由“冠名制”變“責(zé)任田” 從“林長(zhǎng)制”到“林長(zhǎng)治”

田野

近年來(lái)，江西省通過(guò)全面推行林長(zhǎng)制，初步形成林業(yè)事業(yè)大保護(hù)、大發(fā)展格局

“林長(zhǎng)制不是‘冠名制，而是‘責(zé)任田。”江西省撫州市林長(zhǎng)辦主任、林業(yè)局局長(zhǎng)楊皓認(rèn)為，林長(zhǎng)制是要壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任。

2018年以來(lái)，江西省通過(guò)全面推行林長(zhǎng)制，初步形成林業(yè)事業(yè)大保護(hù)、大發(fā)展的格局，林長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)由“全面建立”向“全面見(jiàn)效”轉(zhuǎn)變。

率先實(shí)行林長(zhǎng)制

早在2016年，江西省就全面建立了區(qū)域與流域相結(jié)合的河長(zhǎng)制組織體系。在總結(jié)河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，又率先實(shí)行了林長(zhǎng)制。

“撫州市為保護(hù)森林資源、造福人民群眾、促進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)做了許多有益探索。”江西省政協(xié)副主席、撫州市市級(jí)總林長(zhǎng)、市委書(shū)記肖毅介紹。2016年，撫州市率先全面推行以各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)履行森林資源保護(hù)管理責(zé)任為主要目標(biāo)的山長(zhǎng)制;2018年，在全市范圍內(nèi)全面實(shí)施林長(zhǎng)制改革;2019年，構(gòu)建市縣鄉(xiāng)村組五級(jí)林長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)、層層壓實(shí)管護(hù)責(zé)任的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了五級(jí)林長(zhǎng)抓監(jiān)管體系。

2016年，撫州市資溪縣率先推行山長(zhǎng)制，創(chuàng)新落實(shí)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制。

根據(jù)《資溪縣“山長(zhǎng)制”工作實(shí)施方案》、《資溪縣“山長(zhǎng)制”縣級(jí)會(huì)議制度》、《資溪縣2016年“山長(zhǎng)制”工作目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》等文件，資溪縣堅(jiān)持政府主導(dǎo)、屬地管理、分級(jí)責(zé)任、部門協(xié)作、社會(huì)共治原則，構(gòu)建森林資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。縣級(jí)“總山長(zhǎng)”、“副總山長(zhǎng)”由縣委和縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、場(chǎng)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、場(chǎng)書(shū)記為該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、場(chǎng)的“山長(zhǎng)”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、場(chǎng)長(zhǎng)為“副山長(zhǎng)”，村委會(huì)的書(shū)記為該村的“山長(zhǎng)”，村主任為“副山長(zhǎng)”。縣委、縣政府相關(guān)部門和縣直有關(guān)單位為“山長(zhǎng)制”縣級(jí)責(zé)任單位，各確定1名科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任人、1名工作人員為聯(lián)系人，負(fù)責(zé)“山長(zhǎng)制”工作的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、考核、實(shí)施。

通過(guò)“山長(zhǎng)制”的實(shí)施，資溪縣嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)森林的主體責(zé)任，做到“三保”（保林地（濕地）面積總量，保森林面積總量，保林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序穩(wěn)定）、“三提”（精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，提升生態(tài)保障能力，提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)效益）、“三防”（森林火災(zāi)防范，森林病蟲(chóng)害防治，重大生態(tài)破壞行為防范）、“三創(chuàng)”（森林城市創(chuàng)建，自然保護(hù)區(qū)創(chuàng)立，森林、濕地公園創(chuàng)立）。

浮梁縣在全省率先啟動(dòng)林長(zhǎng)制，并在縣委、縣政府高度重視，高位推動(dòng)下取得了很好的效果。浮梁縣324萬(wàn)畝林地被劃分為“東西南北中”五大林區(qū)，通過(guò)設(shè)立縣鄉(xiāng)兩級(jí)林長(zhǎng)辦和縣林長(zhǎng)制協(xié)作機(jī)制等辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)施劃區(qū)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)。

除此之外，按“縣建、鄉(xiāng)聘、站管、村用”原則，采取“一份聘用合同、三份管護(hù)協(xié)議”，分類分期報(bào)帳的方式，浮梁縣整合資金，優(yōu)化護(hù)林員隊(duì)伍，構(gòu)建“一長(zhǎng)兩員”的森林資源源頭管理構(gòu)架。

據(jù)介紹，在日常護(hù)林作業(yè)中，按照“相對(duì)集中、大小適宜、便于巡護(hù)”的原則，浮梁縣堅(jiān)持護(hù)林員網(wǎng)格化管理。每一名護(hù)林員在負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)同時(shí)承擔(dān)公益林、天保林、森林防火護(hù)林員職責(zé)，對(duì)責(zé)任區(qū)的森林防火、亂砍濫伐、亂占林地、森林病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)、野生動(dòng)植物保護(hù)、林業(yè)工程設(shè)施等進(jìn)行全方位巡查管護(hù)。

2018年，資溪縣將山長(zhǎng)制提升為林長(zhǎng)制，全面構(gòu)建各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任林長(zhǎng)、負(fù)責(zé)相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)森林資源保護(hù)發(fā)展的管理新機(jī)制。

2018年7月，江西省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，部署在全省全面推行林長(zhǎng)制。

國(guó)家林業(yè)和草原局林長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、林長(zhǎng)制辦公室主任、森林資源管理司司長(zhǎng)徐濟(jì)德說(shuō)：“林長(zhǎng)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不是一種行政職務(wù)，是一種制度的體現(xiàn)。林長(zhǎng)制是通過(guò)各級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人，把發(fā)展林草資源、保護(hù)林草資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任落實(shí)到他們的頭上。”

林長(zhǎng)制是以保護(hù)發(fā)展森林草原資源為目標(biāo)，以壓實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任為核心，以制度體系建設(shè)為保障，以監(jiān)督考核為手段，構(gòu)建由地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任林長(zhǎng)，省、市、縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)設(shè)立林（草）長(zhǎng)，聚焦森林草原資源保護(hù)發(fā)展重點(diǎn)難點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全域覆蓋、源頭治理的長(zhǎng)效責(zé)任體系。

創(chuàng)新森林資源保護(hù)管理機(jī)制

“請(qǐng)根據(jù)資溪縣總林長(zhǎng)1號(hào)令要求，于2020年3月31日前完成巡林并協(xié)調(diào)解決以下森林資源保護(hù)發(fā)展中存在的突出問(wèn)題：縣級(jí)林長(zhǎng)要及時(shí)深入轄區(qū)開(kāi)展巡山活動(dòng)，督促各級(jí)林長(zhǎng)加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)責(zé)任制落實(shí);要協(xié)調(diào)林業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)督、商務(wù)、交通、公安等部門加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物非法捕獵、交易、販運(yùn)、出售等行為的監(jiān)督檢查……”這是資溪縣人大常委會(huì)副主任吳開(kāi)發(fā)收到的巡林工作提示單。

每位林長(zhǎng)收到巡山令的同時(shí)，都會(huì)收到一張寫(xiě)有具體問(wèn)題的巡林工作提示單。一地一清單，因地制宜，有了明確的問(wèn)題，林長(zhǎng)巡起山來(lái)，才能更好地推動(dòng)問(wèn)題的解決。

2020年11月9日，江西省級(jí)總林長(zhǎng)、省委書(shū)記劉奇在全國(guó)率先簽發(fā)了第1號(hào)省級(jí)總林長(zhǎng)令，在全省掀起各級(jí)林長(zhǎng)巡林的新高潮。2020年，全省共簽發(fā)各級(jí)總林長(zhǎng)令153次，省、市、縣三級(jí)林長(zhǎng)開(kāi)展巡林5624人次，提交林長(zhǎng)責(zé)任區(qū)域森林資源清單1622份、問(wèn)題清單1641份、工作提示單3112份、印發(fā)督辦函1430份，市、縣兩級(jí)林長(zhǎng)協(xié)調(diào)解決森林資源保護(hù)發(fā)展問(wèn)題3017個(gè)，各級(jí)林長(zhǎng)履職盡責(zé)意識(shí)不斷增強(qiáng)。

徐濟(jì)德說(shuō)：“省級(jí)總林長(zhǎng)就是對(duì)全省的重大生態(tài)建設(shè)決策部署重點(diǎn)內(nèi)容加強(qiáng)考量，根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況，經(jīng)常研究關(guān)注區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)，基層的林長(zhǎng)要對(duì)負(fù)責(zé)的小區(qū)域責(zé)任落實(shí)得更好，對(duì)發(fā)生的問(wèn)題要切實(shí)進(jìn)行處理，對(duì)有關(guān)的生態(tài)建設(shè)或者保護(hù)的內(nèi)容做到落實(shí)落地，落實(shí)得更有成效。”

上饒市為解決巡林過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的自然保護(hù)地和天然林保護(hù)管理體制不暢問(wèn)題，2020年8月以市政府名義成立了“上饒市自然保護(hù)地管理委員會(huì)”，并協(xié)調(diào)市編委同意各縣成立副科級(jí)天然林保護(hù)管理中心。

鷹潭市檢察院與該市林長(zhǎng)辦在全省率先建立“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制，通過(guò)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)懲治、預(yù)防、監(jiān)督、保護(hù)等司法職能，進(jìn)一步壓實(shí)依法管林護(hù)林責(zé)任，最大限度保護(hù)森林、綠地、濕地等生態(tài)資源。

根據(jù)工作機(jī)制要求，鷹潭市林長(zhǎng)辦與市檢察院將聚焦行政履職、公益訴訟、刑事檢察、案件質(zhì)量等方面，在工作聯(lián)系、信息共享、咨詢協(xié)助、訴前督促、判后反饋等5個(gè)方面開(kāi)展協(xié)作配合。雙方將積極探索檢察機(jī)關(guān)在林長(zhǎng)制工作中的司法介入和助推機(jī)制、涉林行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、檢察監(jiān)督嵌入式協(xié)作等機(jī)制，增強(qiáng)涉林行政執(zhí)法的剛性，強(qiáng)化對(duì)林長(zhǎng)及相關(guān)部門履行林長(zhǎng)制工作職責(zé)法律監(jiān)督，通過(guò)行政加司法的方式，推動(dòng)林長(zhǎng)及相關(guān)部門落實(shí)依法治林、管林責(zé)任。

江西建立“一長(zhǎng)兩員”源頭管理體系，實(shí)行森林資源網(wǎng)格化管理全覆蓋，創(chuàng)新森林資源保護(hù)管理機(jī)制，森林資源保護(hù)管理成效大幅度提升。全省林業(yè)資源全部納入網(wǎng)格化管理，管護(hù)責(zé)任區(qū)域網(wǎng)格劃定進(jìn)一步優(yōu)化，專職護(hù)林員工資待遇顯著提升。目前，全省基層監(jiān)管員由2019年的9455人整合為6725人，專職護(hù)林員由38，058人整合為30，911人，構(gòu)建了覆蓋全域、邊界清晰的網(wǎng)格化管護(hù)責(zé)任體系。

江西出臺(tái)《林長(zhǎng)巡林工作制度》，進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)林長(zhǎng)保護(hù)發(fā)展森林資源責(zé)任。各級(jí)林長(zhǎng)可采取集中巡林和日常巡林兩種方式開(kāi)展巡林，原則上省級(jí)林長(zhǎng)每年巡林不少于1次，市級(jí)林長(zhǎng)每半年不少于1次，縣級(jí)林長(zhǎng)每季度不少于1次。

江西省林業(yè)局局長(zhǎng)邱水文說(shuō)，充分用好考核這個(gè)指揮棒，做到“工作有目標(biāo)、考核有指標(biāo)、結(jié)果有運(yùn)用、獎(jiǎng)罰能兌現(xiàn)”，使林長(zhǎng)制由“冠名制”變?yōu)椤柏?zé)任田”，從“林長(zhǎng)制”實(shí)現(xiàn)“林長(zhǎng)治”。

江西省將林長(zhǎng)制年度工作考核與森林資源保護(hù)發(fā)展主要工作相結(jié)合，建立由10項(xiàng)保護(hù)性指標(biāo)、3項(xiàng)建設(shè)性指標(biāo)構(gòu)成的林長(zhǎng)制目標(biāo)考核體系。對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)完成情況，采取量化評(píng)價(jià)與日常工作相結(jié)合進(jìn)行考核，既注重目標(biāo)結(jié)果，又注重管理過(guò)程。每年底，省林長(zhǎng)辦對(duì)各設(shè)區(qū)市林長(zhǎng)制工作情況進(jìn)行綜合考核評(píng)估，考核結(jié)果在全省進(jìn)行通報(bào)，并納入市縣高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)瓤己嗽u(píng)價(jià)內(nèi)容，作為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎(jiǎng)懲和使用的重要參考。

“要認(rèn)真執(zhí)行好《江西省林長(zhǎng)巡林工作制度》，實(shí)現(xiàn)各級(jí)林長(zhǎng)巡林常態(tài)化。不斷完善‘一長(zhǎng)兩員森林資源源頭管理體系，樹(shù)立我省林長(zhǎng)制品牌，進(jìn)一步完善林業(yè)資源有效保護(hù)的制度機(jī)制。”邱水文說(shuō)。

從吃“資源飯”到吃“生態(tài)飯”

通過(guò)林長(zhǎng)制，一些地方從吃“資源飯”轉(zhuǎn)為吃“生態(tài)飯”。

“過(guò)去，這里位置偏、路難行，有些村民挖一些古木賣錢。現(xiàn)在通過(guò)林長(zhǎng)制，村民增強(qiáng)了森林資源保護(hù)意識(shí)，鄉(xiāng)里打造了榔木田鄉(xiāng)村森林公園，吸引更多人來(lái)這里旅游。”浮梁縣勒功鄉(xiāng)村民汪麗霞說(shuō)。

作為全省首批“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，浮梁縣在推進(jìn)林長(zhǎng)制改革中，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)全域旅游，一大批生態(tài)旅游項(xiàng)目紛紛在浮梁縣落地。

浮梁縣大力推行“林—藥、林—菌、林—禽、林—茶、油—茶”等種植模式，全力筑牢富民強(qiáng)縣浮梁綠色經(jīng)濟(jì)大平臺(tái)。據(jù)悉，目前該縣“油茶+茶葉”套種面積達(dá)1500余畝。

肖毅介紹，全面實(shí)施林長(zhǎng)制改革以來(lái)，撫州市造林綠化穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)綠化美化成績(jī)顯著。目前，全市已有39個(gè)村獲“國(guó)家森林鄉(xiāng)村”稱號(hào)，120個(gè)村已申報(bào)“省級(jí)森林鄉(xiāng)村”。

撫州市創(chuàng)新金融機(jī)制推動(dòng)林權(quán)抵押貸款，2020年，全市新增貸款額41.19億元，抵押貸款余額48.93億元。市政府下發(fā)了全國(guó)第一個(gè)遠(yuǎn)期林業(yè)碳匯權(quán)益資產(chǎn)備案登記暫行辦法，首批簽訂360噸的碳匯合同，完成森林贖買試點(diǎn)10.8萬(wàn)畝，并爭(zhēng)取國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目，首期建設(shè)規(guī)模為65萬(wàn)畝，總投資65億元，林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)快速落地。

2018年以來(lái)，吉安市通過(guò)推行林長(zhǎng)制，大力發(fā)展茶葉、油茶、毛竹、中藥材、森林旅游等林下經(jīng)濟(jì)。吉安市安福縣洋溪鎮(zhèn)塘里村依托上級(jí)部門水土流失治理建設(shè)和植被恢復(fù)費(fèi)造林項(xiàng)目，壯大茶產(chǎn)業(yè)，采取“公司+村集體+農(nóng)戶”的模式改造、擴(kuò)建聯(lián)營(yíng)茶場(chǎng)，使原有茶園擴(kuò)大到1200余畝。塘里村還將發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，開(kāi)發(fā)生態(tài)休閑游、風(fēng)情體驗(yàn)游、茶園農(nóng)家樂(lè)等，促進(jìn)茶旅融合發(fā)展，讓茶區(qū)變景區(qū)。

2019年，宜豐縣獲得“全國(guó)森林康養(yǎng)基地試點(diǎn)縣”稱號(hào)。宜豐縣抓住機(jī)會(huì)、乘風(fēng)而上，先后成立了宜豐天沐文旅、宜豐九天國(guó)際生態(tài)旅游度假區(qū)、江西省東方禪文化省級(jí)森林公園、雙峰森林康養(yǎng)小鎮(zhèn)和洞山、黃檗山禪宗文化旅游等森林康養(yǎng)基地。

宜豐縣以“大健康、純生態(tài)”作為森林康養(yǎng)概念，將當(dāng)?shù)孛袼孜幕c森林文化相結(jié)合，帶來(lái)10億元以上的投資，促進(jìn)了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，并將“綠水青山就是金山銀山”的理念融入到人們生活的方方面面。

江西省木材加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)，油茶等特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，森林旅游、森林康養(yǎng)等新興產(chǎn)業(yè)異軍突起，林業(yè)產(chǎn)業(yè)星現(xiàn)出總量做大、結(jié)構(gòu)做優(yōu)的良好態(tài)勢(shì)。目前，全省油茶林面積達(dá)1598萬(wàn)畝，總產(chǎn)值達(dá)383.5億元，面積和產(chǎn)值均居全國(guó)第二位;全省竹林總面積達(dá)到1556萬(wàn)畝，森林藥材種植面積達(dá)到79.6萬(wàn)畝，全省林下經(jīng)濟(jì)總規(guī)模達(dá)到3934萬(wàn)畝，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值達(dá)2034億元，產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)值規(guī)模均居全國(guó)前列。

根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)的衛(wèi)星遙感判讀結(jié)果，江西省2018～2020年森林督查變動(dòng)圖斑數(shù)和違法問(wèn)題數(shù)實(shí)現(xiàn)“雙下降”。

推行林長(zhǎng)制后，江西省廣大干部群眾育林護(hù)林的積極性明顯提高，增綠提質(zhì)氛圍更加濃厚。2019?2020年，全省完成人工造林223.2萬(wàn)畝，連續(xù)超額完成年度造林綠化任務(wù)。自2018年部署開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域森林“四化”建設(shè)以來(lái)，全省共完成重點(diǎn)區(qū)域森林“四化”建設(shè)面積44.9萬(wàn)畝，種植各類喬灌木彩化樹(shù)種1348多萬(wàn)株、珍貴樹(shù)種402余萬(wàn)株。

通過(guò)兩年多的實(shí)踐與探索，江西林長(zhǎng)制工作成效逐步顯現(xiàn)，正由“全面建立”向“全面見(jiàn)效”轉(zhuǎn)變。林長(zhǎng)制已成為江西國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)重大制度創(chuàng)新，大大提升了江西林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，“綠水青山就是金山銀山”正一步步走向現(xiàn)實(shí)。