鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范機(jī)制研究

□文/康棋蘋 張 然 車美娜

（南京審計(jì)大學(xué)金融學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］近年來(lái)，在普惠金融背景下，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步深入，地方專項(xiàng)債券的規(guī)模和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大；與此同時(shí)，部分鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的發(fā)行和落實(shí)過(guò)程中仍舊存在著一些政策壁壘和風(fēng)險(xiǎn)。本文基于鄉(xiāng)村振興債券相關(guān)政策背景，從多角度、全方位的審視入手，在建立預(yù)警機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，做實(shí)問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理機(jī)制等方面，提出風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，以便更好地防控鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府專項(xiàng)債券是為了籌集資金建設(shè)某項(xiàng)具體的工程而發(fā)行的債券，往往是有收益的公益性事業(yè)支出，償還以項(xiàng)目建成后的收入作為擔(dān)保。自2015年發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券以來(lái)，專項(xiàng)債券已經(jīng)逐漸成為支持所在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，主要包括土地債、軌道交通債、高速公路債和鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債等種類。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。2017年，十九大報(bào)告正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央也發(fā)布有關(guān)專項(xiàng)債券相關(guān)政策文件，強(qiáng)力推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施。2018年8月，四川省首次成功試點(diǎn)發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券。此后，山東、安徽、河南等地紛紛以鄉(xiāng)村振興為方向開(kāi)始嘗試發(fā)行專項(xiàng)債券。

隨著鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的專項(xiàng)債券發(fā)行額不斷增長(zhǎng)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也日益暴露：部分鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目的收益被過(guò)分夸大，項(xiàng)目的規(guī)范性缺失，信息披露不夠充分，信用評(píng)級(jí)制度不夠完善。因此，地方政府在積極發(fā)行債券振興鄉(xiāng)村的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)在考慮債券風(fēng)險(xiǎn)的前提下設(shè)定相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，完善專項(xiàng)債券的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，提升鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券發(fā)行的市場(chǎng)化水平。

一、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券制度變遷及發(fā)行現(xiàn)狀

1994年分稅制改革，分稅制體制基本建立起來(lái)，國(guó)家原有的收入分配體系被顛覆，地方財(cái)政壓力明顯增大，《預(yù)算法》提出“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不能通過(guò)發(fā)行債券方法進(jìn)行融資”。1995年《擔(dān)保法》也明確“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，因此地方政府只能借助企業(yè)名義，無(wú)法以自身合法透明的手段吸引資金。當(dāng)時(shí)，面對(duì)地方政府債務(wù)這一問(wèn)題，中央采取了觀望的態(tài)度，因此各地舉債的規(guī)模越來(lái)越大。1998年亞洲金融危機(jī)后，中國(guó)薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到?jīng)_擊，同時(shí)也喚醒了監(jiān)管者對(duì)地方政府債務(wù)引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其危害的監(jiān)管意識(shí)。

2011年以來(lái)，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，走出金融危機(jī)的陰影，政策方面慢慢放松，中央開(kāi)始實(shí)施穩(wěn)健性財(cái)政政策，并出臺(tái)相關(guān)文件促進(jìn)地方專項(xiàng)債券的發(fā)展。（表1）

表1 穩(wěn)健性財(cái)政政策相關(guān)文件一覽表

鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的投資領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，從前期的以土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為主，逐漸轉(zhuǎn)向越來(lái)越廣泛的新型再融資領(lǐng)域，注重將科學(xué)技術(shù)與環(huán)境保護(hù)、因地制宜相結(jié)合，致力于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。（表2）

表2 鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券情況一覽表（單位：億元）

二、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）債券發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)。與一般債券不同，地方政府發(fā)行的專項(xiàng)債券需要項(xiàng)目自身的收益和融資平衡，從目前已發(fā)行的債券情況來(lái)看，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目收益為融資的1.2倍。在鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券發(fā)行前，需要高水平的金融和法律機(jī)構(gòu)對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估和修改。實(shí)際上，一些項(xiàng)目實(shí)施主體提供給律師事務(wù)所的信息并不準(zhǔn)確，導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)作用微乎其微。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的收入費(fèi)用來(lái)源于政府的支付，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為了幫助鄉(xiāng)村政府通過(guò)信用評(píng)級(jí)，弄虛作假。盡管各地方政府在發(fā)展、償債、地區(qū)貧富等方面存在差別，發(fā)行的鄉(xiāng)村專項(xiàng)債券得到的都是最高信用級(jí)別AAA，可以看出，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立也不中立。

地方政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興債券時(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)部分來(lái)源于相關(guān)法律法規(guī)的缺失。迄今為止，地方發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券沒(méi)有法律依據(jù)，合法性僅能在一些規(guī)范性文件中體現(xiàn)，大部分是發(fā)行的原則性指導(dǎo)意見(jiàn)與通知，沒(méi)有國(guó)家層面的法律，地方政府在發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券時(shí)出現(xiàn)無(wú)法可依的情況，法律關(guān)系的界定不明確。目前，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的發(fā)行主體是省級(jí)人民政府，專項(xiàng)債券的實(shí)際使用和償還主體卻是地方政府，而項(xiàng)目的受托方往往是專項(xiàng)債券項(xiàng)目類型所對(duì)應(yīng)的主管部門，例如鄉(xiāng)村的衛(wèi)生局、林業(yè)局等。跨部門管理的權(quán)限受貫穿始終的行政管理影響，難以發(fā)揮自身的職責(zé)，部分鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)施能力有待進(jìn)一步提升，債券不能及時(shí)償還，造成延期違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券投資領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，內(nèi)容種類日益復(fù)雜，而項(xiàng)目工程在日常管理中常常因?yàn)橐恍┳匀灰蛩兀龅讲豢煽氐膯?wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)隨之上升，但責(zé)任體系卻不夠健全。在一些項(xiàng)目建設(shè)中，地方政府的借債主體和資金使用主體不一致，導(dǎo)致責(zé)任的劃分不明確，資金分配不合理。一些地方僅規(guī)定了官員個(gè)人責(zé)任，沒(méi)有明確鄉(xiāng)村政府的財(cái)政責(zé)任，無(wú)法充分發(fā)揮法律威懾及懲戒功能，可能會(huì)誘發(fā)鄉(xiāng)村政府非理性舉債及其他道德風(fēng)險(xiǎn)。

鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券項(xiàng)目需要相關(guān)專業(yè)素養(yǎng)較高、能力較強(qiáng)的人來(lái)負(fù)責(zé)，當(dāng)前很多工作人員還不具備相應(yīng)的知識(shí)及技能，缺乏經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管過(guò)程中，往往滋生了各種問(wèn)題，某些鄉(xiāng)村項(xiàng)目實(shí)施主體也會(huì)抱著僥幸的心理鉆空子，給金融資產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。

（三）債券償付的風(fēng)險(xiǎn)。在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理和后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)容易被忽視。在地方政府收回利益期間，可能要為已建設(shè)完成的鄉(xiāng)村公共設(shè)施的維護(hù)和修理支付大筆費(fèi)用，這就出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪晗藓蛡晗薏粔蚱ヅ洌l(xiāng)村振興債券回收收益變得異常困難的情況，項(xiàng)目的盈利能力沒(méi)有充分發(fā)揮，項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)收入不夠償還本息，地方政府不能及時(shí)依法履行償債責(zé)任，只能延長(zhǎng)償債期限，單方面改變債權(quán)債務(wù)關(guān)系，出現(xiàn)償付風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人遭受損失。

一些地方政府的債務(wù)報(bào)告不夠及時(shí)、透明、完整，在說(shuō)明預(yù)測(cè)平衡資金狀況時(shí)，只簡(jiǎn)單描述財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行簡(jiǎn)單的敏感性分析，官方平臺(tái)的信息缺失，對(duì)社會(huì)監(jiān)督造成了一定困擾，存在隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在對(duì)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的監(jiān)管上以行政監(jiān)管作為主要手段，風(fēng)險(xiǎn)管理方法落后，政府內(nèi)部紀(jì)律松弛，一邊大舉借債一邊濫用資金并不少見(jiàn)，加重了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)包袱。

風(fēng)險(xiǎn)貫穿于債券的發(fā)行及償付整個(gè)過(guò)程，當(dāng)前的債券發(fā)行體系存在著不容忽視的漏洞，導(dǎo)致債券發(fā)行募集方式與來(lái)源金額不規(guī)范，問(wèn)責(zé)制度、實(shí)施管理的機(jī)構(gòu)職責(zé)、監(jiān)管的權(quán)力等都沒(méi)有給出明確的規(guī)定。地方政府的償債意識(shí)和績(jī)效意識(shí)都相對(duì)薄弱，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券如果缺少有效的償還保障機(jī)制，容易產(chǎn)生較大的償債風(fēng)險(xiǎn)，反而可能會(huì)反向制約當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。出臺(tái)專門針對(duì)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的法律法規(guī)非常有必要，便于規(guī)定地方政府債券的監(jiān)管，對(duì)發(fā)行的流程做出統(tǒng)一說(shuō)明，使地方政府專項(xiàng)債的運(yùn)行有法可依，明確法律適用對(duì)象，界定鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的適用范圍。規(guī)范農(nóng)村財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露制度，建立防范風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備金制度，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券應(yīng)受到嚴(yán)格的預(yù)算約束。專項(xiàng)債券的發(fā)行通過(guò)促進(jìn)投資的增長(zhǎng)，保證地方財(cái)政總收入的增長(zhǎng)。因此，應(yīng)加大約束專項(xiàng)債券預(yù)算額度的力度。資金使用審批制度要嚴(yán)格把關(guān)，審查時(shí)，要根據(jù)相關(guān)法規(guī)，將總額度對(duì)應(yīng)到所屬市、縣、鄉(xiāng)的債券額度，超過(guò)規(guī)定的限額就要履行相應(yīng)的審批程序，防范隨意挪用資金，降低債券違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府要加強(qiáng)自身的辨別和管理能力，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的收益應(yīng)與融資的規(guī)模相匹配，對(duì)收入不高、存在質(zhì)量問(wèn)題的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目予以剔除，推出經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性并存的項(xiàng)目，充分保障資金的“借、用、還”。

建立起由上至下層層管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿到日常工作，滲透到每一個(gè)項(xiàng)目參與人員心中，降低外部的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善政府內(nèi)部工作體系，當(dāng)下政府應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)人才的培養(yǎng)和選拔，結(jié)合管理、審計(jì)等方面的專業(yè)人才，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警基礎(chǔ)。通過(guò)內(nèi)部網(wǎng)站、會(huì)議等形式告知相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，將風(fēng)險(xiǎn)防范與項(xiàng)目實(shí)際結(jié)合，通過(guò)實(shí)際案例抓好宣傳，使政府人員了解風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而能夠識(shí)別與防范。

（二）健全監(jiān)督機(jī)制。僅僅停留在完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系還不夠，還要做好相應(yīng)的公開(kāi)工作，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體、社交平臺(tái)等媒介作用，充分展示政府在鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券方面的風(fēng)險(xiǎn)防控工作，保障公眾對(duì)地方政府項(xiàng)目活動(dòng)的知情權(quán)，取得社會(huì)對(duì)債券風(fēng)險(xiǎn)防控的理解。除了中央和地方政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，廣大人民群眾的監(jiān)督外，還有必要成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)，設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于市縣級(jí)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，這樣才能有效監(jiān)督相關(guān)部門規(guī)范使用公共資金，保證到期償付。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所出示的財(cái)務(wù)評(píng)估和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具的信用評(píng)級(jí)文件應(yīng)重點(diǎn)審查，首先關(guān)注這些機(jī)構(gòu)的合法性，以及給出的評(píng)估結(jié)果是否符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)家政策，確保評(píng)估結(jié)果不受到政府的干預(yù)和左右。同時(shí)，在有關(guān)人員嚴(yán)格審核鄉(xiāng)村振興相關(guān)專項(xiàng)債券的合法性和真實(shí)性并通過(guò)后，跟進(jìn)項(xiàng)目，通過(guò)官網(wǎng)、走訪、談話等方式確保項(xiàng)目有關(guān)債券順利合規(guī)發(fā)行。地方政府應(yīng)努力保證鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券項(xiàng)目全程的公開(kāi)透明，定期披露項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資金情況，將責(zé)任主體落實(shí)到個(gè)人，注重預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)。在無(wú)力償還的情況下，不能隱瞞甚至違法欺騙，應(yīng)該依相關(guān)規(guī)定上報(bào)，當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)機(jī)關(guān)要啟動(dòng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置，努力化解債務(wù)危機(jī)，同時(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（三）完善問(wèn)責(zé)和評(píng)價(jià)機(jī)制。不斷充實(shí)問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)涵，推動(dòng)責(zé)任體制完善，實(shí)現(xiàn)地方政府的責(zé)任主體和資金使用主體的相統(tǒng)一，明確發(fā)債主體責(zé)任，建立對(duì)鄉(xiāng)村政府相關(guān)部門、有關(guān)人員的責(zé)任追究制度，區(qū)分項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、償還責(zé)任以及相關(guān)連帶責(zé)任。地方政府作為債務(wù)主體，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任是情理之中，地方政府官員作為實(shí)際的決策者，同樣要承擔(dān)責(zé)任。

在構(gòu)建科學(xué)的鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，建立起規(guī)范的績(jī)效激勵(lì)措施和實(shí)行機(jī)制，對(duì)資金安排使用合理、項(xiàng)目進(jìn)展快速的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)資金安排不合理、項(xiàng)目進(jìn)展滯后的地方政府約談并予以通報(bào)批評(píng)。債券進(jìn)行分類、分級(jí)，構(gòu)建有針對(duì)性的鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券績(jī)效評(píng)價(jià)體系，風(fēng)險(xiǎn)的防范也作為參與評(píng)判政府活動(dòng)的績(jī)效指標(biāo)，以此來(lái)糾正不良的績(jī)效導(dǎo)向，注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，將社會(huì)效益擺在同樣的位置。制定具體的考核細(xì)則，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效，做出數(shù)字性的評(píng)價(jià)工作，后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理也由相關(guān)的考核單位展開(kāi)分析與估測(cè)，將風(fēng)險(xiǎn)管理的考核與政府鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券績(jī)效考核有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把債券績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為追究責(zé)任的手段，敦促地方政府建立有效的鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)體系。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的深入發(fā)展，有效開(kāi)展鄉(xiāng)村振興債券風(fēng)險(xiǎn)的研究能夠促使地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。因此，在進(jìn)行實(shí)踐探索過(guò)程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，針對(duì)性地建立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券方面的更高效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范機(jī)制，才能不斷提高鄉(xiāng)村的發(fā)展效率。