“十四五”時期數字中國發展趨勢分析

汪玉凱

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“規劃和綱要”)，其中有關“加快數字化發展、建設數字中國”部分用4章的篇幅，對未來中國數字化轉型及其數字中國建設的一系列重大方針政策做出了明確的規定，本文結合規劃和綱要，對未來數字中國的發展趨勢作一簡要分析。

一、規劃和綱要為數字中國建設提供了戰略指引

在規劃和綱要中，對數字中國建設單獨成篇來闡述，這在過去的五年規劃中是從來沒有過的。以往制定五年規劃的時候，有關信息化部分，都是分散在不同的部分之中的；這次單獨成篇，并分為四個章節系統闡述，足以證明數字中國在國家層面的戰略地位。

規劃和綱要對數字中國提出的新目標，可以概括為“413大思路”，即四大建設，一個驅動，三大變革。所謂四大建設，就是要建設網絡強國、數字經濟、數字社會、數字政府；所謂一個驅動，就是用數字化驅動經濟社會轉型；所謂三大變革就是通過數字化轉型，促進生產方式變革、生活方式的變革和治理方式變革。圍繞這一大思路，規劃和綱要提出了全面推進數字化進程的戰略，其內容十分廣泛，主要包括：數字化基礎設施建設、關鍵數字技術創新應用、數字化引領新興戰略性產業、推動數字經濟和實體經濟深度融合、加強數字社會、數字政府建設、推動數據資源開發利用、保障國家數據安全、加強個人信息保護、提升全民數字技能等。

可以肯定地說，“413大思路”對未來中國的影響是深遠的，意義重大。

首先，在國內外形勢發生重大變化的格局下，數字中國建設有可能成為應對各種挑戰的重要戰略抓手。目前世界正處于百年未有之大變局中，中國處在兩個百年發展的歷史交匯點上，當下中國經濟在新形勢下進入雙循環的新格局之中。以上三大變化，對我們既是機遇，但同時也會面臨諸多挑戰，這些挑戰甚至有可能是前所未有的。今年，中國和美國在拜登上臺之后的首次對話中針鋒相對，以及隨后出現的中歐沖突等都說明了這一點。未來外部環境變化的挑戰也許會更加嚴峻，大力推進數字中國建設，從各方面增強我國抵御風險的能力，就成為一個重要的戰略舉措。

其次，網絡強國、數字經濟、數字社會、數字政府建設將相互促進，并在實踐中取得突破性進展。在規劃和綱要講數字中國建設的時候，重點講數字經濟、數字社會、數字政府建設，網絡強國作為數字中國建設的組成部分，內容并沒有展開。我以為，這有兩方面含義：一是上述描述第一次明確了數字中國建設的內涵和邊界；二是闡明了網絡強國、數字經濟、數字社會、數字政府這四者之間的關系，即網絡強國是前提和條件，不管是數字經濟建設、數字社會建設、數字政府建設都離不開網絡強國本身，它是一個支撐，網絡強國建設將是推動后面三大建設的基礎和條件，相互促進。

最后，數字中國四大領域的全方位推進，將加速國家生產方式、生活方式和治理方式的變革，為2035年基本實現現代化奠定數字化基礎。我們可以清楚地看到，這里時間點的契合，遠景規劃是到2035年，這是我們要基本實現現代化的第一個目標，2049年將全面實現現代化。

二、未來數字中國發展趨勢分析

規劃和綱要有關數字中國的建設和發展，著重展現了未來數字經濟、數字社會和數字政府發展的前景，我們有必要逐一加以分析。

(一) 數字經濟發展趨勢分析

數字經濟崛起正在改變中國的經濟結構。我們看待中國當前數字經濟發展要往前追溯一下。大家知道，我國的改革開放是從1978年起步的，而1980年-1990年這十年，正是信息技術革命關鍵技術取得重大突破的時期，代表性的技術有兩個，一個是芯片，一個是運算技術。1990年互聯網開始商用，改變了世界。中國的信息通信產業正是在這個過程中后來居上的，從某種意義上說，我們坐上了世界信息技術革命的順風車。

造成的結果是什么？首先，信息通信產業在中國進入快車道，前幾十年每年以17%左右的速度在高增長。其次，民營經濟在政策紅利和市場的強力推進下出現了強勁的發展。再次，2000年以后，中國的消費互聯網強勢崛起，借助龐大的國內外市場，培育出了華為、百度、阿里、騰訊這樣具有世界影響力的互聯網企業。

數字經濟總體規模，中國目前已經處在世界前列。如果把中國數字經濟的發展，放在近代中國GDP的發展演變中加以對比，也許看得更加清楚。按照美國著名歷史經濟學家安格斯·麥迪森的研究，中國在鴉片戰爭前夕的1820年，經濟總量是全球第一，當年中國經濟總量占世界的份額為32.9%；到120年后的1945年，下降到4%；真正的歷史低點出現在1981年，當年中國的經濟總量為16.8萬美元，占世界經濟總量約1.54%，統計口徑不一樣，有的說是1.8%。到2000年占世界經濟總量為3.65%。之后隨著中國消費互聯網的崛起，特別是2001年中國加入世界貿易組織之后，經濟開始騰飛，到2020年中國經濟總量是101萬億人民幣，按照6.5的匯率，約折合15.6萬億美元，占世界的份額接近17%。

目前中國經濟總量中，數字經濟的貢獻無疑是最值得關注的。2019年中國數字經濟寬口徑計算大約為35.8萬億，占經濟總量的36.8%。2018年中國進口芯片花了3000億美元，手機出貨量、電腦出貨量都是世界第一，網購規模去年年底達到了7.82億，移動支付規模去年年底到了8.54億，電子商務交易額超過35萬億，網上零售規模達到11.76萬億，網民到了9.89億，互聯網普及率到70.4%。疫情期間有3.4億人在線上接受教育，2.15億人利用網絡接受醫療服務，超過1億人在線辦公。這些數據說明數字經濟正在改變中國的經濟結構。

當然，中國數字經濟發展過程中暴露出的問題也是不少的，其中基礎設施在全國服務布局不均衡，數據中心建設中出現重復、浪費現象，虛擬經濟和實體經濟融合度不夠等等。針對中國數字經濟發展存在的問題，這次規劃和綱要中對未來中國數字經濟發展做出了一系列重要部署。一是把新興基礎設施建設作為統籌推進基礎設施建設的重要內容，構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，系統布局新興基礎設施，加快5G、工業互聯網、大數據中心建設。二是加強關鍵數字技術創新應用，規劃里特別強調聚焦高端芯片、操作系統、人工智能，加快布局量子計算、量子通信等前沿技術，加強信息技術與生物技術、新材料技術等交叉創新，這是在十九屆五中全會通過的十四五規劃和二○三五年遠景目標建議稿中沒有、在本次規劃里特別強調突出的內容。三是把信息化作為發展戰略性新興產業的重要推手，推動互聯網、大數據、人工智能等同各產業深度融合，推進先進制造業集群發展，促進平臺經濟、共享經濟健康發展。四是推進數字產業化和產業數字化，推進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。五是建立數字資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范。

可以設想，未來中國數字經濟不僅會有一個很大的發展，而且必將深刻地驅動中國生產方式的變革，就像我們平常所說的，平臺將成為經濟增長的新物種，數據成為經濟增長的新能源，互聯共享成為經濟增長的新價值。

趨勢一：數字經濟基礎設施在城鄉間、行業間的分布將更加均衡，改變過去數字基礎設施分布極不均衡的局面。人工智能、5G、數據中心等基礎設施作為新基建的重要組成部分未來將受到更大關注，總體部署更加合理，為數字中國建設提供重要支撐。在部署和推進這些基礎設施過程中，嚴控和防范風險也將被重視。5G的應用將在工業領域，特別是智能制造領域取得顯著成效，對提升中國制造業的智能化水平產生深遠影響。

趨勢二：圍繞數字化的卡脖子技術，在創新驅動戰略的推動下，有望得到一定改善，并在一些新的領域，如量子技術、信息技術與生物技術、新材料技術交叉領域有可能取得突破性進展。這中間，不僅包括芯片、操作系統、CPU等關鍵技術，也包括大量工業基礎性關鍵技術，在某種意義上說，這是決定數字中國戰略能否行穩致遠、取得重大進展的重中之重。

趨勢三：工業互聯網將得到快速發展，并在促進產業轉型方面扮演重要角色。過去中國消費互聯網領先，工業互聯網相對滯后，隨著5G、人工智能、區塊鏈等新技術在工業領域的應用場景不斷創新和拓展，工業互聯網有望取得實質性進展。工業互聯網對數字中國建設之所以至關重要，就在于工業互聯網是互聯網和智能制造的交叉點，也是大數據與人工智能的交叉點，其本質是以各種要素的互聯為基礎，比如原材料、機器、信息系統、控制系統以及產品、人，通過工業數據的深度感知、實時傳輸交換、快速計算處理、高級建模分析，實現三大目標：即智能控制、運營優化和生產組織方式變革。目前我國有70多個工業互聯網平臺，連接的設備大約有四千多萬臺，但總體看，連接的質量還有待提高。而全球到2020年底，約有340億臺設備已經實現互聯，與國際上先進工業互聯網的國家相比，我們還有比較大的差距，是未來加強的重點。

趨勢四：數字產業將得到快速發展。過去我們在這方面已經積累了一些重要經驗，如民營互聯網巨頭的崛起，未來要注意政策調控，防止一種傾向掩蓋另一種傾向。比如像阿里、騰訊這些互聯網巨頭，過去發展非常快，也暴露出了一些值得注意的問題，未來要注重政策協調的有效性，一方面要防止野蠻生長，進行必要的管控；另一方面也要保護民營互聯網企業發展的積極性，創造更好的政策環境和制度環境，鼓勵這些企業繼續發展壯大。

趨勢五：數字經濟與實體經濟融合步伐加快，數字化對產業滲透率進一步提升。其重點主要集中在：數字農業發展將進一步拓展，智能制造成為經濟結構優化、高質量發展的重要推手，第三產業的數字化轉型將進一步加快，數字經濟的發展趨勢將加快生產方式的變革。

(二) 數字社會發展趨勢分析

中國數字社會建設這些年成效明顯，互聯網普及率已經超過了70%，網民達到9.8億人，網購、移動支付都處在全球領先地位。特別是在這次新冠疫情防控中，大數據發揮了關鍵性作用。而成功的前提是快速打破了部門之間的行政壁壘，實現了不同部門如公安、工信、人社、交通、醫療等部門之間的數據共享和交換。但應對疫情可以說是一種戰時狀態，疫情過后進入常態化后，數字化社會治理就需要更多的規則和制度。在規劃和綱要里，對數字社會建設做出了一系列重要部署。比如數字技術全面融入社會交往和日常生活、提供智慧便捷的公共服務、促進公共服務和社會運行方式創新、建設智慧城市和數字鄉村、構建美好數字生活新圖景、推進全民暢享的數字生活等，這在一定意義上為未來的數字社會建設指明了方向。

未來數字社會發展總體趨勢是通過數字化轉型，數字驅動生活方式的變革。

趨勢一：社會數字化率將在未來五年進一步上升。目前我國的數字化普及率剛剛超過70%，與發達國家還有一定差距，有大幅提升的空間。

趨勢二：老百姓關注的醫療、教育、社保、養老、就業等數字化水平將大幅提高。以人民為中心、以老百姓關心的問題為政策的著眼點更加明顯。比如在疫情期間約有2.5億老年人被邊緣化，他們沒有手機，或者不會使用智能手機，出不了門，無法購物，國務院馬上制定綠色通道，出臺相關政策，為這些數字化中的弱勢群體提供方便。可見，圍繞醫療、教育、社保、養老、就業等數字化水平有非常大的發展空間，智慧便捷的公共服務有廣闊的應用前景。

趨勢三：智慧城市建設將得到快速發展。目前中國有600多座城市，大概有將近500座城市都提出智慧城市建設目標，全世界智慧城市的應用，中國占了將近一半。當然在快速發展中，智慧城市建設中也暴露出了一些問題。在未來數字社會建設過程中，隨著城市社會的到來，智慧城市建設仍然將受到極大的關注，并成為促進城市轉型發展、提升城市治理科學化、精細化、智能化的重要路徑，也會成為城市轉型發展的強大動力。

趨勢四：數字鄉村建設將成為新方向，并可能取得突破性進展。這應該與我國的鄉村振興戰略是相聯系的。盡管我們已經宣布了脫貧已取得決定性勝利，但如何在此基礎上繼續前進，仍然是我們面臨的一篇大文章。要保證目前收入比較低的人群進一步富裕，進而促進鄉村振興戰略的實施，數字鄉村建設無疑是一個重要抓手，也是國家的重大戰略部署。應該說，全面推進數字鄉村建設，將是數字社會建設一項重大而長遠的目標，涉及面很寬，容量很大，前景十分廣闊，“十四五”期間直至2035年都有很大的發展空間。

趨勢五：數字消費者對數字化轉型將產生更大的影響。可以設想，隨著互聯網普及率提升，網民數量增加，個人數字素養的提高，信息服務逐步全覆蓋，數字社區、數字家庭逐漸將成為趨勢，這將進一步驅動生活方式的變革。

(三) 數字政府發展趨勢分析

從1999年實施政府上網年開始到現在政務信息化，大體經歷了22年發展歷程。可以說當下中國政府形態已經發生了很大變化。如果用一句話概括，那就是數字政府初露端倪：整體政府、開放政府、協同政府、智能政府的形態已經顯現出來了。為什么短短20多年會引起政府形態的變化呢？歸納起來可能有四種因素：一是數字基礎的保障，二是社會信息化水平的大幅提升，三是公眾對政府公共服務的訴求，四是政府服務意識、治理意識的改變。所有這些都在一定意義上加快了數字政府的建設。比如說現在搞的全國一體化政府服務平臺，李克強總理在2021年政府工作報告中提出要實現“三辦”：即網上辦、掌上辦、一次辦。這可以說中央已經提出了更高的要求，到2021年年底省級的主要事項在網上可以全國通辦，這就給我們帶來很多挑戰，這也可以從另一層面證實，數字政府建設必將改變未來的治理方式。

從“十四五”時期國家的部署來看，主要包括：將數字技術廣泛應用于政府管理和服務，推動政府治理流程再造和業務模式優化，加強公共數據開放共享，推動政務信息化共建共享，不斷提高決策科學性和服務效率，提高數字化政務服務效能等。

未來數字政府發展總體趨勢是數字化驅動治理方式變革。國家治理體系和治理能力現代化，首要的是實現政府治理體系和政府治理能力現代化，因為政府治理處在國家治理的前臺，大量的內政外交事務都是通過政府治理來實現的，如果政府治理本身現代化不了，國家治理現代化也是一句空話。

趨勢一：更多新技術將應用到政府治理中，比如說人工智能、大數據、區塊鏈等。應該說，政府在這個方面是很敏銳的，一旦出現新技術，很快就會被引到政府治理中來。這些年數字政府建設發展很快，與新技術的引進和運用是分不開的，未來這種趨勢仍然會延續。

趨勢二：政府結構、治理模式、服務手段，隨著政府數字化轉型的加快，將進一步發生變化。從政府結構來說，不管是橫向的黨政機構設置，還是縱向行政層級，在數字化趨勢下將進一步優化，減少人員、降低成本將被重視。從治理模式來看，政府數字化轉型必將帶來治理模式的變革，一個顯著例子就是全國許多地方都設置了行政審批局，將過去由各個部門分散審批，變為集中審批。繼最多跑一次、“一口式”“一窗式”辦理等，發展到一網通辦、掌上辦等新的服務方式。所有這些都在改變傳統的政府運行機制和治理方式。

趨勢三：全國一體化政務服務平臺進一步完善，從“三難”到“三通”最后真正走向“三跨”。在政務信息化初期，互聯互通難、資源共享難、業務協同難，是我們普遍遇到的難題。通過多年努力，初步實現了“三通”，即網絡通、數據通、業務通。未來要實現“三跨”，即跨部門、跨層級、跨區域的一體化政務服務，這個目標顯然是非常高的。大家想一想，2021年的目標是，公共服務的主要服務事項實現省一級跨區域辦理，那么還有市、縣，任務無疑很艱巨。在筆者看來，一體化平臺是中國公共服務方面的一項重要創舉。記得20年以前有關機構設置了一個地方政府改革創新獎，要求是地方政府創新以后必須實踐一年，才有資格申報。第一屆申報的創新案例中，出現了一個“政務超市”，什么叫政務超市，就是一個地方政府未來解決老百姓到政府辦事難的問題，把各部門的事如發改的、財稅的、人社的等，集中到大廳來辦理，這實際就是后來政務服務中心的前身。現在我國有4300多個縣以上的政務服務中心，已經在政務服務中發揮了重要作用。在2020年全球電子政務評比中，中國已經上升到第9名，應該說與一體化政務服務平臺有很大關系。目前這套系統已經實現了縱向的全覆蓋，橫向與40多個部委相連接，有300多萬件事項在網上辦理，未來在實現“三跨”方面必將有新的突破，也有很大的發展空間。

趨勢四：政務服務的效能進一步提升，行政成本有可能隨著政務數字化不斷降低。過去我們政務信息化方面投入還是很大的，但未來要更加關注投入和產出比，要在政府的數字化轉型中降低行政成本，提高行政效能，并在實踐中取得突破。

趨勢五：個人信息安全保護將受到重視，在公共安全和個人信息保護之間將找到平衡。政府數字化治理，離不開對社會數據，特別是公眾個人數據的使用。但如何處理好公共安全和保護個人隱私之間的關系，還有很多法律空白需要填補。目前我國正在抓緊制定個人信息保護法，這個法制定之后，將對個人隱私的保護、防止人臉識別等數字技術過度使用等，都會做出明確的規定。從長遠看，只有處理好維護公共安全與保護個人數據之間的關系，并在二者之間找到平衡點，我們公共治理才能進入良性發展的軌道。可以設想，在“十四五”期間，針對這方面的問題，將會有一個比較好的解決之道。