴展，加快了現代化的實現。通過堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，秉持先保護再利用的理念，維護國家糧食安全。

二、鄉村振興的機遇和挑戰

（一）鄉村振興面臨的機遇

1.國家實力日益強大。我國物質基礎相對雄厚，綜合國力不斷提升，國家擁有較為充分的經濟條件和技術水平應對“三農”問題，逐步實現農業農村現代化。改革開放以來，我國經濟不斷優化發展，作為工業體系最完善的國家，對世界的經濟貢獻已超30%，在世界經濟復蘇中發揮“助推器”作用；城鎮化率和農業現代化水平不斷提高，我國鄉村人口占比由1978年的82.08%降至2019年的39.04%，農業現代化水平大幅提升，農業科技含量增加，對我國經濟貢獻率超60%。在新農村建設中，新農合、農村低保、新農保等政策逐步落實，農村水電路氣信等民生相關設施陸續改善，鄉村的產業、生態、鄉風、治理和農民生活等得到根本性改造，減少了農村地區人口的脆弱性，提升了地區自身的抗風險能力，為實施鄉村振興戰略打下了堅實基礎。

2.與脫貧攻堅有機統一。脫貧攻堅為鄉村振興奠定了物質基礎和組織前提，鄉村振興使脫貧攻堅工作得到鞏固與提升，做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接工作，既能提高資源配置效率，又統籌協調短期目標與長期戰略。一是扶貧政策多元高效，居民生活更為富裕。通過產業扶貧、就業扶貧等政策，貧困人口收入不斷增加，2018年我國貧困地域農村居民人均可支配收入為10371元，約為2012年的兩倍[數據來源：國家統計局，新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告。]。二是農村生活環境不斷改善，鄉村生態更為宜居。截至2016年末，全國超99%的村通電、通公路，超90%的鄉鎮水資源實現集中或部分供應、生活垃圾實現集中或部分集中處理；95%以上的鄉鎮擁有醫療衛生服務、圖書館、小學等公共設施，農村民生性設施逐步改善。三是體制機制不斷完善，鄉村治理更為有效。脫貧攻堅時期，通過完善體制明確領導責任、在基層派駐第一書記等措施，初步形成了農村工作領導體系，對鄉村振興階段村級治理能力的提高具有借鑒意義。

3.對接數字鄉村戰略。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，提及“實施數字鄉村戰略”“數字農業農村”等，為鄉村振興戰略勾畫了遠期圖景。一是農村電商助力困難群眾脫貧致富。隨著農村電子商務模式的普及，農產品可以在線上完成銷售，拓新了經營模式，并且通過大數據、AI等技術，城鄉之間數據鴻溝縮小，農產品的提供更加精準化，傳統農業逐步向信息化、現代化轉型。二是通過“互聯網+農業”模式，促進農業自身信息化發展的同時，探索與加工業、旅游業等二三產業融合。通過建設特色產業集群，充分利用數字經濟下產業融合優勢，推動鄉村經濟。三是通過網絡扶智提升貧困群眾技能和脫貧意識。普通農戶在鄉村教育培訓后，成為具有互聯網思維的新興職業農民，并將科技創新理念運用到農業生產等環節中，積極高效地參與鄉村建設。

（二）鄉村振興面臨的挑戰

1.鄉村振興基本面廣，資金需求量大。鄉村振興戰略是國家統籌考慮國內“三農”問題以及國際國內兩個大局基礎上提出的發展戰略。一方面，鄉村振興與國內經濟運行密切聯系，涉及農村產業布局、農業現代化發展、農村基層治理等基本目標；另一方面，農業要實現提供農產品確保糧食安全、促進經濟高質量發展和實現農業農村現代化等戰略目標。據相關學者測算，實現鄉村振興戰略規劃2018-2022的五年主要目標，預計須要投資7萬億元以上。目前，由于農業發展自身的風險大、成本高、難實現規模效益，農村金融服務未能普遍惠及農戶的經營發展，多渠道支農格局尚未建立，僅依靠財政支出無法彌補“三農”的資金缺口。以家庭農場為例，希望獲得金融貸款的家庭農廠占比為83%，卻只有13%的家庭表示能容易得到貸款。因此，仍需活躍市場機制，調動各部門的支農積極性。

2.農民組織化程度低，主體地位不明。受農民個體能力、農村組織治理水平等約束，農民在鄉村治理過程中存在主體性缺位的現象。一是農村空心化問題嚴重。多數強壯年村民外出務工、高素質鄉村人才外流，地緣社會聯結度減弱，導致村莊治理人才嚴重短缺。二是農戶經營組織化程度低。農民的勞動和生產要素投入少，在市場議價中居劣勢地位，在生產中多以小規模經營為主。據統計，全國經營規模50畝以上的農戶僅占總農戶數的1.51%，呈現出分散化經營的局面，農業生產難以產生規模效益。三是村民自治有效性不足。一方面，農村治理主體間實力懸殊較大，村民擁所享有的利益決策權有限，農民對美好生活的訴求未得到充分考慮，打擊了農民參與治理的積極性。另一方面，農村基層組織對農村治理及資源整合能力不足，自身應對風險能力弱，統籌發展能力仍需提高。

3.城鄉發展不平衡，農村短板明顯。城鄉間發展差異的限制，是鄉村振興首要障礙。一是資源稟賦差異。城市具有天然的地緣優勢，天然的資源配置不均使得城鄉經濟社會發展水平分化，農民可選擇工作機會較少，收入水平落后于城市居民。二是基礎設施及公共服務配置差異。城市擁有較為完善的公共資源，經濟、交通、醫療等各方面高速發展；鄉村地區農民自身收入較低，解決公共設施問題的積極性不高，公共財政用于基礎設施投入與城市比明顯不足，且農村的空心化現象等使得財政資金投入效率低下。三是城鄉教育投入與觀念差距。我國鄉村教育資源相對匱乏、城鄉師資配比不均，加之鄉村地區家長學歷水平普遍較低、觀念保守，在教育上呈現出代際差異，使得鄉村部分學生群體沒有機會接受高等教育。

4.土地資源制度障礙，利用效率較低。受到現有土地制度的制約，我國在農民的土地占有、使用、獲益以及處置等方面缺乏保護政策，土地要素活力未完全釋放，鄉村振興內生動力不足。一是農民土地產權概念模糊。我國現行法律規定農村土地的歸屬者為集體，但在法律層面卻沒有明確地對“農民集體”進行具化，不僅在執法層面導致土地資源管理含糊不清，也在經濟層面損害農民土地財產權利。二是農民轉讓宅基地使用權轉讓受限。現有的宅基地使用權轉讓僅適用于本村的集體村民，農村人口向城市轉移后，宅基地利用效率下降，不僅導致資源浪費，也會因轉讓受限損耗農民的財產權益。三是農村集體建設用地難以市場化。我國《土地管理法》中明確指出農民集體所有的土地，除國家征用外，不可流轉到市場中進行交易，全國土地流轉增速由2008年的70.3%降至2018年的5.3%，流轉行為多集中于小農戶內部。四是土地征用補償差異化。現行讓土地制度中，各地政府土地征用補償并非按照統一的土地價格，存在失地農民的發言權小、獲得補償較低、收益分配不合理等問題。還有，許多地方土地全部進行承包后，一下地區出現產業項目無法落地的情況。

三、實施鄉村振興戰略對策思考

（一）采取因地制宜的發展策略，做好各地空間規劃

只有充分認清自身特點、找準特有問題、提出針對方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科學規劃、合理布局、健康發展和有效管控。堅持“宜農則農、宜林則林、宜木則木、宜商則商、宜游則游”原則，將智能化技術、物聯網技術等現代技術應運到農村一二三產業中，拓寬農民增收的渠道。傳統農區與人口外遷地區，宜通過土地整理、產業升級、基礎設施投資等手段，縮小城鄉差距；非農產業發達、區位條件優越的鄉村，以就地城鎮化為主，避免照搬城市建設，保留鄉村特色；生態環境非常脆弱、村莊人口分布極為分散的鄉村，以異地搬遷或就地保護為主。

（二）堅持農民主體地位，實現農民組織化

首先，要完善鄉村治理體系，以黨政主導為前提，激活農民內在活力，賦予農民主體權利和主體責任，強化村民的自主意識和自治功能。其次，“老農民”和以新型經營主體帶頭的“新農民”并存是我國農業農村發展中人力資源變化的趨勢所在，要以農民骨干力量帶動為主體，積極培育新型職業農民，提升鄉村人力資源質量，優化農民主體結構，助力人才振興。此外，作為鄉村振興主體的農民，必須是組織化的農民，而不是分散的農民，積極發展各種合作組織，提高農民的組織化程度，如促進農民合作組織的健康發展、鄉村社區集體組織的完善發展，應成為鄉村振興戰略的重要組成部分。

（三）優化龍頭企業發展，加大扶持監管力度

首先，人力資本是實現高質量發展的關鍵，制定龍頭企業“引人”“育人”“留人”政策，通過產學研深度融合和健全的人員激勵機制，建立一批有文化、懂技術、善經營、會管理的人才隊伍；其次，積極引進新技術、新業態、新模式，促進農業與二三產業融合發展，延伸農業產業鏈，開辟農民就業新路徑；此外，完善龍頭企業扶持監管制度，繼續推進類金融服務向鎮村延伸，切實解決融資難，同時完善信用約束機制，形成部門協同監管、行業自律、社會監督相結合的市場監管新格局。

（四）完善財政支持鄉村振興的政策體系

首先，加大財政向“三農”傾斜的力度，過渡期內財政政策將總體保持穩定，在此基礎上根據戰略需要和財力狀況，合理安排財政投入規模，優化支出結構，調整支付重點，對于鞏固脫貧難度大、鄉村振興底子薄的縣域，予以適當傾斜支持。其次，以績效管理為抓手，強化資金使用效率，不斷完善財政資金直達機制，加強鄉鎮財政的監管能力，保障鄉村產業有錢花、效果佳，帶動形成一批特色優勢明顯、發展趨勢良好的社區工廠、專業合作社、家庭農場等村級集體經濟組織，提升自主發展能力，增強基層培植財源的造血功能。此外，在集體資產收益分紅方面，既要保證農民的收益穩定，又要充分尊重農民意愿，加強農民的主體地位。

（五）規范引導金融資金投入

農業由于投入大、周期長、回報慢的特征，若沒有貸款、保險這些金融手段作為支撐，農業規模化經營很難成功。從供給端看，金融資產規模大、找出路；從需求端看，鄉村振興資金需求大，但二者尚未實現互通，關鍵原因是收益鏈不完整和風險防范機制不到位。一方面要不斷完善金融服務，繼續發揮再貸款作用，現有再貸款幫扶政策過渡期內保持不變，進一步完善針對脫貧人口的小額信貸政策。另一方面，相較于脫貧攻堅，鄉村振興涉及領域更寬，地域范圍更廣，支持對象更多，具有資金投量大、持續時間長、工作要求高的特征，為保證“三農”資金持續有效投入，需要建立多元化的金融服務鄉村振興的風險防控保障機制，重點是要發揮好財政資金在其中的導向性、保障性、杠桿性作用。

（六）吸引民間資本參與

民間資本規模大，且有活力，而以往民間資本下鄉存在“下不去”、“留不住”、“長不大”的障礙，因此要既要堅持規劃引領，強化項目謀劃，加大財政投入，撬動資本下鄉，又要持續深化改革，強化要素供給和協調服務，提高企業獲得感。在產業上積極吸引龍頭企業，搭建和完善引資信息平臺，抓好項目工作，建立專門項目檔案；在建設上可以用PPP模式，尤其是在一些公益性公共基礎設施和公共服務項目上，可以降低政府的財政壓力和民間資本的投資風險。積極探索建投融資平臺和籌資渠道，充分調動民間資本的投資積極性，實現政府資金與社會資金的統籌使用。

（七）推進土地制度改革與靈活運用

土地制度改革是農業農村制度創新的根本，目前土地確權頒證已在全國范圍內基本完成，這大大加快了土地流轉和規模經營的實現，鄉村振興時期仍要繼續擴大農用地流轉，不斷健全完善流轉服務體系，創新托管模式，增加農民財產性收入，壯大村集體經濟，同時在堅持最嚴格耕地保護制度的基礎上，可以根據實際需要靈活運用發展模式，積極推動“三塊地”改革，配套相關法規和實施細則，由試點階段推向全國，建成城鄉統一的建設用地市場。再如探索使用“飛地”模式，通過跨空間的行政管理和經濟開發，打破地理位置的限制，實現資源互補、經濟協調發展。

（作者單位：中國財政科學研究院）