重慶市中心城區TOD綜合開發土地儲備整治初探

孟圓華 袁瑋

摘要：為落實習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，緊扣成渝地區雙城經濟圈建設和“一區兩群”協調發展目標，牢固樹立軌道交通引領城市發展格局理念，統籌謀劃、高效推進城市軌道交通TOD綜合開發工作，有效拓寬軌道交通建設運營資金渠道，實現沿線土地集約利用、站城一體高度融合，高質量打造“軌道上”中心城區，以軌道交通建設拓展城市生長空間，優化城市功能布局，升級城市發展動力，重構城市運營方式，系統提升城市品質和城市價值。梳理TOD內涵、國內外城市發展案例，結合重慶軌道交通建設情況和TOD綜合開發實際情況，探討當前重慶在綜合開發過程中土地儲備及整治過程中存在的問題，嘗試提出解決思路及建議，為實踐工作提供參考。

關鍵詞：TOD;綜合開發;土地儲備整治

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0066-70 收稿日期：2021-04-07

作者簡介：孟圓華、袁瑋，重慶市土地儲備整治中心。

1 TOD綜合開發情況

1.1 概念

TOD （Transit Oriented Development）是指以公共交通為導向的站城一體化發展，使人們不依賴私有機動車，以公共交通出行為前提而進行的城市開發或沿線開發，其特點在于集辦公、商業、文化、教育、居住等為一體的混合功能布局。

TOD是軌道交通時代城市發展的一場思想解放運動，是城市開發理念的更新和城市運營方式的重構。放眼全球，TOD綜合開發憑借其高效配置資源、賦予區域經濟發展動能、推動軌道交通和城市可持續發展的能力已成為軌道交通發達城市的不二選擇。然而，TOD只是一種單純的城市規劃理論，是一種空間模式和形態，它無法有效解決軌道交通的投資融資等問題，于是 “軌道+物業”TOD綜合開發模式則是時下提到最多一個名詞，筆者認為它更偏向于經濟范疇的概念，是將空間與財務進行整合后的一種建設模式，對重慶而言更具借鑒意義。

1.2 案例

1.2.1 香港

香港是全世界人口密度最高的地區之一，屬典型的山地城市，建設用地非常有限。上世紀70年代以后，香港大力發展軌道交通，不僅大大提高了核心城區的通勤效率，同時由于軌道交通的建設，在新界沙田等地還形成了一批新的衛星城，緩解核心城區的城市發展壓力。而今，香港成為了全球TOD模式運用最成功的典范城市之一，其公共交通一直負擔著全香港80%以上的客流量，僅有大約6%左右的居民出行使用私人交通工具。全香港約有45%的人口居住在距離地鐵站僅500米的范圍內，九龍、新九龍以及香港島更是高達65%。

香港TOD模式的成功，最重要原因是“港鐵”兼具軌道運營者和物業開發者的雙重身份，成功地運用了“軌道+物業”的開發模式。“港鐵”不僅是單純的軌道交通運營者，而且還是專業的軌道上蓋物業開發者。“軌道+物業”發展模式，成功地實現了地鐵上蓋開發充分利用軌道基礎設施，包括對車輛段的上方進行物業開發，并通過銷售或長期經營的途徑來獲得巨大的經濟收益，最后用以平衡公共交通系統運營的虧損，甚至還可以提升整個地區的稅收。

1.2.2 成都

從2017年啟動實施TOD戰略以來，成都不斷完善其TOD綜合開發頂層體系，以統籌全市所有軌道站點未來20至30年的“站城一體、產業統籌”綜合開發工作。2021年3月20日發布《成都市軌道交通TOD綜合開發戰略規劃》，首次提出關于TOD綜合開發總體目標，按照“站城一體、產業優先、功能復合、綜合運營”的理念，圍繞軌道站點打造“商業中心、生活中心、產業中心、文化地標”，將成都建設成為全球TOD典范城市。同時形成了一系列工作機制，如：編制站城一體化城市設計并調整、修改控制性詳細規劃;在供地方式上采用“招拍掛”方式，允許按照TOD開發規劃設計提出的要求，帶規劃條件出讓;積極探索引入社會投資人實施一二級開發聯動等措施，有效保障了TOD綜合開發的實施效果。目前，成都市首批13個TOD綜合開發示范項目中陸肖站項目已動工開建。

2 重慶TOD綜合開發現狀

從2000年12月重慶軌道交通第一條線開工至今，全市軌道交通在建規模近400公里，至2035年，中心城區將形成“22線1環”的線網布局，包括軌道快線及普線，線網規模1252公里，將實現高鐵、市域鐵路、城市軌道無縫銜接換乘。

作為典型的山地城市，兩江（長江、嘉陵江）及四山（縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山）將重慶中心城區天然切割成組團式發展的城市形態，軌道交通就成為中心城區各組團鏈接的生命線和大動脈。隨著城市發展，中心城區人口密度不斷提高，對中心城區土地的集約節約利用提出了更高要求。因此，重慶的TOD綜合開發工作即是軌道交通發展的必然要求，也是山地城市發展的內在需求。

雖然重慶與香港在用地條件、人口密度乃至城市形態上有很高相似度，但TOD綜合開發水平與上述兩個城市相差甚遠，表現在無論是站城一體化的TOD項目建成數量還是綜合開發效果上都無法與世界先進水平媲美。可喜的是，隨著城市及軌道的發展，重慶已意識到自身發展的不足及發展的緊迫性，隨著實踐案例不斷增多以及頂層制度設計的不斷完善，我們有理由相信重慶也能夠為世界貢獻其TOD綜合開發的新模式。

2.1 案例

2.1.1 龍湖光年

重慶市沙坪壩鐵路綜合交通樞紐龍湖光年項目，屬原沙坪壩火車站更新改造項目，于2020年12月建成投用。項目不僅是全國首個“站城一體化融合開發”項目，也是目前國內最大的地下鐵路綜合交通樞紐，還是全國第一個高鐵TOD模式。項目不僅整合了遠距離及市內的公共交通，也將商業、辦公、酒店和公寓等復合設施一體化設計，成為沙坪壩區新地標的同時，也給三峽廣場商圈帶來了每天高達40萬人次的客流量和更多的就業機會，為沙坪壩老城區帶來新一輪的城市更新與發展。

2.1.2 重慶東站

重慶東站是重慶聯系長江經濟帶沿線省市的重要樞紐，是重慶鐵路樞紐四個主站之一。圍繞東站策劃及設計的TOD 綜合開發項目為規劃在建項目。目前，東站項目正在緊鑼密鼓的修建當中，作為規劃中西南地區最大的車站，重慶東站年發送量約達6000萬，將成為重慶客運樞紐的主力軍，加速周邊經濟發展，引領江南新城躍上嶄新臺階。未來圍繞東站，將形成城市級TOD商業綜合體，涵蓋高端酒店、甲級寫字樓、電影院、大型商圈等，項目堅持站城一體化的理念，統籌形成區域格局一體化、功能布局一體化、綜合交通一體化、空間景觀一體化、開發建設一體化，建設集聚綜合交通樞紐、國際交往、門戶商務、應用創新、品質居住等多種功能的高鐵新城。

2.2 相關政策

2020年11月，重慶市先后出臺了《關于推進主城都市區城市軌道交通區域綜合開發的實施意見（試行）》（以下簡稱《實施意見》）、《重慶城市軌道交通TOD綜合開發實施方案》（以下簡稱《實施方案》）、《主城都市區城市軌道交通TOD綜合開發專項規劃》（以下簡稱《專項規劃》），形成了中心城區TOD綜合開發協同推進機制。

在《實施意見》《實施方案》中明確了實施主體以及成本分擔及收益機制等重要事項外，也明確了要按照規劃做好城市軌道交通沿線綜合開發用地的儲備及整治等工作。《專項規劃》對軌道前四期及遠期475個軌道站點明確了“四定”：一是定級（城市級、組團級、街道級、社區級）。二是定界（綜合開發范圍以站點600米半徑為基礎，結合10分鐘步行因素劃定）。三是定性，通過策劃和城市設計確定綜合開發功能。四是定量，即基準容積率在《中心城區高度強度密度分區規劃》規定的基礎上適度提高至2.5～3.0。

3 重慶TOD綜合開發中土地儲備整治工作存在的問題

結合當前國家有關管控要求，土地儲備及整治工作作為TOD綜合開發項目全生命周期工作一環，其主要工作目標是提供符合TOD建設條件的土地并達到供應標準，同時通過時間及空間手段最大限度提升綜合開發范圍內土地價值，確保綜合開發項目達到預定效果及目標。因此，TOD綜合開發工作中土地儲備和整治工作具備了兩個特征：一是規劃的空間屬性，二是財務的時間屬性，綜合開發范圍內的儲備土地，雖不能直接融資，但其仍然要發揮土地蓄水池的調節作用。

理論上看，不考慮資金及發展時序錯配問題，要想達到綜合開發最大化實施效果，統一規劃、統一整治、統一儲備直至統一出讓是最完美的工作節奏。然而，實際工作中每個站點的現狀及工作模式都會不完全相同，遇到的問題也是五花八門，總結起來大致有以下幾個方面。

一是綜合開發范圍內既有產權人或單位退出問題。若統一儲備則既有產權人或單位已發生成本及利益訴求不盡相同，且存在要價高，搬遷難等實際困難。

二是軌道正線建設及綜合開發范圍內征拆出資及責任主體不一致問題。重慶市明確了軌道正線建設用地由屬地政府無償提供，但在正線建設之外的綜合開發用地征拆出資主體明確是由實施主體通過出讓成熟站點的上蓋物業來籌集，這就導致存在兩種出資主體，且征拆資金與出讓收益需形成良性循環才能實現綜合開發。

三是綜合開發范圍內既定的市區兩級收益機制難以調動區政府積極性。目前綜合開發范圍內的市區兩級收益分成依然按照中心城區普適性市區收益分配機制執行，不能充分調動區政府積極性，則難以滿足TOD綜合開發工作時間緊任務重的需求。

四是如何實現一二級聯動政策突破有困難。雖然重慶市出臺《實施意見》提出整治實施單位可通過市場化方式參與二級開發，但對于參與二級開發路徑未具體明確，無相關政策保障，通過市場化方式與房地產開發企業競爭取得二級開發權優勢不明顯，一二級聯動難度大。

五是土地一級開發整治資金籌集渠道較單一，按照重慶現有儲備土地整治模式，需整治實施單位通過軌道交通上蓋物業出讓及開發獲取綜合開發范圍內一級土地整治資金，因此對其TOD綜合開發項目全生命周期運營能力考驗極大。

4 工作模式及建議

前文中提到《專項規劃》中軌道前四期及遠期共計475個軌道站點中，既有位于中心城區已建成區的權屬復雜站點，其利益訴求非常多元，工作難度大，周期長，如解放碑等商圈或已建成居民區中;也有全新未開發利用地，可一張白紙畫藍圖的權屬單一站點，但以前者站點居多，這類站點的綜合開發工作往往帶有很強的城市更新色彩，例如前文中位于沙坪壩老火車站商圈的龍湖光年項目從啟動到建成歷時近十年。限于篇幅，本文結合實踐工作試點情況，重點探討分析此類復雜站點的工作模式與建議。

4.1 工作模式

一是明確TOD綜合開發統籌協調機制，如成立相關領導小組，由常務副市長任組長，分管副市長任副組長，市政府相關部門以及相關區政府主要負責人為領導小組成員。

二是明確TOD綜合開發一級整治實施主體，以確保綜合開發方案能夠統一實施并落地。

三是明確各方職責分工，從軌道交通本體建設、沿線綜合開發以及周邊配套設施整體建設工作，到規劃及土地管控和土地出讓及收益分配機制都要逐一明確，以確保綜合開發實施效果。

4.2 工作建議

一是做好預控工作。為最大限度提升土地價值，在控制行儲備難以操作的條件下，采取對綜合開發范圍內土地可新增儲備土地下達規劃預控文件，同時盡可能暫停綜合開發范圍內的土地儲備批復和征地批復辦理工作，以確保綜合開發整體運作效果。

二是強化過程把控。根據權屬復雜程度，應由整治實施單位對其負責整治實施的綜合開發范圍開展盡職調查工作，并根據調查結果，編制儲備整治工作方案，方案中應明確盡調結果，規劃情況，軌道正線建設時序及建設模式，土地整治、土地出讓時序以及后期運營模式和資金籌措模式等方面內容。經主管部門審定后，交由領導小組決策后實施，一次確保各方利益主體和實施主體能夠在一個方案的統籌下達到最佳綜合開發效果。

三是強化資金保障。相關部門及單位應積極主動拓寬融資渠道，統籌軌道交通建設運營資金與周邊土地綜合開發收益總體平衡。探索既能有效保障土地整治工作順利推進，又可避免新增隱性地方政府債務風險的籌資模式，如在具備條件的站點探索由項目建設實施主體長期持有并經營綜合開發范圍內物業，以獲得政策性銀行的相關貸款支持，從而獲取整治資金等方式。

四是強化監督考核。建立健全TOD綜合開發工作考核機制，將綜合開發工作納入各區及各市級部門目標績效考核專項內容，由市政府定期或不定期組織相關督察通報工作。同時注重考核通報結果運用，將其與年度考核評優評先等結合起來，對工作不力、履職缺位的單位和人員嚴肅追責。