農村土地制度改革方案分析

謝志文

（華南理工大學物理與光電學院，廣東 廣州 510641）

在農產品貿易方面，我國主要從美國進口大豆、豬肉等產品［1］。之所以如此，除了我國人均耕地面積遠遠低于世界平均水平［2］，土地碎片化、耕作效率較低也是一個重要因素。表1 是2017 年某地農村土地承包經營權調查信息公示表，其中發包方為縣鎮村經濟合作社。表1是一個隨機抽取的例子，而不是特意挑選出來的極端典型。事實上，周圍許多村民小組的情況均類似。從表1可以看出，一個戶主所耕種的土地有6～10 塊，平均每塊地的面積不足0.033 hm2。這充分說明土地碎片化現象嚴重，影響了農業生產效率，從而影響了農民的生產積極性。

表1 農村土地承包經營權調查信息公示表

土地碎片化不僅導致耕地資源浪費、農業勞動力和機械生產效率降低，而且嚴重阻礙了土地流轉和適度規模經營，使得農業生產規模化、專業化、機械化難以實現，影響了家庭農場、農民合作社等新型經營組織的培育與發展。

由此可見，要想提高生產效率，提升生產效益，提高農民的生產積極性，對農村土地制度進行進一步改革刻不容緩。

1 農村土地制度改革方案的提出

1.1 農村土地制度的困境原因及目前的改革方案

筆者認為，出現土地碎片化現象的主要原因是家庭聯產承包責任制存在一定缺陷。改革開放初期，家庭聯產承包制發揮了巨大的作用，極大地激發了農民的生產積極性，使農業生產迅速擺脫了長期停滯不前的局面，也使我國農產品產量得到了大大提高。林毅夫認為1979—1984 年，家庭聯產承包責任制對農作物產值增長的貢獻率為46.89%［3］。但是，在家庭聯產承包責任實施的初始階段，因為集體所有的生產用地往往分布在多個地段，不同地段與居住地的距離不同，肥沃程度也不同，為了保證公平，每個地段的土地給每個家庭都要分配一定的份額，因而造成了土地第一次碎片化。隨著時間的推移，農民工進城務工，城市化進程加快，農村人口結構發生了巨大的變化，導致需要調整聯產承包方案，而這種調整難以全部收回土地后再分配，往往是農業人口減少的家庭調出一部分土地、農業人口增加的家庭調入一部分土地。這就使得碎片化現象更加嚴重。

為了解決家庭聯產承包責任制不完善所造成的碎片化現象以及農民土地使用權不穩定、農民土地受益權受限等問題，1984年至今我國采取了一系列改革措施，如延長土地承包期、實施土地經營權流轉等。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，要推進農村土地流轉制度的建設工作，對于土地流轉的具體細節，如土地流轉方式、土地出讓原則、健全農村土地流轉市場等，進行了詳細且明確的規定。

目前，學界的主流意見認為當前的農村土地制度不夠完善，需要繼續改革。改革方向之一是繼續完善土地集體所有制，賦予農民對土地長久甚至永久使用的權利，通過土地流轉實現規模化、集約化生產目標。但事實上，由于農村土地流轉的限制因素較多，農民顧慮重重，其核心顧慮主要是在集體所有制下農民只有承包權，而這個承包權并不是長久穩定不變的，在一定條件下是有可能調整的。流轉時承包者不能把承包權完整地流轉出去，而只能流轉部分權利，這意味著流入者再繼續流轉時只能流轉這一部分權利，而不是完整的承包權。當承包者所在的集體調整承包權時，第二手甚至第三手流入者仍必須與新的承包者協商，導致法律關系非常復雜。這種復雜關系使得流轉市場并不是一個完整的有效市場，而只是一個局部市場，而一個局部市場的價格體系往往是不完善的。另外，承包者往往擔心土地流轉出去后，因缺少有效市場而難以從市場上重新流轉回來。一些研究表明，農村土地流轉存在土地流轉收益較低、流轉市場機制不健全、流轉市場不規范等問題［4‐6］。因此，農民參與農地流轉的積極性不高，效果也不盡如人意，土地碎片化現象仍廣泛存在。

鑒于此，學者提出了另外2 種改革方案。一是主張實行農地完全私有化。支持理由是私有化可解決農村土地所有權主體的虛置問題，具有清晰的產權邊界和較強的利益激勵機制，能極大地激發農民的生產積極性。私有化后的土地可以自由轉讓和買賣，有利于推進農業規模經營，促進農業生產發展。二是土地國有化方案，主張將農村土地全部收歸國有，給予農民長久甚至永久使用土地的權利。支持理由是國有化同樣可以解決農村土地所有權主體的虛置問題。而且土地國有化與傳統社會主義公有制理論基本一致，有利于降低農地產權制度改革的政治成本。土地國有化后，由國家直接統一管理農村土地，同樣有利于推進土地規模經營，保護耕地資源和防止土地兼并［7‐8］。

但是，私有化和國有化均有一些反對理由。反對私有化的主要理由有我國是社會主義國家，土地私有化明顯違反國家性質和憲法，而且完全私有化勢必會引發大規模的土地兼并，失地農民將會成為一個嚴峻問題，而且國家的糧食安全沒有保障［9］。反對公有化的主要理由是如果是有償贖買土地，則國家不具有那樣雄厚的經濟實力，如果是無償剝奪土地，則會帶來劇烈的社會動蕩。另為適應土地國有化，必須增加管理層級，而管理層級的增加必將導致管理成本增加和效率降低。此外，國有化可能會為國家公權力侵害農地權益提供更多便利。

1.2 農村土地制度改革新方案的提出

受城市住房改革方案中土地國有、土地上房產私有的啟發，綜合考慮農地國有化及私有化等改革方案的優缺點，本文提出一個類似國有化永佃制但又有所區別的方案，即農地所有權實施國有化、使用權等實施私有化。

新方案的基本精神是國家除了保留所有者最基本的所有權之外，將其余權利包括占有權、使用權、收益權和處分權等均讓渡給農民，農民可以在遵守土地用途的基礎上自由地持有、經營、出租、轉讓、入股和繼承。

新方案的根本宗旨是在保證社會公平和穩定，保證糧食生產安全，盡可能提高生產效益，提高農民收入，讓廣大農民富起來。

新方案具有許多優越性，首先保證了土地的公有制原則，保證了國家利益和社會穩定。其次是方案實施后不需要定期調整土地，農民對土地歸屬有穩定的預期，可以放心大膽地經營。又由于一次確權定終身，以后土地的變更由市場完成，農民認為經營農地有利可圖但面積不足、面積足夠但地理位置不理想或歸于分散時，可以通過市場購入或置換，從而實現規模化經營。當農民由于各種原因不能或不愿繼續經營農地時，可以通過市場來出租或出售土地，從而避免出現棄耕現象。

2 農村土地制度改革新方案的合理性、必要性和可行性

2.1 農地所有權國有化的合理性、必要性和可行性

2.1.1 合理性分析。從天然屬性來看，土地應全體國民共有，即國有。土地是人類生存必不可少的要素，中華人民共和國公民從出生或獲得國籍之日起就有在國土上生存的權利。土地又是不可再生或增加的資源，如果現有資源全部分配完畢，則新增加的公民將無土地可以棲身。因此，從這種意義上來說，土地只能是國民共有，即國有。農地作為國土的一部分，也應由全體國民共有，即國有。當然，為了更方便地有效管理土地資源，國家可以下放管理權限，由某個區域的國民共同擁有某些區域，即劃分行政區域并分域管理，農地同樣如此。

從我國法律體系來看，農地所有權國有化也有其合理性。我國現有的農村土地制度是經過多次演變而形成的。1947 年，中國共產黨制定、頒布了《中國土地法大綱》，廢除封建剝削土地制度，實行耕者有其田，其中最重要的內容有兩方面：一是以鄉村為單位，不分男女老幼，統一平均分配；二是分配給人民的土地由政府發放土地所有證，并承認其自由經營、買賣及在特定條件下出租的權利。1950年，中央人民政府公布施行的《中華人民共和國土地改革法》規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”在這個階段，土地可視為是私有的。但是，上述階段為時甚短，1957—1978 年土地歸屬集體所有。而家庭承包經營階段（1978—2012 年）和“三權”分置改革階段（2012 年至今），雖然經營權歸屬農民，但所有權仍歸屬集體。

目前正在使用的《中華人民共和國憲法》（2018修正）明確規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。其中還規定，城市的土地屬于國家所有，而農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，都屬于集體所有；農村的宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

由上述規定可以看出，土地公有制是我國所有土地共同擁有的性質，其差別只在于是國有還是集體所有。大部分土地包括森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源和城市土地均屬于國家所有，即全民所有。只有小部分土地即農村和城市郊區除由法律規定屬于國家所有的以外，才屬于集體所有。所以，農地所有權國有從邏輯上來說是合理的。

2.1.2 必要性和可能性分析。從必要性來看，土地所有權歸國家，管理權上移，將更容易守住1.2億hm2耕地保護紅線。我國是一個農業大國，糧食安全是重中之重。2018 年發布的《中國的糧食安全》白皮書明確指出，國家糧食安全是一個事關人民生存、社會穩定、國家安全的重大問題，特別是對于擁有近14 億人的中國來說，更是至關重要，必須堅持將飯碗牢牢端在自己手上。保障國家糧食安全的根本在耕地，但我國人均耕地面積不足世界平均水平的40%。如果耕地面積持續減少，糧食生產成了無本之木、無源之水，必將嚴重威脅糧食安全和國家長治久安［10］。

從可行性來看，農地所有權國有，不會在社會上造成很大的混亂和強烈的抵觸。中華人民共和國成立以來，隨著農地集體所有制實施的時間越來越長，農地家族所有或私人所有的觀念越來越淡薄。一份調查顯示，40%左右的人認為農地事實上是國有的［11］。因此，如果農地所有權國有化存在障礙，可能是法律法規方面的障礙和經濟利益方面的障礙。而法律法規方面的障礙可以先擱置不予以處理，在某些地方進行試點，了解效果如何而定。如果經濟利益方面的障礙處理得當，可以在不需付出較大成本的基礎上得到解決，具體設計和實施將在后面進行論述。

2.2 農地使用權等私有化的合理性、必要性和可行性

首先，農地使用權私有化適應當前人民的思想水平并符合當前國家的發展階段。我國是一個發展中國家，目前處在社會主義初級階段，生產力還比較低下，生產效率也較低，在相當長一段時間，在兼顧公平的基礎上重點提升生產效率仍是主要發展策略。而提升生產效率，農地使用權私有化更符合當前農民的愿望。農地使用權等私有化可以讓農民獲得盡可能多的土地產權，有助于從根本上避免農村干部利用權力在集體土地征用、流轉和分配使用中謀取私利，有利于促進農民增加農業投入、實行土地集中規模經營。

另外，土地使用權等私有化可以保證農民在遵守土地用途的基礎上，自主安排生產事項，從而減少行政管理成本、提高生產效率。

農地使用權等私有化也符合我國一貫政策演變的內在精神。《中國土地法大綱》中明確提出，耕者有其田。耕者有其田有雙重含義：一是田應由耕者所擁有，而不是由其他人擁有；二是耕者應實有其田，而不是虛有其田。從某種意義上來說，使用權私有化正是耕者有其田第二重意義的實在化。

整體來看，目前的農用土地集體所有制和家庭聯產承包制的形成有其合理性和必然性，與當時的歷史背景、管理水平和人們的思想認識相符。歷史背景是中華人民共和國成立初期，農村土地本是私有或宗族所有，如果像城市土地一樣，統統收歸國有，阻力較大。另外，農村交通不便，無論是從各級政府能力還是空間距離來看，統一管理成本太高。而未繼續中華人民共和國成立初期的私有化，則與當時對農業發展方向的設想（推廣集體農莊）相符。

但隨著發展形勢的改變，所有權上收為國有，集體所有制逐漸淡化甚至徹底退出是完全可行的。因為按照管理學原理，過去由于交通不完善、管治能力有限等原因，管治范圍不宜過大，否則會有反應遲鈍的危險，但隨著交通等基礎設施的完善以及管理能力的提高，管理層級扁平化是大勢所趨。而取消村和村民小組的集體生產管理層次，只保留其類似城市居委會的服務職能正是這種趨勢的體現。與此同時，隨著家庭承包制實施的實施，事實上農村土地經營權已大部分交給廣大農民，農用土地使用權等私有化只是進一步從法律上將這些權力明確化和簡單化。所以，農用土地所有權國有化、使用權等私有化是一種水到渠成的自然結果。

3 農村土地制度改革新方案的實施步驟

要將現行的農村聯產承包責任制改變成所有權國有、使用權私有是一個系統工程，需要修改一些法律法規，但該項工作沒有想象中那么艱巨、那么繁重。國家擁有土地所有權，但只需規定土地的用途是用于農業生產，農民不可隨意改變其用途。如果農民需要交易只有使用權等的農用土地，一般只需報備即可，因此，不需另設土地管理機構，只要由現有的縣級國土局擴展業務即可。整個過程可以與家庭聯產承包責任制的推行類同。另外，土地所有權收歸國有，但國家不需要使用額外的資金贖買農村土地，因為土地的使用者沒有改變。土地所有權國有，只是為了保證土地不被濫用、不被惡意兼并，而且與集體所有制相比可以在比較大的地域范圍內買賣流轉。正常情況下，國家不干預農民對土地的善意使用但保留了最后的宏觀管理權力，這是一個具有保險功能性質的安排。而土地使用權等私有化的安排，可以將農村最后一次確權的方案固化下來，之后不再調整。這樣就給現有的土地承包者吃了一個定心丸，鼓勵他們積極經營土地，提高生產效率和產量。當然，具體的實施細則需要另行擬定。

4 對一些重要疑問的解釋

4.1 農地所有權國有化是否會打擊農民的生產積極性

農地所有權國有化，只是所有權實施國有化，其余產權包括使用權、收益權等并不收歸國有。在正常使用的情況下，農民對土地的支配權和自主權不但沒有縮減，反而有所加大。另外，將農地所有權由集體所有上收到國有，可避免一些集體對農地的不當管理，因此不會打擊農民的生產積極性。加之實施使用權等私有化的配套措施，可能會進一步激發農民的生產積極性。

4.2 農地所有權國有化是否會給國家帶來較大的財務負擔

農地所有權國有化，只是從管理層級上將原來的集體所有上收為國有，并由縣一級或鎮一級國土部門登記造冊管理，但并不進行重新分配，因此，不需要向農民贖買土地，不會給國家帶來較大的財務負擔。

4.3 農地使用權等私有化是否會出現大規模惡性土地兼并

農地使用權等私有化后，在一定條件下，農民可以自由買賣，有利于實現農業規模化發展。但由于土地的最終所有權已收歸國有，對不合理的買賣行為，國家作為所有者完全可以不同意和不批準。就具體做法而言，達到一定額度的土地買賣，需要土地管理部門的批準，而不是事后報備即可。這就從行政上預防和限制了不合理的惡性土地兼并和壟斷行為。另外，可以用經濟手段來抑制惡性土地兼并，如土地使用國家不收費，但是土地規模越大、收益越多，農產品稅收則越多。因此，大規模的不合理惡性土地兼并是完全可以避免的。當然，對小規模的自耕農戶，不僅可以不收稅，甚至可以如目前正在實行的政策一樣發放農業補貼。

4.4 國家征用土地是否易損害農民利益

征收和轉讓土地時，土地本身有不同的價值和價格，一是作為農地使用時的價格，二是作為建設用地使用時的價格，兩者之間存在差價。作為農地使用的價格款應完全交給農民，并加上當季的農作物損失。農民得到這筆土地價格款之后，可以在市場上重新購買新的農地，繼續從事農業生產，也可攜款轉產。如果是征收土地用于建設工廠，招工時可在同等條件下優先錄用被征地的農民。另外，由于政府掌握了全部土地的所有權，也可在新增農用土地中優先拍賣一些農用土地給失地農民。作為建設用地的土地價格可以參照城市建設用地的價格來確定，該價格與作為農地價格之間的差額該由全民即政府所有，由于這是政府行為所造成的。事實上，這種做法與國際慣例是相符的，如我國香港改變土地用途時需要補交地價。

另外，土地征用款直接由國家交給農民，少了小集體這一個中間環節，因此，農地所有權國有不但不會更容易損害農民利益，反而有助于保護農民利益。

5 結語

本文提出的農地所有權國有、使用權等私有的方案不僅是合理和必要的，而且是可行的。該方案避開了完全公有化或私有化的各種弊端，又保留了上述兩種改革方案的有利之處，順利實施之后可以減少管理層級和管理成本，提高勞動生產率和效率，增加糧食及其他農產品的產量。還可形成一個有效的土地市場，促進土地合理流通，以合理的價格使農地變成活資產，同時為國家基礎建設征用土地價格的確定提供一個有益的參考。總體而言，這是一種對社會擾動較小、平穩而漸進的改革。實施之后，社會將能持續自發地繼續推進農業集約化、規模化發展，而政府保有調控該進程速度的手段，以保證其進程不會太快，以免在短時間內出現大量的失地農民等不利情況。