民族地區(qū)緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)原則與對(duì)策——以青海省為例

伍海峰

（中共青海省委黨校，青海 西寧 810001）

城鎮(zhèn)化是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)牧社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然選擇，是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。在民族地區(qū)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，以最經(jīng)濟(jì)的方式重點(diǎn)發(fā)展少數(shù)自然條件優(yōu)越的城鎮(zhèn)，建設(shè)高質(zhì)量、復(fù)合型、緊湊型的新型城鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)成為人口高度聚集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完整、土地利用高效、單位土地產(chǎn)出比高的宜居宜業(yè)的新型化城鎮(zhèn)，促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)牧民就地城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)收入水平，為農(nóng)牧民創(chuàng)造現(xiàn)代化生活、生產(chǎn)條件，豐富農(nóng)牧民的科技文化教育形式，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興［1‐2］。

1 青海省在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

1.1 城鎮(zhèn)化水平低

當(dāng)前，青海省的城鎮(zhèn)化水平總體上仍處于較低水平，嚴(yán)重影響了包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。

由表1 可知，青海省各州（市）的城鎮(zhèn)化率反映了為實(shí)現(xiàn)青海省鄉(xiāng)村振興，只能走有效提高城鎮(zhèn)化率的道路。其中，青海省西寧市和海西蒙古族藏族自治州既是青海省城鄉(xiāng)一體化程度最高的地區(qū)，也是青海省人均收入最高的地區(qū)。

表1 2018年青海省各州市戶籍人口城鎮(zhèn)化率

1.2 盲目擴(kuò)張

青海省存在嚴(yán)重的亂占耕地、濕地及草原建設(shè)大廣場(chǎng)、大馬路、大草坪和大型文體設(shè)施等問(wèn)題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，部分地區(qū)脫離實(shí)際，盲目求大、求闊、求新，大量占用城鎮(zhèn)附近的良田、濕地、草原。

1.3 協(xié)作、互補(bǔ)性差

青海省絕大多數(shù)城鎮(zhèn)以行政職能為主、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為輔，經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)作、互補(bǔ)性差，難以帶動(dòng)包括鄉(xiāng)村在內(nèi)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 原有生態(tài)風(fēng)貌遭到破壞

青海省在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，對(duì)生態(tài)環(huán)境以人工修復(fù)為主、自然修復(fù)為輔，極大地破壞了城鎮(zhèn)附近原有的生態(tài)風(fēng)貌。青海省的城鎮(zhèn)絕大多數(shù)位于河谷地帶，河流兩岸的河灘形成了大量的濕地、沼澤，這些體現(xiàn)了自然美和生態(tài)美。當(dāng)?shù)睾芏喑擎?zhèn)均把修筑河堤作為一項(xiàng)重大市政工程，但因設(shè)計(jì)等多種因素影響，導(dǎo)致流經(jīng)城鎮(zhèn)的河道變得筆直、狹窄，河流原有的自然美已不復(fù)存在，而且由于河道堤岸筆直而失去了蓄水功能。

2 民族地區(qū)緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則

在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，民族地區(qū)應(yīng)遵循以人民為中心的原則，即必須滿足當(dāng)?shù)厝嗣竦奈镔|(zhì)文化需要，建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善、就業(yè)渠道多樣、經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定、自然環(huán)境優(yōu)美、公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)和物價(jià)低廉的高質(zhì)量、復(fù)合型緊湊型城鎮(zhèn)。

2.1 生態(tài)優(yōu)先

民族地區(qū)大多位于我國(guó)西部生態(tài)屏障地區(qū)，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境始終是民族地區(qū)的首要職責(zé)。因此，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則，在保護(hù)好當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.2 生態(tài)、生活、生產(chǎn)一體化發(fā)展

在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，民族地區(qū)要遵循生態(tài)、生活、生產(chǎn)一體化發(fā)展，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況挖掘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育生產(chǎn)裝備制造業(yè)，并且以此為核心發(fā)展服務(wù)于生產(chǎn)制造裝備業(yè)的第一、第三產(chǎn)業(yè)，形成以第二產(chǎn)業(yè)為核心的深度融合一二三產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型城鎮(zhèn)。

2.3 集中優(yōu)勢(shì)資源，完善城鎮(zhèn)布局

民族地區(qū)應(yīng)梳理現(xiàn)有的城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)規(guī)模，集中優(yōu)勢(shì)資源，完善當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)布局。以青海省為例，當(dāng)前青海省實(shí)施“5+1”新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作，即把青海省西寧市、格爾木市、玉樹(shù)市、同仁市、祁連縣和環(huán)青海湖城鎮(zhèn)帶作為今后青海省城鎮(zhèn)布局的試點(diǎn)工作。這5 個(gè)城市和1個(gè)城鎮(zhèn)帶分布于青海省東西南北中，而且各具特色，均具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和建設(shè)高質(zhì)量、復(fù)合型緊湊型城鎮(zhèn)的條件［3］。

2.4 集約化利用土地

大多民族地區(qū)地域遼闊，但是受諸如國(guó)家公園、基本草地、濕地、基本農(nóng)業(yè)耕地和候鳥等野生動(dòng)物遷徙通道、國(guó)防需要等因素的影響，因而必須集約化利用國(guó)土資源。在城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)過(guò)程中，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，建設(shè)土地高效利用的城鎮(zhèn)。

3 民族地區(qū)緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)策

第一，提高投資的有效性和精準(zhǔn)性，推進(jìn)財(cái)政和金融深度融合，探索建立基礎(chǔ)設(shè)施政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制。民族地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中普遍存在資金緊張、產(chǎn)業(yè)支撐缺乏等問(wèn)題，導(dǎo)致某些鄉(xiāng)村的集聚力較弱、鄉(xiāng)村服務(wù)功能不完善、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后、歷史欠賬多以及財(cái)政資金配套能力弱，使鄉(xiāng)村建設(shè)難以為繼，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，需要對(duì)這些鄉(xiāng)村進(jìn)行分類管理、分類建設(shè)。運(yùn)用市場(chǎng)運(yùn)行的方式，提高鄉(xiāng)村建設(shè)投資的有效性和精準(zhǔn)性，推動(dòng)財(cái)政和金融深度融合，把規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù)交給專業(yè)的鄉(xiāng)村建設(shè)企業(yè)，政府和金融機(jī)構(gòu)作為資金的提供方進(jìn)行有效監(jiān)督即可［4‐5］。

第二，集中社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，服務(wù)于民族地區(qū)所在省（自治區(qū)、直轄市），提高民族地區(qū)省會(huì)（首府）的經(jīng)濟(jì)、文化、科技實(shí)力。由于大多民族地區(qū)依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移資金維持地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)狀況普遍不好，在這種情況下，民族地區(qū)應(yīng)集中社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源提高民族地區(qū)的省會(huì)（首府）的經(jīng)濟(jì)、文化、科技實(shí)力。在此基礎(chǔ)上，為所在省（自治區(qū)、直轄市）提供優(yōu)質(zhì)、高效、低價(jià)的商品和公共服務(wù)。同時(shí)，提高自治州州府所在地城鎮(zhèn)的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，吸納民族地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)牧民的就業(yè)發(fā)展問(wèn)題，為所在的自治州提供價(jià)廉物美的商品和公共服務(wù)。在這樣的縣城以下，除少數(shù)位于交通要道、旅游景點(diǎn)和礦山的城鎮(zhèn)，其余均逐漸變成小型居民點(diǎn)。這有利于高效利用土地資源、建設(shè)高質(zhì)量的復(fù)合型緊湊型城鎮(zhèn)以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

第三，集中布局工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。工業(yè)園區(qū)的建設(shè)布局以民族地區(qū)的省會(huì)（首府）所在城市為主，以自治州州府所在地的城鎮(zhèn)為輔。民族地區(qū)的省會(huì)（首府）是民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，集中了民族地區(qū)最優(yōu)質(zhì)的教育、文化、衛(wèi)生資源，是民族地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展條件最優(yōu)越的地方。這里可以吸引國(guó)內(nèi)外大中型生產(chǎn)裝備制造企業(yè)入駐，形成可以發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群。而自治州州府所在地的城鎮(zhèn)同樣集中了自治州當(dāng)?shù)刈顑?yōu)質(zhì)的教育、文化、衛(wèi)生資源，對(duì)國(guó)內(nèi)外中小型生產(chǎn)裝備制造企業(yè)具有一定的吸引力。在自治州州府所在地的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，挖掘自治州所在地的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化。

第四，建立農(nóng)牧民有序落戶在民族地區(qū)省會(huì)（首府）和州府所在地城鎮(zhèn)的配套政策，圍繞農(nóng)牧民土地及基本公共服務(wù)等方面持續(xù)完善相關(guān)配套政策（見(jiàn)表2），實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)新老居民同城同待遇。

表2 民族地區(qū)農(nóng)牧民城鎮(zhèn)化配套政策