從分離到整合：基于國際經驗對我國早期兒童教育保育政策的反思

徐夢雪 秦金亮

[摘 要] 歷史上，受社會經濟發展水平等因素的影響，世界各國長期以來實行的是早期兒童教育與保育分離的政策。隨著后工業化時代育兒觀念的轉變與現代教育理念的延展，加之少子化生育趨勢和國際組織關注的推動，世界各國出現了整合早期兒童教育與保育的政策趨勢與實踐，主要有部門間協調、部門整合、政府綜合協調三種整合模式。我國應以《兒童權利公約》為依據，強化早期兒童教育與保育的完整性和一致性;以政府職能轉變為契機，形成有效的早期兒童教育與保育服務治理體系;以試點工作為基礎，探索早期兒童教育與保育整合的有效經驗，并通過立法為早期兒童教育與保育的整合提供制度保障。

[關鍵詞] 早期兒童教育與保育;保教分離;保教整合

早期兒童教育與保育（early childhood education and care，ECEC）指為8或10歲以下兒童提供保育和教育的所有安排。[1]早期兒童身心發展特點決定了對他們提供的教育必須以生活照料為前提，教育必須融入生活照料和身體養育當中，這就決定了對于早期兒童的教育和保育必須是一個整體，在形式和內容上也必須進行有效的整合。在歷史上，受社會經濟發展水平、人類認知水平、政策保障等因素的影響，世界各國對早期兒童的教育與保育一直是分離的。但隨著社會生產與生活方式的變革，早期兒童教育與保育進行整合是發展的趨勢，兩者的整合涉及責任主體、服務方式、服務內容、經費來源、人員配置等諸多方面。[2]對國際早期兒童教育與保育政策發展進行梳理有助于我們進一步了解早期兒童教育與保育的發展規律和實踐經驗，進而為當前我國建構保教一體的早期兒童教育與保育政策提供借鑒和參考。

一、國際早期兒童教育與保育政策分離的時代背景及其影響

18世紀60年代到19世紀30年代中期，早期教育與保育機構帶有慈善救濟的性質，它主要面向低收入家庭的孩子，并以身體保護和照料為主。工業革命的誕生不僅促進了生產力的發展，同時也催生了負責照護工人階級子女的機構。勞動婦女因迫于生計而無暇照顧自己的子女，工人階級的子女養育問題成了當時突出的社會問題。因此，從19世紀初開始，一些慈善家、開明工廠主和教會人士開始著手建立托兒所、孤兒院、救濟院等兒童看護機構以滿足工人階級的子女照料需求。從19世紀30年代開始，有教育性質的幼兒園開始出現，這一類教育機構主要面向中高收入家庭，且內容以教授孩子生活知識和技能為主。1837年，福祿貝爾在德國勃蘭登堡創立了第一個學齡前兒童教育機構，并于1840年將其命名為幼兒園，這標志著學前教育的真正開始。此后，福祿貝爾幼兒園推行到英、法、美、俄、日等國，在世界范圍內興起了“福祿貝爾幼兒運動”，這間接導致一些國家形成了保教分離的早期兒童教育與保育二元服務體制，如英國以工人階級子女為主要看護對象的幼兒學校由社會福利部門管理，而以中產或上層階級子女為主要教育對象的幼兒園則由教育部門進行管理。

早期兒童教育與保育的分離帶來了一系列的影響。[3]首先，教育與保育的分離導致兒童受教育機會和受教育過程不平等。由社會福利部門管理的0～3歲兒童看護機構和由教育部門管理的3～6歲兒童教育機構在服務提供、指導方式、教師配置、資金投入與制度監管等方面存在不同。例如，0～3歲兒童看護機構工作人員的資質、薪資水平、培訓機會等都要低于3～6歲兒童教育機構;教育系統中3～6歲兒童接受的教育是免費的或者給予一定補助，福利部門管理的托幼機構則需要父母付費。其次，教育與保育的分離造成對0～3歲和3～6歲兩個階段的服務供應不平衡。3歲以上的兒童被認為有學習的能力和必要，因此，3～6歲兒童的教育普遍得到重視。而對3歲以下兒童的教育，政府將其視為家庭和母親的責任，給予的關注與資助都較少，使得這一階段兒童獲得高質量保教服務的可能性比3歲以上更低，造成了由家庭支付能力決定兒童受教育水平的局面，這使得弱勢家庭兒童在0～3歲階段處于更加不利的地位。再次，教育與保育的分離使社會形成了重教育輕保育的價值傾向和制度安排。教育與保育的分離使得人們普遍認為保育只需關注兒童的生活和身體而不具有教育的必要性，教育則可開發智力和為小學做準備，是一種重要的人力資本投資。在制度安排上，這種認識偏差造成了保育員的社會地位低下，勞動價值得不到重視并形成了對保育員職業角色的歧視。最后，教育與保育的分離弱化了女性的生育意愿。0～3歲保育服務的缺失導致婦女必須放棄工作或者花更大的精力來平衡家庭與工作的關系，由生育子女帶來的收入降低或者職業歧視讓婦女越來越不愿意生育子女。[4][5]

二、引發國際早期兒童保育與教育整合的主要因素

（一）后工業化時代育兒觀念的轉變促使教育的內涵和范疇不斷得到拓展

在工業革命之前，家庭既是基本的經濟單元，也是基本的社會單元，婦女依附于家庭并擔負著生兒育女的功能。大機器生產將婦女從家庭中解放出來并擴大了她們的交往和勞動范圍，這就為兒童保育社會化提供了現實基礎。與此同時，勞動和社會交往關系的改變也逐漸轉變了人們的性別角色觀念，男女平等、自由競爭等思想觀念逐漸被社會普遍認可。在兒童保育領域，此時托幼機構一般以兒童看護為主，其主要目的是解決勞動階層父母育兒的后顧之憂。以信息技術為代表的后工業社會進一步模糊了男女勞動分工的差異，教育的作用不斷被放大，人的受教育周期被不斷延長，教育的內涵也由知識、技能、認知的發展進一步擴展為追求個體在健康、生活適應、情緒、品格等方面的全面發展。在這一觀念的影響下，托幼機構的教育功能逐漸被重視，托幼機構的工作人員逐漸專門化和專業化，保育工作也被賦予了重要的教育價值。

（二）現代教育理念的延展推動了兒童早期教育不斷向前下延

自20世紀英克爾斯的人的現代化理論提出后，無論發達國家還是發展中國家都認識到只有人的現代化才能實現社會的現代化，而人的現代化必須通過教育來實現。因此，發達國家在普及初等教育和中等教育的同時也積極推動高等教育的發展，并將教育的范疇不斷向早期教育下延。二戰后，發達國家普遍將學前一年教育納入免費教育范疇，并建立了從胎教到老年大學的終身教育體系，在早期教育領域則涵蓋了學前教育、嬰幼兒教育和胎教。與此同時，現代教育理念不再將人的發展視為片面的知識教育和技藝學習，而是將人的生命發展和生命價值視為教育的根本追求，這種觀念也不斷向早期教育階段下延，要求在個體發展早期就實施完整的兒童教育。

（三）少子化的生育趨勢強化了對兒童的福利供給和補償

隨著二戰后女性參加勞動的比例不斷提高以及義務教育學制的延長和高等教育的普及，女性普遍推遲了婚育的年齡和減少了生育數量，社會的少子化現象不斷凸顯。20世紀60年代后期興起的女權運動席卷全球，這在很大程度上推進了婦女與兒童的福利事業，兒童福利的概念也被擴展到家庭之外的社會領域，女權主義者主張兒童福利應該是全體婦女的權利而不應只局限于弱勢家庭或者貧窮的職業母親。與此同時，生活空間的轉換和生活方式的變革也加速了兒童自然成長環境的解體，因此就需要專門的機構來提供專業的教育和看護服務，但單純的看護服務和程式化教育已不再能滿足家長的需求，人們對托幼機構職能的期望已經涵蓋保育和教育這兩個基本范疇。正因為如此，很多國家都將對兒童福利的保障上升到法律的高度，強化了政府和社會公共團體對于協助家庭進行兒童養育的責任和義務。例如，歐洲國家普遍推行政府和社區兒童福利事業，韓國、日本、新加坡等國家則鼓勵非營利組織、社區和社會團體廣泛參與到早期兒童的保育和教育事業中，這些措施不僅豐富了家庭外兒童保育與教育資源，同時也提升了保育和教育服務的綜合性和專業性。

（四）國際組織對早期兒童教育的關注推動了兒童早期教育與保育的整合

自20世紀70年代以來，國際組織一直關注早期兒童教育與保育的分離與整合問題。經合組織在1976年發布的《工作父母的子女養育報告》就明確指出在政策層面上保持保育與教育在任何程度上的分離已不再可取，聯合國教科文組織于1976年發布的《學前教育世界調查》也指出各成員國政府部門在教育、社會福利和健康等領域決策責任的分散，[6]歐洲委員會的兒童保育網絡（EC Childcare Network）則在1996年指出所有兒童都能享受到的高質量服務只能在國家政策框架內實現且應該在國家層面上指定一個部門負責實施該政策。[7]隨著早期教育和保育實踐的發展，經合組織在《強勢開端》和《強勢開端Ⅱ》報告中進一步指出教育與保育是不可分割的，優質的兒童服務必須同時提供這兩種服務。正是在國際組織的大力推動下，世界各國在兒童早期教育和服務實踐中不斷推動兩者的整合。

三、國際早期兒童教育與保育服務整合的主要模式

自20世紀70年代以來，世界上有關國家開始對兒童早期教育與保育的整合進行了探索，在改革政府職能的同時不斷推動早期兒童教育與保育政策的優化。從實踐主體來看，國際上推動早期兒童教育與保育整合主要有三種類型，即部門間協調（coordination）、部門整合和政府綜合協調（integration）。

（一）以政策制定與實施部門之間的協調來實施早期兒童教育與保育的整合

部門間協調是指通過相關部門之間的分工與合作來共同執行有關早期兒童教育與保育的政策或規定，[8]其主要作用是能夠提高公眾對早期兒童教育與保育的認識，擴展了綜合服務的覆蓋范圍以及提升了發展綜合服務的愿景。[9]雖然這一整合方式在針對特定目標或集中于特定人群時能夠發揮良好的作用，但它不是一種跨部門的整體政策或行政框架的融合。[10]例如，韓國政府政策協調辦公室（Office for Government Policy Coordination）于2014年設立了早期教育與保育整合辦公室（Office for Integrating ECEC）以推進早期教育與保育整合工作中各政府部門之間的協調，[11]但由于各政府部門之間的文化和目標并不相同，這就導致了不同部門在兒童早期教育與保育整合過程中的工作力度存在差異。[12]雖然不同部門之間的協調與合作相對于早期兒童教育與保育服務的分離來說是一個進步，但在政策執行的過程中因為缺乏訓練有素的專業人員，導致部門之間的協調對于推動早期兒童教育與保育的整合作用有限。

（二）通過政策制定與實施部門之間的整合來推動早期兒童教育與保育的整合

在早期兒童教育與保育整合實踐中，負責統整的政府職能部門既可能是教育部門，也可能是福利部門或其他部門。經合組織在《強勢開端Ⅱ》中就指出：“在選擇將教育與保育整合到哪個部門時，這個部門是不是教育部門、福利部門等無關緊要，因為這些部門都可以在兒童早期領域中獲得一定的合法性，重要的是兒童早期服務決策應該放在一個重視兒童發展和教育的部門。”[13]很多國家在推動兒童早期教育與保育整合時傾向于將所有關于早期兒童教育與保育的國家責任由單一的部門來完成，他們將統一政府職能部門的職責視為實現早期兒童教育與保育整合的前提條件。將政策制定與實施的部門整合在一起的優勢在于，一是可以在社會目標、監管、資金與人員配置、課程設置與評估、開放時間等方面具有更大的連貫性和平等一致性，二是可以通過改善公共服務管理來減少花在部門間協調行動上的成本，三是可以為3歲以下的兒童提供更有效的投資和更高質量的服務，四是可以使兒童的經驗發展更具有持續性。[14]部門間的整合主要可以分為由教育部門來實現兒童早期教育與保育整合和由福利部門來實現兒童早期教育與保育整合兩種類型。

1. 由教育部門來實現早期兒童教育與保育的整合。

將早期兒童教育與保育整合到教育部門具有得天獨厚的優勢。首先，教育部門對兒童存在教育、培訓、評估和指導的職責;其次，具有一支經驗豐富的專業人員隊伍;再次，有利于維持教育政策和教育體系的一致性以及學段之間的銜接;最后，有利于建設全面且連貫的早期兒童培養體系。這一整合模式在博茨瓦納、巴西、英國等國家得到了廣泛的采用。[15]例如，英國于1998年出臺的《應對保育挑戰》綠皮書就將保教整合作為早期教育發展的戰略重點;2004年的《兒童法案》重申了兒童早期服務包括教育、保育、保健等各個方面，要求為學齡前兒童提供保教整合的服務，從法律上消除了早期教育與保育的區隔;2008年正式生效的《早期教育階段法定框架》則徹底消除了教育與保育的界限，使兩者有了統一的標準。此后，英國政府還采取了一系列措施來推進保育與教育的整合，如理順行政部門職責、加大財政投入、統一保教人員準入標準與培訓等。巴西在1988年的憲法中規定兒童早期教育與保育是受憲法保障的權利，巴西政府于1996年頒布的《國家教育指導與框架法》（National Education Bases and Guidelines Law）開始系統地將兒童保育服務從福利部門轉向教育部門，由教育部門來統整對0～6歲階段兒童的教育和保育。

2. 由福利部門來實現早期兒童教育與保育的整合。

北歐五國較早開始推行早期兒童保育與教育的整合，其中芬蘭和丹麥是由福利部門來統一開展早期兒童教育和保育服務。芬蘭從1924年開始就將對早期兒童教育與保育的職責轉移到福利部門，其于1973年頒布的《兒童保育法案》（the Act on childrens day care）則將托兒所和幼兒園整合在一起。進入21世紀以來，芬蘭先后頒布了《學前教育的核心課程》（2000）、《政府關于早期兒童教育和保育政策定義的決議》（2002）、《芬蘭早期兒童教育和保育的國家課程框架》（2003）等一系列政策法規，推動了該國兒童早期教育與保育服務的整合走向深入和系統。由福利部門開展兒童早期教育與保育的整合強調學習與保育的不可分割性，它根植于北歐國家完善的社會福利系統，因此這一整合方式在一定程度上也具有不可復制性。

（三）通過政府綜合協調來來推動兒童早期教育與保育的整合

通過政府綜合協調來推動早期兒童教育與保育整合的代表性國家是澳大利亞。在澳大利亞國會、政府教育培訓部、社會服務部等多部門的推動下，澳大利亞聯邦政府委員會于2009年簽署并發布了聯邦政府首個全國性早期兒童發展宏觀指導戰略文件《國家早期兒童發展戰略：投資在早期》，該文件明確提出“聯邦政府與州及地方政府聯合，確保到2020年所有兒童都享有最好的早期教育與保育服務，為自身和國家創造更好的未來”。[16]為確保這一目標的實現，澳大利亞政府2012年正式頒布了《兒童早期教育與保育國家質量框架》、《歸屬、存在和成長：澳大利亞兒童早期學習框架》等政策，并成立了跨部門的國家政府機構——澳大利亞兒童早期教育和保育質量局（ACECQA）。

四、我國推動早期兒童教育與保育整合的政策路徑

世界各國在早期兒童教育與保育領域的政策整合實踐推動了兒童早期學習與發展的完整性和持續性，這對我國早期兒童教育與保育政策的制定與實施提供了一定的借鑒和啟示，我們應該在保障早期兒童教育和保育權利的同時不斷完善政府職能和加強制度建設，推動早期兒童教育與保育的整合不斷走向更高的水平。

（一）以《兒童權利公約》為依據強化早期兒童教育與保育的完整性和一致性

《兒童權利公約》在第三和第十條明確規定關于兒童的一切行為，不論是由公私社會福利機構還是法院、行政、立法機構執行，均應以兒童的最大利益為首要考慮;應采取一切適當的立法、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、監護人或其他責任看管者照料時不受到任何身心摧殘、傷害或凌辱、忽視或不周、虐待（包括性侵）或剝削。我國作為《兒童權利公約》的首批締約國，在早期兒童教育與保育領域也應該以《兒童權利公約》關于兒童權利的基本理念為指引，將對兒童利益的保障作為政策制定的基本依據。在構建早期兒童教育與保育政策時，應該充分考量家庭、社區、社會組織和政府等利益相關主體在政策實踐中的協同，并以此來保障早期兒童教育與保育的一致性和完整性。

（二）轉變政府職能以形成有效的早期兒童教育與保育服務治理體系

政府公共事物與公共管理的綜合化是當前各國政府機構改革的基本趨勢。近年來，我國政府職能改革不斷走向綜合化。2019年國務院辦公廳頒布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出要“強化部門協同，由衛生健康部門牽頭，發展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源社會保障、自然資源、住房城鄉建設、應急管理、稅務、市場監管等部門要按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理”。這種政府職能的轉變和政府機構之間的協同在我國早期兒童教育與保育領域的實踐還處于起步階段，對政府機構職能的認定和劃分尚不能充分滿足兒童接受早期教育和保育服務的要求，政府部門應該進一步強化對早期兒童教育與保育價值與規律的認識，并以兒童的教育與保育需求為前提不斷轉變政府職能以形成有效的早期兒童教育與保育服務治理體系。

（三）通過試點工作來探索早期兒童教育與保育整合的有效經驗

我國地域遼闊，各地經濟社會發展水平不一，早期兒童教育與保育的整合也不應該是步調一致地予以推行。對于經濟比較發達的地區，可以借鑒世界發達國家的早期兒童教育與保育整合政策來嘗試開展全方位的整合，經濟社會處于中等的地區可嘗試2～3歲兒童保育與幼兒園教育的整合，欠發達地區則可以專注于3～6歲兒童幼兒園教育與保育的整合，從而形成雁陣型、階梯狀的早期兒童教育與保育整合模式。在實踐過程中，保教整合或保教并重的實現并不是一件容易的事，它需要充分考慮教育與保育工作在時間安排、服務模式、師資配置等方面與幼兒發展及家庭需求的契合性，同時也要克服傳統觀念的制約。地方政府在推進早期兒童教育與保育整合試點的過程中要將這一工作滲透到社會生活的各個方面，通過吸納各種社會力量的參與而將早期教育與保育的整合變為一個多層次、多樣態的社會公共服務體系。

（四）通過立法來為兒童早期教育與保育的整合提供制度保障

在經過相應的實踐和積累了一定的經驗基礎后，政府可以通過將有效經驗上升為政策或者法律的方式來保障早期兒童教育與保育的整合。[17]早期兒童教育與保育整合的立法要建立在充分的實踐經驗和深刻的認識基礎之上，必須充分認識到早期兒童教育與保育的重要性以及兩者整合的必要性。兒童身心發展的脆弱性決定了對他們的保育和教育必須在滿足兒童生活需要的基礎上進行全面的教育，合理地劃分不同利益主體的權利與責任范圍，保障從業人員的質量及其薪酬待遇，形成一套合理有效的管理、監督和評價制度體系。

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From Separation to Integration： Reflections on Our Policy Practice of Early Child Care and Education Based on International Experience

Mengxue Xu， Jinliang Qin

（Hangzhou College of Early Childhood Teacher Education， Zhejiang Normal University， Hangzhou 310012 China）

Abstract： The policy practice of early childhood education and care in the world has gone through a process from separation to integration. The change of post？鄄industrial childcare concept， the extension of modern education concept， the fertility trend of fewer children and the attention of international organizations to the development of children have promoted the integration of early childhood education and care in the world. There are three modes to promote the integration， that is inter？鄄departmental coordination， sectoral integration and government comprehensive coordination. We should strengthen the completeness and consistency of childrens early education and care based on the convention on the rights of children， and form effective service and management system for the integration of early childhood education and care through improving government function and legislation.

Key words： early childhood education and childcare， separation of care and education， integration of care and education