項(xiàng)目套用：一種基層項(xiàng)目制運(yùn)作的異化形態(tài)

吳克昌 區(qū)婉儀

〔摘要〕作為國家治理的制度產(chǎn)物和國家公共財(cái)政資金的重要載體，項(xiàng)目制在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的異化問題引起學(xué)界高度重視，“項(xiàng)目套用”是筆者在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的一種新型異化形態(tài)。雖然該行為在基層政府中已經(jīng)呈現(xiàn)出擴(kuò)散運(yùn)用的趨勢，卻并未得到學(xué)界的廣泛關(guān)注。項(xiàng)目套用在基層運(yùn)作過程中具有在申報端包裝申報以博取更多資金、在運(yùn)行端套用建設(shè)以爭取資金剩余，以及在驗(yàn)收端通過成果互用以應(yīng)付上級檢查三種實(shí)踐表征。就其產(chǎn)生原因而言，每個端口“項(xiàng)目套用”行為的出現(xiàn)均是官員主觀性動機(jī)的激發(fā)，包括項(xiàng)目名額的高競爭壓力、資源節(jié)約的考量和下級政府對項(xiàng)目數(shù)據(jù)高掌控權(quán)，以及客觀性條件的滿足，如項(xiàng)目申報標(biāo)準(zhǔn)的模糊性、上級政府考察力度的薄弱和項(xiàng)目驗(yàn)收出現(xiàn)的信息漏洞，二者共同作用的結(jié)果。當(dāng)前，項(xiàng)目套用在現(xiàn)實(shí)表征及可能的誘發(fā)原因和優(yōu)化建議雖然做了一些解釋和研究，但項(xiàng)目套用內(nèi)在機(jī)理充滿復(fù)雜性，未來在其發(fā)生邏輯框架的建構(gòu)和外部效用正負(fù)性方面還存在較大的深入研究空間。

〔關(guān)鍵詞〕項(xiàng)目套用;基層項(xiàng)目制;異化形態(tài);實(shí)踐表征;國家治理

〔中圖分類號〕D625 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）04-0021-09

一、問題提出：基層運(yùn)作中的“項(xiàng)目套用”現(xiàn)象

項(xiàng)目制作為我國基層治理的重要工具，有著獨(dú)特的制度淵源與歷史契機(jī)〔1〕，既是中央財(cái)政整體宏觀調(diào)控與再分配能力增強(qiáng)的體現(xiàn)，又是地方政府現(xiàn)實(shí)困局驅(qū)動的結(jié)果。一方面，隨著1994年中央政府進(jìn)行的稅收改革的完成，我國財(cái)政體制由包干制轉(zhuǎn)向分稅制，有效地增強(qiáng)了中央政府對財(cái)政資金的管控力度，項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯恰好提供了財(cái)政收入得以進(jìn)行二次分配的可能〔2〕。另一方面，分稅制在推行的過程中，大大縮減了地方政府財(cái)政分權(quán)的余地，改變了中央與地方原有的政府財(cái)政分配格局。與此同時，地方政府肩負(fù)的財(cái)政支出責(zé)任愈發(fā)具化，從而引發(fā)“財(cái)政收入縮減”與“財(cái)政支出責(zé)任細(xì)化”兩者間不相匹配的矛盾，導(dǎo)致地方政府深陷“財(cái)事不對稱”的現(xiàn)實(shí)困局。此外，為減少自身的利益損失，縣級及以下政府通常采取負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁的方式，最終逐級轉(zhuǎn)嫁的財(cái)政負(fù)擔(dān)難免減損公共利益，引發(fā)不必要的社會沖突和社會矛盾，項(xiàng)目制因具有調(diào)和這些現(xiàn)實(shí)矛盾的功能而引入〔3〕。由此可見，就項(xiàng)目制的本質(zhì)而言，它是平衡“中央財(cái)權(quán)的宏觀控制力”和“地方財(cái)政的靈活運(yùn)用力”的重要手段，是政府運(yùn)作的一種特殊治理邏輯〔4〕。換言之，中央以“項(xiàng)目”的方式自上而下進(jìn)行“專項(xiàng)”補(bǔ)助性財(cái)政支出以實(shí)現(xiàn)資源配置均衡的制度安排〔5〕。

隨著時代發(fā)展和社會變遷，作為中央借助財(cái)政手段調(diào)節(jié)地方政府財(cái)力、實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的重要方式，項(xiàng)目制在進(jìn)入后稅費(fèi)時代后，已經(jīng)溢出財(cái)政領(lǐng)域成為具有體制特征的國家治理工具〔6〕，也成為了學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)議題。然而，社會環(huán)境的復(fù)雜性和行政層級傳遞的不確定性，也使項(xiàng)目制在實(shí)際執(zhí)行過程中，衍生出許多問題，出現(xiàn)了背離原有政策意圖的項(xiàng)目實(shí)施表現(xiàn)形式，也稱“基層項(xiàng)目異化現(xiàn)象”。為優(yōu)化項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目制的治理效能，學(xué)者們對一系列項(xiàng)目異化現(xiàn)象進(jìn)行了研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)雖然提供了一定的項(xiàng)目異化研究理論基礎(chǔ)，但對地方政府在項(xiàng)目制過程的“項(xiàng)目套用”這一異化現(xiàn)象并未給予充分關(guān)注。項(xiàng)目套用在基層項(xiàng)目制運(yùn)行過程中的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為：“基層政府借助信息偏差優(yōu)勢，反復(fù)將同一項(xiàng)目應(yīng)對上級政府多項(xiàng)審批檢查”。同時，現(xiàn)有文獻(xiàn)提出的項(xiàng)目異化現(xiàn)象理論框架也并不能充分解釋“項(xiàng)目套用”的誘發(fā)原因。

為更好地分析這一新型的項(xiàng)目制異化形態(tài)，筆者結(jié)合我國西部某省土地整治項(xiàng)目的實(shí)地考察情況，對“項(xiàng)目套用”進(jìn)行深度剖析。一方面，辨析“項(xiàng)目套用”的概念，并基于兩個維度對其加以理解。一是“項(xiàng)目”，即基層政府在一定時期內(nèi)，充分調(diào)動各方資源以期完成某一具體目標(biāo)的非連貫性任務(wù);二是“套用”，即將某一物品應(yīng)用在不同地方，實(shí)現(xiàn)“一物對多需”的目標(biāo)。因此，“項(xiàng)目套用”行為可以定義為：基層政府通過充分利用多個落地項(xiàng)目的共有資源，表面上疊合任務(wù)要求對項(xiàng)目進(jìn)行“改名異形”等操作，本質(zhì)上使一份材料（項(xiàng)目申報書、建設(shè)資源和項(xiàng)目成果等），應(yīng)用于多個相近項(xiàng)目，最終達(dá)到“一項(xiàng)多用”目的的行為。另一方面，對項(xiàng)目套用現(xiàn)象進(jìn)行學(xué)理分析，重點(diǎn)結(jié)合調(diào)研結(jié)果梳理其實(shí)踐表征與結(jié)構(gòu)要素，并分析項(xiàng)目套用異化形態(tài)的誘發(fā)原因。

二、文獻(xiàn)綜述：對話項(xiàng)目異化形態(tài)研究的新思考

在以往對項(xiàng)目制的研究中，研究內(nèi)容主要集中在項(xiàng)目制本體的歷史演進(jìn)、結(jié)構(gòu)要件組成、動態(tài)運(yùn)行邏輯和內(nèi)在制度精神等方面。由于項(xiàng)目制系統(tǒng)龐大且運(yùn)作鏈條較為復(fù)雜，近年來隨著項(xiàng)目制的飛速發(fā)展，不少地方出現(xiàn)執(zhí)行偏差的情況，如基層政府在具體執(zhí)行過程中會出于非官方因素的考量，采取非標(biāo)準(zhǔn)化的行動，衍生了系列項(xiàng)目制異化問題，逐漸引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，研究的主要內(nèi)容包括項(xiàng)目制異化的類型、異化誘因及其外部效應(yīng)。

在項(xiàng)目制異化類型上，已有文獻(xiàn)主要探討了三種異化類型。一是項(xiàng)目制運(yùn)作過程中的合作共謀問題。在政府組織結(jié)構(gòu)中，基層擁有一定自主裁量權(quán)與變通執(zhí)行權(quán)，聯(lián)手應(yīng)對來自上級政府的政策要求已經(jīng)成為了基層的普遍共識〔7〕，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果的折損，這也是項(xiàng)目制最典型的異化形態(tài)。二是項(xiàng)目制的執(zhí)行偏差問題。在政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)成果的路徑中，受到傳統(tǒng)政策執(zhí)行模式的不足及基層政府執(zhí)行能力較弱的阻礙，容易導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行偏差的產(chǎn)生，具體包括項(xiàng)目落地的碎片化〔8〕、內(nèi)卷化〔9〕等問題，從而引起社會對政府劃區(qū)分散管理、脫離實(shí)際等管理模式的質(zhì)疑。不僅切實(shí)影響項(xiàng)目落地成效，還削弱了政策的權(quán)威性，這是較為常見的項(xiàng)目制異化行為。三是項(xiàng)目制的嵌入整合問題。在項(xiàng)目落地過程中，項(xiàng)目入駐地區(qū)需要保證項(xiàng)目與當(dāng)?shù)匕l(fā)展結(jié)構(gòu)的契合性和地區(qū)組織動員的充分性，然而部分學(xué)者在項(xiàng)目下鄉(xiāng)〔10〕、項(xiàng)目進(jìn)村〔11〕、項(xiàng)目嵌入〔12〕等田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)可能出現(xiàn)嵌入機(jī)制失靈狀況，削弱或消除了項(xiàng)目實(shí)施效果，表現(xiàn)為項(xiàng)目從預(yù)設(shè)的以“增進(jìn)公共利益”為主要目的，扭曲為以“謀利”為主要目的，或是項(xiàng)目僅用于“鞏固本地資源、化解矛盾”等非生產(chǎn)性用途，難以發(fā)揮項(xiàng)目制原本解決公共物品供給不足等問題的效用。

在項(xiàng)目制異化誘因的討論中，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要?dú)w納出三類影響因素。一是項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的適配性與基層政府執(zhí)行能力不足。項(xiàng)目以自上而下的運(yùn)作方向?qū)俚剌斎胭Y源，由于涉及的層級、部門等利益相關(guān)者眾多，當(dāng)政策、標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際環(huán)境不相符時，極易引發(fā)各類基層治理問題〔13〕。同時，基層政府還可能因“責(zé)重權(quán)輕”、治理能力弱化等，采取“上有政策，下有對策”的處理態(tài)度，即以完成最緊急的政治任務(wù)為主，而非全力完成項(xiàng)目任務(wù)。進(jìn)而引發(fā)基層政府采用靈活多變的方式去執(zhí)行政策的“基層共謀”行為。二是基層政府資源稀缺但項(xiàng)目名額有限產(chǎn)生矛盾。由于在項(xiàng)目執(zhí)行過程中有時會存在轄區(qū)資源稀缺的情況，在實(shí)際編寫材料難以成為有效競爭力時，為爭奪少數(shù)項(xiàng)目名額，基層政府會采用內(nèi)容包裝的方式，將申報材料美化為資金撥付主體希望看到的“故事”，同時，在“維護(hù)良好的上下級關(guān)系會快速提升項(xiàng)目的申報數(shù)量與成功率”〔14〕的理念引導(dǎo)下，更容易激發(fā)基層政府實(shí)施項(xiàng)目異化行為的需求。三是地方制度環(huán)境的差異導(dǎo)致部分項(xiàng)目嵌入失靈。有學(xué)者認(rèn)為不同項(xiàng)目的特點(diǎn)會形成不同的制度環(huán)境，影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?wù)網(wǎng)絡(luò)嵌入結(jié)構(gòu)，繼而對基層資源動員及執(zhí)行效能產(chǎn)生影響。因?yàn)楦黜?xiàng)目點(diǎn)存在著經(jīng)濟(jì)、社會差異，一定程度上體現(xiàn)了不同制度環(huán)境的分支變化，所以項(xiàng)目融合只有做到與當(dāng)?shù)刂贫拳h(huán)境結(jié)合，構(gòu)建合作型關(guān)系，才能得到較好的執(zhí)行效果。〔15〕例如，部分國內(nèi)學(xué)者以政府和社會資本合作PPP項(xiàng)目為例，發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目異化的結(jié)構(gòu)性誘因分別為：利益根源——治理權(quán)責(zé)失配、動機(jī)差異——目標(biāo)函數(shù)錯位、行動動因——融資渠道約束。〔16〕相比較于國內(nèi)項(xiàng)目，國外項(xiàng)目目的性強(qiáng)，主要集中在企業(yè)、科研工作領(lǐng)域，注重科學(xué)算法〔17〕，用于監(jiān)測和解決實(shí)際問題〔18〕。例如，部分學(xué)者通過研究坦桑尼亞的強(qiáng)制村莊化、巴西的城市規(guī)劃等項(xiàng)目失敗的原因，發(fā)現(xiàn)這些項(xiàng)目之所以未能取得成功是因?yàn)轫?xiàng)目設(shè)計(jì)者并未考慮到項(xiàng)目在實(shí)施過程中有發(fā)展變化的可能性，沒有認(rèn)真考慮項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境的不確定性〔19〕。

在項(xiàng)目異化的外部效應(yīng)判定方面，大多數(shù)學(xué)者給予了負(fù)面的評價。一是認(rèn)為項(xiàng)目異化的存在導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)初衷的背離。雖然多項(xiàng)打包操作等異化行為可以快速解決同期同質(zhì)項(xiàng)目的相應(yīng)問題，但過于依賴項(xiàng)目制可能遭遇制度失靈的反噬，最終難免會造成實(shí)施結(jié)果與建設(shè)初衷相背離的局面。二是項(xiàng)目異化可能助推基層官員的“逐利”動機(jī)。由于基層政府在項(xiàng)目執(zhí)行過程中拉關(guān)系和爭奪資金，從而引發(fā)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)虛報、教育資源分配不均等現(xiàn)象，不僅不利于資金支配的規(guī)范透明化，還未能直擊解決項(xiàng)目預(yù)設(shè)的痛點(diǎn)問題〔20〕。三是項(xiàng)目異化會引發(fā)項(xiàng)目分配的公平性問題。例如，某些基層政府通過過度包裝等做法，使上級無法真正了解其真實(shí)信息，并非項(xiàng)目匹配的最優(yōu)地區(qū)。

綜上所述，“項(xiàng)目套用”與“項(xiàng)目異化”既存在一定聯(lián)系，又互相區(qū)別。一是從類型的劃分上看，項(xiàng)目套用是項(xiàng)目異化類型中的一種新型異化形態(tài)。二是從異化誘因上看，雖然對項(xiàng)目套用的部分誘因有所涉及，但項(xiàng)目套用不僅僅出現(xiàn)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，還包括項(xiàng)目申報和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，換言之，“項(xiàng)目套用”是最普遍存在的流程式行為而非關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)式的單次行為，現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究結(jié)果并不能囊括所有的行為誘因。三是從現(xiàn)象結(jié)果上看，相較于以往探討的項(xiàng)目異化行為，其實(shí)現(xiàn)有的基層項(xiàng)目套用現(xiàn)象大多未產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面效應(yīng)。由此可見，雖然現(xiàn)有項(xiàng)目制異化的研究涵蓋面較廣且涉及要素眾多，但對于“項(xiàng)目套用”這一新現(xiàn)象的深入研究還處在探索階段，很大程度上反映了學(xué)界對“項(xiàng)目套用”的關(guān)注力度較為欠缺，這也意味著對“項(xiàng)目套用”這一新型異化形態(tài)進(jìn)行探討，并結(jié)合實(shí)地調(diào)研成果提煉其實(shí)踐表征并分析其產(chǎn)生誘因，不僅能在理論層面上擴(kuò)充項(xiàng)目制基層運(yùn)作異化形態(tài)的研究分支，還能在實(shí)踐層面為項(xiàng)目制在基層運(yùn)轉(zhuǎn)中的順利開展提供優(yōu)化方向，推動基層治理方式的升級。

三、項(xiàng)目套用：基層項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)踐表征

通過對實(shí)地調(diào)研材料進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目套用不僅出現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)行端，還可能出現(xiàn)在項(xiàng)目申報端與驗(yàn)收端。首先，從項(xiàng)目申報端口來看，其套用的主要形式是“一式申報”，即一份內(nèi)核相同的項(xiàng)目書用于申報多個項(xiàng)目，以期達(dá)到用最小的成本，申請到更多項(xiàng)目資金的目的。其次，從運(yùn)行端口來看，通過熟知每個項(xiàng)目的驗(yàn)收要求，實(shí)現(xiàn)在執(zhí)行層面采取通用框架開展項(xiàng)目的目的，從而滿足多個項(xiàng)目要求、最大限度地節(jié)省建設(shè)資源。最后，在驗(yàn)收端口，由于在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，基層政府官員已經(jīng)對項(xiàng)目驗(yàn)收要求有較為全面的了解，使一項(xiàng)成果能夠滿足多個項(xiàng)目驗(yàn)收要求的情況成為可能。由此可見，項(xiàng)目套用不論是在申報端口的低成本投入、運(yùn)行端口的低投入建設(shè)，還是驗(yàn)收端口的高比例呈現(xiàn)，均達(dá)到了“以少代多”的節(jié)約效果，各端口的現(xiàn)實(shí)表征見圖1。

（一）申報端：包裝申報以博取更多資金

申報端項(xiàng)目套用的主要表現(xiàn)為：下級政府以更高層級政府項(xiàng)目的申報標(biāo)準(zhǔn)為核心，套用同一內(nèi)容的項(xiàng)目申報材料，采取“由一生多”的申報方式，持續(xù)爭取更高平臺及其項(xiàng)目資金支持，以套取多份財(cái)政資金。

申報端項(xiàng)目套用的具體表現(xiàn)形式有兩種：一種是套用在建項(xiàng)目，即用正在建設(shè)的項(xiàng)目去申請其他財(cái)政資金。由于項(xiàng)目申請不具有精準(zhǔn)的指向性，只是依據(jù)現(xiàn)有建設(shè)情況套用多項(xiàng)資金，因此極大可能出現(xiàn)未批先建、重復(fù)申報的現(xiàn)象。二是套用完工項(xiàng)目成果，即根據(jù)已有成果另行申請項(xiàng)目，如：針對轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)落成的設(shè)施形成完備的申請材料，提高其項(xiàng)目申報的競爭力。由于下級政府與上級政府的項(xiàng)目要求多具有共通之處，因此，基層政府可依靠改變包裝、“換湯不換藥”的操作方式。例如，改換已有成果名稱，轉(zhuǎn)變成果呈現(xiàn)形式等操作，盡可能地提高項(xiàng)目申報的成功率。筆者在某地區(qū)調(diào)研中了解到，一個七年前動工的大型信息科技項(xiàng)目由于存在上千萬的資金缺口，不得已在建設(shè)中途擱置，七年后基層政府發(fā)現(xiàn)該成果符合發(fā)改委某國家項(xiàng)目系統(tǒng)的要求，于是以現(xiàn)有建設(shè)成果作為申請素材，重新到發(fā)改委申請立項(xiàng)并獲批，在有了新資金的注入后，該項(xiàng)目最終在兩年的時間內(nèi)得以落成。由此可見，該項(xiàng)目有著“進(jìn)行兩次申報并利用在建成果作為申報素材，以提升申報競爭力”的屬性，即先在省級層面立項(xiàng)動工，再套用在建成果重新向上申請立項(xiàng)以爭取更多資金支持。雖然申報端口的“項(xiàng)目套用”行為不僅能在一定程度上解決項(xiàng)目在落地過程中可能面臨的資金短缺等現(xiàn)實(shí)困難，但是，還能提高項(xiàng)目成果的利用率，使一個社會服務(wù)型項(xiàng)目成果能夠回應(yīng)并滿足社會多元的公眾需求，實(shí)現(xiàn)更高的社會效益。然而，在建或者已有成果所帶來的申請材料優(yōu)勢，勢必會造成項(xiàng)目申報公平性的缺失，破壞原有項(xiàng)目申請系統(tǒng)的生態(tài)平衡，打壓有潛力承辦項(xiàng)目的地區(qū)積極性。就其核心要素而言，申報端的項(xiàng)目套用主要由項(xiàng)目名額的高競爭壓力和申報標(biāo)準(zhǔn)的模糊性驅(qū)動。一方面，項(xiàng)目名額的供給與需求之間的差額設(shè)定激發(fā)基層政府的競爭積極性。由于項(xiàng)目申請過程具有行政配置和自由競爭的雙重屬性〔21〕，從而產(chǎn)生了一定的張力空間，基層政府除了獲得“條條”權(quán)益的資源分配外，還需要應(yīng)對橫向競爭以爭取更多的資源。因此，基層為了爭取本就量少的數(shù)額項(xiàng)目落入本地，傾向于采取多申請的方式，盡可能地提高項(xiàng)目申請的成功率。尤其在前期已有建設(shè)成果基礎(chǔ)的地區(qū)，“項(xiàng)目套用”現(xiàn)象出現(xiàn)的頻率更高，因?yàn)槌晒鳛榛鶎诱谏暾堩?xiàng)目時的重要砝碼，發(fā)揮著顯著提升申報競爭力的作用，所以利用已有成果反復(fù)申報項(xiàng)目，套用獲取額外的建設(shè)資金，可以作為基層其他領(lǐng)域發(fā)展的強(qiáng)大后備資源。

“我們也沒辦法，這次好幾個縣都在競爭那個項(xiàng)目，‘僧多粥少，我們配套資金還缺很多，后面發(fā)展可怎么辦，干脆直接拿做得好的舊成果申報試試。舊成果之前能夠通過驗(yàn)收，證明有它的實(shí)用價值，放到新項(xiàng)目里作為預(yù)期可行成果必然是個亮點(diǎn)，而且反正往上申請，審批的人換了一批也不知道這是舊項(xiàng)目里的。”（訪談A縣政府工作人員，20190812A）

另一方面，項(xiàng)目申報標(biāo)準(zhǔn)的模糊性提供了項(xiàng)目申請端套用行為實(shí)現(xiàn)的條件。出于不同地區(qū)歷史文化、空間環(huán)境存在差異，以及讓基層政府在項(xiàng)目建設(shè)時能更好地發(fā)揮主觀能動性的考慮，上級政府在擬定項(xiàng)目申請要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)時往往采用較為宏觀而非具體化的定義表達(dá)方式，同時，迫于繁重的行政事務(wù)壓力，上級政府往往缺少對基層政府所提交的項(xiàng)目申報書的細(xì)致核定，從而使得基層政府在項(xiàng)目申請中的性質(zhì)擬定、預(yù)期成果等書寫方面，都具有更大的自主性和操作空間。

“上級給的申報標(biāo)準(zhǔn)多以‘科學(xué)性‘可行性‘社會效益為重，大部分沒有具體指標(biāo)規(guī)定，寫申報書時我們就著重在這幾方面靠就行，突出項(xiàng)目有很大的經(jīng)濟(jì)價值、社會價值之類。最好還要請一些專家寫可行性意見，專家說通過，審核人員通常都會比較愿意相信，因?yàn)樗麄円膊皇菍I(yè)領(lǐng)域的人士，有專家意見就很靠譜，后面通過基本也沒啥問題。”（訪談C縣政府工作人員，20190817B）

（二）運(yùn)行端：套用建設(shè)以爭取資源剩余

運(yùn)行端的項(xiàng)目套用是指如何踐行已有項(xiàng)目間的相互套用，整合項(xiàng)目資源以較少投入完成多個任務(wù)指標(biāo)的系列行為。地方政府利用屬性相近或目標(biāo)相同項(xiàng)目的特點(diǎn)，使用一份財(cái)政資金完成相應(yīng)任務(wù)便可交付多個項(xiàng)目，從而套用所余資源供本地發(fā)展他用，既可以完成項(xiàng)目指標(biāo)，又能夠減輕本地多重發(fā)展任務(wù)的財(cái)政壓力。

運(yùn)行端項(xiàng)目套用有兩種表現(xiàn)形式。其一，相同主題項(xiàng)目的系列承接，也是對屬性相近、主題相似的項(xiàng)目套用共建。具體而言，針對目標(biāo)任務(wù)相似、治理對象相同、項(xiàng)目分期建設(shè)等三種情況，基層政府在多項(xiàng)目共建時互用建設(shè)資源。在各項(xiàng)社會治理的主題項(xiàng)目中，項(xiàng)目屬性任務(wù)的相似度較高，資源整合的可能性較大，難免出現(xiàn)項(xiàng)目資源成果互用的情況，此類表現(xiàn)多以“同級項(xiàng)目相互替代”的形式出現(xiàn)。其二，項(xiàng)目屬性不相近但產(chǎn)出功能可兼容的直接兼并套用。雖然不同項(xiàng)目所對應(yīng)的核心建設(shè)要求有所區(qū)別，但由于項(xiàng)目功能的可兼容性，基層政府依靠整合建設(shè)，可以達(dá)到提升單個項(xiàng)目產(chǎn)出功能的目的，以主要項(xiàng)目的產(chǎn)出完成兩個以上項(xiàng)目的產(chǎn)出目標(biāo)，此類表現(xiàn)多以“大項(xiàng)目包含小項(xiàng)目”的形式出現(xiàn)。在實(shí)地調(diào)研中，筆者曾走訪了一個“功能兼容”的大型科技園項(xiàng)目，該項(xiàng)目是原定的大型博物館項(xiàng)目和廳屬業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目兼并共建的產(chǎn)物。地方政府在對兩個項(xiàng)目的原項(xiàng)目名稱、建筑面積和產(chǎn)出功能等內(nèi)容做出調(diào)整后，以博物館項(xiàng)目兼并辦公用房項(xiàng)目的“以大包小”兼并方式，將其改造為一個集參觀、科教與辦公功能于一體的大型科技園項(xiàng)目。換言之，是用項(xiàng)目套用的方式，以一個大型科技園區(qū)項(xiàng)目的運(yùn)行代替原有兩個項(xiàng)目的建設(shè)。雖然在兩個項(xiàng)目成功兼并建設(shè)后，不僅項(xiàng)目資源的籌措單位從1家增加至4家，保證了項(xiàng)目資金的充足供給，還使使用單位數(shù)量擴(kuò)大化，發(fā)揮了有效節(jié)約項(xiàng)目所需空間資源和財(cái)政資源的作用，從而提升了場館的綜合利用價值。然而，兼并建設(shè)后的項(xiàng)目一般僅能滿足原有兩個項(xiàng)目之間相似度較大的功能，即“共性滿足”，卻不能與原有的所有建設(shè)目的相匹配，即存在“個性滿足有所欠缺”的問題。

就其核心要素而言，運(yùn)行端的項(xiàng)目套用主要由資源節(jié)約動機(jī)和上級政府考察力度薄弱所驅(qū)動。一方面，項(xiàng)目主題或功能的相似性催生了基層官員建設(shè)資源節(jié)約的動機(jī)。隨著社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，在項(xiàng)目覆蓋面日漸完善的同時，項(xiàng)目間的互斥性卻無法保證。因?yàn)樵谝欢〞r期內(nèi)，國家發(fā)展和建設(shè)的重心不會發(fā)生較大改變，所以上級政府所發(fā)放的對外招標(biāo)項(xiàng)目或多或少均存在一定的相似性，基層官員出于作為地方轄區(qū)的理性經(jīng)濟(jì)人考量，極有可能利用這一特點(diǎn)節(jié)省項(xiàng)目在建設(shè)過程中所需投入的成本。

“我們這個地區(qū)最重要的是建設(shè)好那幾大塊耕地，提高肥度，好幾年都卯著勁申請那幾個土地整治項(xiàng)目的支持，像高標(biāo)田項(xiàng)目、村村通項(xiàng)目，能申請下來的項(xiàng)目也基本是那一類的。具體修路的時候也說不準(zhǔn)是為哪一個項(xiàng)目服務(wù)，各項(xiàng)目的資源還能攢起來一起用，不愁進(jìn)度，最后也能對兩三個項(xiàng)目交差。但其實(shí)也不會說剩很多資源，資金資源缺口仍然很大，這里剩下來的可能還要補(bǔ)貼其他領(lǐng)域、其他項(xiàng)目。”（訪談B鎮(zhèn)政府工作人員，20190805C）

另一方面，上級政府對項(xiàng)目運(yùn)行期間的考察力度較為薄弱，使項(xiàng)目套用建設(shè)行為在實(shí)施過程中難以被發(fā)現(xiàn)。目前，上級政府對項(xiàng)目的監(jiān)督核心主要集中在項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)，而對項(xiàng)目運(yùn)行過程考察精細(xì)化程度不足，為項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)甚至沖突建設(shè)情況提供了發(fā)生的可能。因此，基層官員在監(jiān)督較為薄弱的運(yùn)行環(huán)節(jié)找到了更大的可自主操作空間。地方政府在找到同類項(xiàng)目或者適配性高的項(xiàng)目后，傾向于對本地項(xiàng)目進(jìn)行合理“打包”建設(shè)，從而節(jié)省項(xiàng)目建設(shè)資源，剩余資源有服務(wù)本地其他領(lǐng)域的發(fā)展之用。

“通常來說，項(xiàng)目開工前有監(jiān)理方過來作總體考察，我們都是簽好合同才開工的，最后驗(yàn)收監(jiān)理方也會來一趟，或者是請第三方機(jī)構(gòu)來驗(yàn)收。大多是驗(yàn)收環(huán)節(jié)查得嚴(yán)，中途可能還有領(lǐng)導(dǎo)小組檢查，像大型一點(diǎn)的樣板工地還是其他項(xiàng)目組參觀學(xué)習(xí)的地方，我們這些小一點(diǎn)的項(xiàng)目在建時基本沒人管的。”（訪談A縣政府工作人員，20190812A）

（三）驗(yàn)收端：成果互用以應(yīng)付上級檢查

驗(yàn)收端項(xiàng)目套用，是指基層政府針對不同上級項(xiàng)目及其派出的績效考評小組，在項(xiàng)目之間進(jìn)行成果產(chǎn)出的互為套用，以確保順利通過驗(yàn)收檢查的行為。從短期來看，驗(yàn)收端采用套用方式的主要目標(biāo)是通過結(jié)項(xiàng)檢查;從長期來看，驗(yàn)收端項(xiàng)目套用還為本地后續(xù)申報增加經(jīng)驗(yàn)籌碼，從而加快從驗(yàn)收端到下一輪項(xiàng)目的申報端的套用循環(huán)。

驗(yàn)收端的項(xiàng)目套用主要有多頭反饋和項(xiàng)目打包兩種表現(xiàn)形式。在多頭反饋方面主要體現(xiàn)為將建設(shè)數(shù)據(jù)向多個上級部門進(jìn)行反饋的行為。基層政府對于同一項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，會采用有選擇性地向不同上級部門呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的方式，使同一指標(biāo)在不同項(xiàng)目中呈現(xiàn)的具體數(shù)據(jù)有所差別，以達(dá)到滿足多個上級部門所需要的理想化數(shù)據(jù)的目的。在項(xiàng)目打包方面主要體現(xiàn)為已有建設(shè)成果的多次上報行為，多出現(xiàn)在臨近檢查期的建設(shè)階段。基層政府迫于時間和任務(wù)指標(biāo)的壓力，不得不采取挪用其他項(xiàng)目建設(shè)成果的方式，以應(yīng)付上級部門的檢查，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目成果與項(xiàng)目目標(biāo)間差距較大的“以有代優(yōu)、有勝于無”的包裝完工現(xiàn)象。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，雖然基層所匯報的項(xiàng)目數(shù)據(jù)與實(shí)際調(diào)研抽查數(shù)據(jù)不符的現(xiàn)象屢見不鮮，但基層通過自身努力，采用數(shù)據(jù)調(diào)整及形式美化等方式選擇性呈現(xiàn)數(shù)據(jù)。如，向上匯報盡可能接近項(xiàng)目目標(biāo)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)、多展現(xiàn)已經(jīng)滿足要求的部分?jǐn)?shù)據(jù)，以及根據(jù)項(xiàng)目要求調(diào)整成果匯報形式等，依然能順利通過中期檢查或者驗(yàn)收環(huán)節(jié)。以筆者所觀察的承接了多個土地整治項(xiàng)目的小鎮(zhèn)為例，雖然其中的高標(biāo)田項(xiàng)目和土地調(diào)查項(xiàng)目對耕田數(shù)量、農(nóng)田防護(hù)林面積等占比要求均不相同，兩個項(xiàng)目在同期完成時還存在對土地資源的爭奪關(guān)系。但項(xiàng)目都順利通過了上級的檢查。筆者進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在匯報時，一是將普通土地“升級”為特殊用途土地的成果互用匯報。例如，針對兩個項(xiàng)目組所關(guān)注的土地建設(shè)進(jìn)度，一邊在匯報時稱其為土地調(diào)查項(xiàng)目里的普通林地，另一邊卻稱其為高標(biāo)田項(xiàng)目里的耕地旁防護(hù)林。二是將同一土地進(jìn)行數(shù)據(jù)“美化”的數(shù)據(jù)調(diào)整匯報，即貼上不同的土地使用目的標(biāo)簽。由此可見，基層政府在項(xiàng)目臨近檢查或者驗(yàn)收期時，存在為了符合項(xiàng)目要求雜糅或篡改部分?jǐn)?shù)據(jù)的情況，不僅使得項(xiàng)目指標(biāo)未必能真正落到實(shí)處，還減損了項(xiàng)目的預(yù)期建設(shè)效益。

就其核心因素而言，驗(yàn)收端的項(xiàng)目套用主要由下級政府對項(xiàng)目數(shù)據(jù)的高掌控權(quán)和項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)性的不足所驅(qū)動。一方面，基層政府有選擇性報送項(xiàng)目驗(yàn)收數(shù)據(jù)信息的可能。當(dāng)出現(xiàn)部分項(xiàng)目指標(biāo)未能完全滿足上級部門的要求時，基層往往會采取有選擇性地報送項(xiàng)目數(shù)據(jù)的方式，重點(diǎn)匯報已完成的主要項(xiàng)目指標(biāo)信息，以應(yīng)付并順利通過項(xiàng)目的驗(yàn)收考察環(huán)節(jié)。因?yàn)榛鶎优c上級政府之間就項(xiàng)目產(chǎn)出成果及具體指標(biāo)數(shù)據(jù)存在信息不對稱問題，數(shù)據(jù)提供的主動權(quán)基本掌握在基層政府手中，加之上級政府難以對所上報的數(shù)據(jù)一一核驗(yàn)，使得基層官員可以利用這一信息優(yōu)勢應(yīng)付驗(yàn)收檢查工作。

“批下來的重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)建設(shè)，上級驗(yàn)收時主要看撥款力度大的項(xiàng)目，還有今年國家的脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，我們就重點(diǎn)介紹相關(guān)成果，顯示我們認(rèn)真完成的決心。當(dāng)然也有力不從心的部分，可能后續(xù)資源沒跟上，窮的時候可能都沒法給工人發(fā)錢，整個進(jìn)度會被拖慢，上級也能理解，其他一些問題就抓緊解決，很多項(xiàng)目能基本完成就可以通過驗(yàn)收了。”（訪談D縣政府工作人員，20190828D）

另一方面，項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)性的不足所產(chǎn)生的信息漏洞亦是“項(xiàng)目套用”得以成功的重要因素。雖然每個項(xiàng)目驗(yàn)收小組均對基層所提供的項(xiàng)目材料進(jìn)行了審查，但各項(xiàng)目小組間相互獨(dú)立，并不了解其他小組所收集的驗(yàn)收成果材料，各項(xiàng)目組之間缺乏關(guān)于成果互通的交流。面臨檢查壓力的基層政府自然傾向于采用項(xiàng)目套用的方式，使得數(shù)據(jù)宣稱、成果打包成為既能滿足上級部門建設(shè)要求，又能緊急交付項(xiàng)目的“絕佳應(yīng)付方式”。

“一直以來我們古生物資源領(lǐng)域主要靠工作經(jīng)驗(yàn)開展工作，還沒有管理標(biāo)準(zhǔn)，國家好像已經(jīng)在討論編寫調(diào)查指南了。但總的來說國家標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)年年在提高，經(jīng)常是邊建邊調(diào)整，我們就要讓項(xiàng)目去符合最新的政策規(guī)定，這個過程工作量就會多了，我們也挺難做的。那邊派人檢查，也不懂我們測量的標(biāo)準(zhǔn)尺度，我們只能解釋國家有這個新標(biāo)準(zhǔn)和我們做成的數(shù)據(jù)。”（訪談F縣政府工作人員，20190830G）

四、結(jié)論與討論

項(xiàng)目制是我國在公共財(cái)政體制領(lǐng)域變革階段的特殊產(chǎn)物，既是適應(yīng)時代發(fā)展變化的產(chǎn)物，也是我國科層制治理中重要的輔助工具〔22〕。項(xiàng)目套用作為基層項(xiàng)目制運(yùn)作過程中的一種新型異化形態(tài)，需要密切關(guān)注其內(nèi)部根源和外部效用。鑒于此，本文在結(jié)合實(shí)地調(diào)研所收集資料的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對基層項(xiàng)目套用的表現(xiàn)形態(tài)及其驅(qū)動要素進(jìn)行探討，并嘗試性地對其產(chǎn)生原因進(jìn)行分析。從項(xiàng)目套用的表現(xiàn)形式上看，項(xiàng)目套用在項(xiàng)目申報到驗(yàn)收流程中主要有三類關(guān)鍵表現(xiàn)，體現(xiàn)出“項(xiàng)目建設(shè)低比例投入，項(xiàng)目成果高比例呈現(xiàn)”的特點(diǎn)。一是在申報項(xiàng)目時，基層政府包裝“表面不同，內(nèi)里相同”的多份申報書，以達(dá)到爭取多項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)資金的目的。二是在項(xiàng)目運(yùn)行時，基層政府采用兼并主題相似或者類屬具有包含關(guān)系的項(xiàng)目的方式，用一個項(xiàng)目代替系列項(xiàng)目的投入建設(shè)，以減少政府在項(xiàng)目建設(shè)方面的財(cái)政支出、節(jié)約資源。三是在項(xiàng)目驗(yàn)收時，基層政府采取調(diào)整建設(shè)成果呈現(xiàn)側(cè)重點(diǎn)的方式，用一個項(xiàng)目的建設(shè)成果應(yīng)付多個項(xiàng)目督查小組的檢查并完成最終完成不同項(xiàng)目的驗(yàn)收考核任務(wù)。筆者進(jìn)一步結(jié)合我國西部某省的實(shí)地考察情況認(rèn)為，每個端口“項(xiàng)目套用”行為的出現(xiàn)均是官員主觀性動機(jī)的激發(fā)與客觀性條件的滿足共同作用的結(jié)果。具體而言，申報端、運(yùn)行端及驗(yàn)收端“項(xiàng)目套用”行為分別由項(xiàng)目名額的高競爭壓力激發(fā)的動機(jī)和申報標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，資源節(jié)約的動機(jī)和上級政府考察力度的薄弱，以及基層政府對項(xiàng)目數(shù)據(jù)高掌控權(quán)所激發(fā)的動機(jī)和項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)性的不足所驅(qū)動。

然而，就項(xiàng)目套用的外部效用而言，雖然從操作流程上看屬于欺騙上級、蒙混過關(guān)的投機(jī)做法，但經(jīng)過與基層官員的訪談，筆者發(fā)現(xiàn)該行為的存在其實(shí)有著一定的現(xiàn)實(shí)性與合理性。一方面，多數(shù)項(xiàng)目因性質(zhì)、目標(biāo)、對象的高相似度而整合建設(shè)，有助于節(jié)約資源成本，提升產(chǎn)出綜合效能。另一方面，基層政府采用項(xiàng)目套用方式不僅是為了在短期內(nèi)通過上級的驗(yàn)收考核，并將其作為升遷的重要政績籌碼，從長遠(yuǎn)看該行為還能增加轄區(qū)獲得下一輪項(xiàng)目申請資格的可能性，為地區(qū)發(fā)展儲備資源。因此，我們有必要對當(dāng)前項(xiàng)目套用現(xiàn)象的存在做出客觀分析，不提倡以片面的眼光看待其存在。

在現(xiàn)實(shí)生活中，需要運(yùn)用更加宏觀的視角，系統(tǒng)治理此種項(xiàng)目套用的異化現(xiàn)象，具體而言，一是通過判斷其所依賴的現(xiàn)實(shí)情境，綜合評定項(xiàng)目套用現(xiàn)象帶來的不良影響，根據(jù)是否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的初定目標(biāo)、是否存在資金濫用等指標(biāo)，有效甄別不同類型的項(xiàng)目套用，針對性地采取具體措施。二是重視項(xiàng)目套用產(chǎn)生的影響因素，重點(diǎn)解決項(xiàng)目套用的信息不對稱問題，強(qiáng)化政府體系中不同職能部門的信息溝通，在項(xiàng)目審批、中期檢查以及結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，做好項(xiàng)目跟蹤工作，搭建項(xiàng)目管理的全流程信息反饋通道，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門的信息共享與協(xié)同治理，真實(shí)全面反饋項(xiàng)目運(yùn)行的全貌。三是嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目制實(shí)施過程中的預(yù)算管理，給予項(xiàng)目運(yùn)行的資源保障，優(yōu)化財(cái)政資金的地區(qū)、領(lǐng)域配比，貫徹落實(shí)資金款項(xiàng)“專款專用”的理念，規(guī)范項(xiàng)目資金的使用流程及其去向管理工作，防止項(xiàng)目資金挪用、濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。四是強(qiáng)化項(xiàng)目的全流程管理，利用信息化手段，做好項(xiàng)目的全流程管理和跟進(jìn)工作，定期和不定期地開展項(xiàng)目檢查工作，公開項(xiàng)目實(shí)施信息，引導(dǎo)公眾參與項(xiàng)目監(jiān)督的進(jìn)程之中，通過監(jiān)督制度、反饋制度的建立推動項(xiàng)目制的良性發(fā)展。五是強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管的剛性制度，嚴(yán)格打擊挪用項(xiàng)目資金的情況，引入項(xiàng)目的誠信管理制度，分級分等地實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)管，營造誠信氛圍和積極的激勵制度，確保項(xiàng)目有效運(yùn)行。

本文對項(xiàng)目套用現(xiàn)象的探討，不僅是對項(xiàng)目制在基層運(yùn)作過程中的一類新異化形態(tài)的總結(jié)，還是對已有文獻(xiàn)中提及的執(zhí)行偏差、合作共謀、地區(qū)嵌入失靈等異化形態(tài)的補(bǔ)充，擴(kuò)充了項(xiàng)目制異化形態(tài)的研究分支。同時，文章嘗試提出的套用行為的產(chǎn)生原因及相關(guān)建議也為項(xiàng)目制能夠在基層更好地運(yùn)轉(zhuǎn)提供了優(yōu)化方向。然而，由于項(xiàng)目套用具有行為驅(qū)動復(fù)雜性和效果評判多元性，本文雖然對項(xiàng)目套用的實(shí)踐表征做出了闡釋，卻未結(jié)合相關(guān)理論，深入探討其發(fā)生邏輯和外部效用，未來研究可以就項(xiàng)目套用發(fā)生邏輯建構(gòu)和項(xiàng)目套用行為內(nèi)含的效用矛盾悖論等方面繼續(xù)深挖，助推基層政府合理使用并發(fā)揮項(xiàng)目套用在優(yōu)化資源配置的作用。

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【責(zé)任編輯：郝儒杰】

黨政研究 2021.4