日本影子教育治理的法律規制及啟示

祁占勇 于茜蘭

摘? 要：依法治理是日本影子教育持續健康發展的根本保障。根據影子教育機構在不同歷史階段的發展速度和規模，日本影子教育的法治化發展經歷了法律監管缺位階段、初步法律監管階段和強化法律監管階段三個階段，建立起了一套相對完善的影子教育法律規制體系。該體系不僅對學習塾的注冊登記、經營行為和教師準入等內容進行了規范，而且明確了學習塾的法律責任，建立了有效的監督機制，從而為學生和學習塾從業者提供了強有力的法律保障。當前我國校外培訓機構的法治化處于起步階段，需要盡快出臺《校外培訓機構治理條例》，從建立校外培訓機構準入制度和校外培訓機構教師資格準入制度、規范校外培訓機構經營行為、健全法律責任體系等方面著手，為我國校外培訓行業的健康發展提供切實的法律保障。

關鍵詞：日本;影子教育;法律規制;學習塾;校外培訓機構

校外補習教育作為主流學校教育的“影子”，又被稱為影子教育。伴隨人力資本理論的盛行和優質教育資源競爭的加劇而日益發展壯大，影子教育不僅對學校教育系統和學生有深刻的影響，而且對整個社會有廣泛的影響。越來越多的教育培訓機構給學校的正常教學秩序帶來了一定的干擾;額外的課業輔導在帶給學生更好成績的同時，也帶來了沉重的負擔，給學生的身心健康造成不良影響;家庭物質條件較好的孩子通過接受更為優質的課外輔導在升學競爭中獲得更大的機會，這勢必會加劇社會不公平。因此，當影子教育大規模興起，其社會影響日益擴大時，日本開始關注這一領域，并推行相關政策與法律以規制影子教育。

一、日本影子教育治理的法律規制歷程

依據影子教育機構在不同歷史階段的發展速度和規模，日本影子教育產業的發展可以劃分為20世紀60年代以前、20世紀60—80年代末和20世紀90年代至今三個階段。與影子教育產業的發展歷程相一致，日本影子教育治理的法律規制歷程可以劃分為法律監管缺位階段、初步法律監管階段、強化法律監管階段三個階段。

1.法律監管缺位階段（20世紀60年代以前）

在日本，影子教育機構被稱為“學習塾”。學習塾的前身是日本私塾，其歷史可追溯到平安時代（794—1192年），而現代意義上的“私塾”，即具有學習塾特征的私塾的形成，則是始于江戶時代（1603—1868年）。20世紀20、30年代，第一批影子教育機構在日本日益加劇的升學競爭中誕生1，這標志著宣傳私人學說或傳授知識技能的傳統私塾已經開始轉型為以輔導學生升學考試為主要業務的營利性校外補習教育機構——學習塾。二戰時期，日本的教育事業發展遭到嚴重破壞，學習塾的發展也陷入停滯狀態。二戰后，恢復經濟成為日本的首要任務，政府寄希望于通過教育培養高素質人才來振興國家，教育因此倍受重視，“重學歷”的社會風氣再度興起。學歷的高低與社會地位、工資待遇的緊密聯系使得人們對名牌大學的渴望變得強烈，當人人追求高學歷之時，升學競爭隨之加劇。學習塾在學生升學考試中發揮的特有功能開始真正引起人們的關注。此時，在戰爭中本已歸于沉寂的學習塾逐漸恢復生機，迎來新的發展機遇。

這一時期，日本先后頒布了一系列教育法律，規范和推動教育事業的發展。但由于此時的日本政府對教育的規制還處于初始階段，法律關注的焦點在于基本教育問題，學習塾并不是立法規制的重點。因此，在這一發展階段，學習塾實際上游離于法律監管體系之外，沒有得到有效的管理。但是，這一時期頒布的部分法律已經為學習塾的存在和發展提供了法律依據。例如，1947年頒布的《學校教育法》規定，“國民無論在任何場所、任何時間均有受教育的權利”2，該條款中所提的“任何場所”“任何時間”首次為學習塾存在的合法性提供了依據;1949年出臺的《社會教育法》將針對青少年的校外教育劃分到社會教育中，在為校外教育的發展提供法律保障的同時，也為學習塾的發展提供了條件。3

2.初步法律監管階段（20世紀60—80年代末）

20世紀60年代開始，戰后第一次嬰兒潮時期誕生的兒童即將陸續步入高中，中考競爭也成為熱點。1963年前后，以中學生為主角的戰后第一次“私塾熱”興起。4 升學競爭的加劇和學生補習需求的不斷增長使人們看到了學習塾市場的發展潛力。在利益的驅使下，大量資本開始涌入學習塾行業，學習塾數量在城市中迅速增長。進入20世紀70年代，處于石油危機下的日本經濟增速放緩，政府更加重視教育對經濟發展的推動作用，在教育領域實施了一系列改革，擴大了教育內容范圍，提高了課程難度。在此背景下，跟不上教學進度的中小學生日益增多，于是，1973年前后，日本又迎來了以小學生為主角的第二次“私塾熱”。5 這一時期，經營時間長、發展形勢好的早年開辦的學習塾紛紛開始擴大經營，日本出現并開始流行連鎖式學習塾，學習塾的總數量在全國范圍內不斷增長，學習塾產業逐漸發展壯大。到了20世紀80年代，學習塾行業已經形成與小學到高中不同年段相對應的補習業務，發展成為與日本學校教育制度并行的較為完整的體系。

30多年間，日本學習塾從以城市為主擴展到全國各地，從針對部分年段的補習業務擴展到覆蓋小學至高中全年段，以驚人的速度擴張。在這一過程中，隨著學習塾數量的增加，學習塾市場也漸漸暴露出一些問題。一方面，由于資本的逐利性，短時間內大量的資本被投入學習塾市場，許多迅速建立起來的學習塾并不具備提供優質教育服務的能力，因此教育質量良莠不齊且缺乏監管，導致消費者的合法權益無法得到保障;另一方面，學習塾本應該是學校教育的補充，但卻喧賓奪主，反而影響了學校正常的教育教學秩序。此外，以提高學習成績為目標的學習塾，為學生提供的教育以應試內容和技巧為主，教導學生機械學習，在加重學生學習負擔的同時，損害了學生的身心健康，不利于學生的全面發展。

面對學習塾引發的上述種種社會問題，日本政府開始采取措施對學習塾進行整治。1976年，文部省率先開始調查全國中小學生在學習塾學習的情況。1986年，日本公平貿易委員會事務局全面調查了以學習塾產業為中心的教育產業，在調查報告中，教育產業被其劃分為教育產品和教育服務兩個類別。1 此后，教育部門和經濟部門又針對學習塾產業聯合開展了一系列的調研活動。最終，學習塾在1988年正式被劃定為“教育服務產業”，由經濟產業省進行管轄，受經濟法律法規制約。同年，經濟產業省牽頭成立了以管理和服務學習塾為使命的協會——公益社團法人全國學習塾協會，專門對學習塾行業進行管理。至此，學習塾結束了游離在法律監管體系之外的無約束狀態，開始受到《特定商業交易法》等一系列經濟法律法規的監管。

3.強化法律監管階段（20世紀90年代至今）

進入20世紀90年代，日本政府的影子教育治理舉措已經初顯成效，學習塾穩步發展，并逐漸走向正規化。1999年，學習塾被文部省終身學習局認定為民辦教育機構并歸入教育體系?！短囟ㄉ虡I交易法》規定對學習塾實行資格認證與審查制度，全國學習塾協會依法制定《學習塾業認證制度·認證基準》，對學習塾的認證標準與范圍等做了細致的規定2，使學習塾的市場準入有據可依，有制可循。此后，根據學習塾在發展過程中出現的新問題，政府相關部門和全國學習塾協會不斷完善對學習塾行業的監管。例如，2005年12月，日本京都宇治市發生了一起影響惡劣的學習塾教師殘害學生的案件，這個案件對日本社會造成了巨大的沖擊，引起了公眾對學生安全問題的廣泛關注，學生家長強烈要求政府采取有效措施保護學生的安全。3 為防止類似事件再次發生，2006年，全國學習塾協會根據有關部門意見制定了《學習塾兒童安全確保指南》，對學習塾的教學環境和教師素質等方面做了詳細的規定，為學生的人身安全提供了保障。2009年，根據學習塾產業的性質及其發展表現，經濟產業省將學習塾劃分到特定服務產業的個人服務業中，同時在特定服務產業實態調查中加入了對學習塾產業的調查內容。據統計，日本全國學習塾數量在1981年僅有18683所，到1991年時已達到45856所，但在此后數十年間，學習塾數量一直保持穩定，變化不大。據經濟產業省最新統計數據，2018年日本全國學習塾數量共計46734所，注冊學生人數達3121984人，從業人數已達327547人。4 學習塾行業龐大的就業人數使得對其從業者相關權益的保障越來越受到社會的關注。為切實保護從業者的合法權益，厚生勞動省依據《勞動基準法》《最低工資法》和《勞動安全衛生法》等勞動法律法規，加強了對學習塾的工作環境、勞動時間和勞動工資等方面的規范和管理。時至今日，日本學習塾整體上已經得到了有效的法律監管。

二、日本影子教育治理的法律規制內容

影子教育治理的內容一般包括機構注冊登記、人員聘用、學費、監督和獎懲等方面。自1947年頒布《教育基本法》以來，日本陸續頒布了《特定商業交易法》《一般社團法人法》《公司法》《勞動基準法》《勞動合同法》《地方公務員法》《地方公務員特例法》等與影子教育相關的法律法規，形成了較為全面的影子教育治理的法律法規體系。

1.明確學習塾注冊登記制度

作為經營性企業的學習塾，其注冊登記遵守《公司法》和《商業登記法》，日本從申請程序和登記機關的審查與登記兩個方面對公司型學習塾的注冊登記進行規范。

（1）申請程序

對學習塾登記的申請程序的法律規制主要包括申請人的要求、申請方式和申請書附件等。第一，在對申請人的規定上，學習塾登記申請秉承當事人申請主義，除法令另有規定外，沒有當事人申請或政府機關委托，不能登記。第二，在對登記申請方式的規定上，學習塾登記申請應當以書面形式進行，申請書必須由申請人或其代表或其代理人蓋章，且必須載明以下事項：申請人姓名和居住地址，申請人是公司時則包括公司名稱、總部及代表人名稱和地址;登記理由;應登記事項;登記事項需政府部門許可時，應寫明許可證的到達日期;注冊許可稅的金額及相應的課稅標準金額;日期;登記所。第三，提交申請書時應附送以下文件：代理人申請登記時，必須在申請書中附上證明其權限的書面文件;申請登記需要政府機關許可的事項時，必須在申請書中附上政府機關的許可書或者具有該認證的副本，等等。

（2）登記機關的審查與登記

學習塾提交申請材料后，登記機關經審查有權做出同意登記或駁回申請的決定。審核流程為：地方法務局登記官對申請人所提交的各種材料進行審查，核準后在登記簿上進行登記，蓋上登記官印章、公告并發給登記簿謄本，完成注冊。1《商業登記法》中對登記官職責、登記順序、收據、駁回申請的條件等事項進行了詳細規定。

2.規范學習塾經營行為

學習塾的經營活動主要包括提供服務、廣告宣傳和運營管理等。作為服務型產業，學習塾的經營行為受《特定商業交易法》《消費者契約法》《個人信息保護法》等民商事法律法規的約束。例如，依據《特定商業交易法》，學習塾和家庭教師、計算機培訓、語言培訓等6種服務產業同屬于“特定持續性服務”產業，特定持續性服務產業在經營中必須遵守以下規定：第一，責任人必須對名稱予以明示，包括責任人姓名和機構名稱等;第二，禁止不正當勸誘，包括虛假說明、故意隱瞞重要信息及脅迫購買等行為;第三，禁止誤導性廣告，包括必須對重要事項進行說明和禁止不實的廣告宣傳;第四，書面交付義務，雙方訂立合約時，學習塾必須以書面形式交付重要事項。2 全國學習塾協會作為經濟產業省授權的學習塾專門管理機構，對學習塾的經營活動進行了詳細規定，內容涉及信息公開、廣告宣傳、合同、服務提供以及個人信息保護等多個方面。

3.制定學習塾教師準入制度

對學習塾教師準入的法律規制主要分為學習塾教師與公立學校教師兩個部分。日本學習塾自行招聘教師，對教師學歷和資格等沒有硬性的規定。3 但近年來，隨著教育培訓行業的發展，人們對教育服務質量的要求不斷提高，經濟產業省也開始重視學習塾的整體教師素質，逐漸增強了對教師的準入管理，委托全國學習塾協會設計教師資格認證制度，對教師資質有了一定的要求。根據協會制定的《學習塾講師檢定制度》，教師資格認證采用筆試和模擬授課相結合的形式，由經協會審核確認的評審員根據各等級的認證標準，審查教師的知識、技術與能力，測試合格者將被授予相應的認證證書。認證共分為3個等級，認證考核的難度隨等級升高而遞增，申請者通過低一級的測試才能取得參加更高一級測試的資格，一級為最高等級。各等級的認證標準不同，等級越高意味著對教師的要求越嚴格，同時也意味著獲得認證的教師的教學經驗越豐富，教學能力與素養越高。這種考試認證制度將對教師專業知識與能力的基本要求作為教師準入的門檻，有效地保證了學習塾教師的質量。同時，日本的公立學校教師很少在學習塾兼職，這就規避了公立學校教師在正規學校與學習塾之間潛在的利益沖突，同時切斷了塾校間的利益鏈條，有利于維護教育公平，也保障了教育質量。

4.全面保護學生的合法權益

學生合法權益的保護是教育法律法規的基本出發點，日本影子教育治理中的關于學生權益保護的方面主要包括學生的個人信息安全、人身安全與財產安全等內容。第一，學習塾有保護學生信息的義務，負有學生個人信息的合理管理義務，具體包括確保個人信息的準確性、制定個人信息的安全管理措施、對學習塾從業者的監督以及委托方的監督四個方面，以此保障學生及其監護人私人信息的安全。同時，為保證要求的落實，《指南》規定了學習塾必須指定個人信息保護管理者和個人信息保護監察責任人，共同為維護學生個人信息安全提供有力保障。此外，協會還規定了學習塾必須制定《從業者的監督及罰則規定（細則）》，對濫用和泄漏學生信息等違規行為進行懲罰。第二，學習塾有保護學生人身安全的義務。學習塾要從確保學生通塾安全、提高學習塾教職員的素質、保證學習環境安全三個方面負有保護學生人身安全的義務。第三，學生財產安全受法律保護，與學習塾業務相關的涉及學生財產安全的主要是學費的收取與退回。由于日本學習塾的收費沒有統一的標準，主要根據學習塾的聲望與實力由市場定價，故而對學費的法律規制主要集中在退費方面。

5.多方位保障學習塾從業者勞動權益

在學習塾從業者權益保護方面，勞動法律規定用人單位有保護勞動者權益的義務。《勞動基準法》對工作條件、勞動合同、工資、工作時間與休息時間、就業規則和監督機關等基本問題進行了規定;《勞動合同法》以確保勞資關系穩定、保護工人為目的，對勞動合同的訂立與變更、延續與終止等問題進行了規定;《最低工資法》規定了最低工資相關內容，并規定厚生勞動省和都道府縣勞動局分別設立中央和地方最低工資審議會，依法管理勞動工資事務;《勞動安全衛生法》與《勞動基準法》相輔相成，通過立法建立安全衛生管理體制和推進責任體制明確化，督促用人單位形成舒適的工作環境，確保勞動者的安全與健康。

據統計，日本學習塾教師群體主要由大學生、研究生及主婦等非專業的兼職人員構成，專職教師的占比較小。兼職教師的主體是在校大學生，大學生兼職教師的權益維護由此成為社會關注的焦點。為保護兼職教師合法權益和促進學習塾行業的長期健康發展，全國學習塾協會依據《勞動基準法》《勞動合同法》《最低工資法》等勞動法律法規設計了安心塾認證制度，頒布了《安心塾認證制度·認證基準》和《安心塾認證制度·運營章程》等規定。

6.建立有效的監督機制

學習塾的監督機制主要包括行政監督和行業監督兩個方面。在行政監督方面，文部科學省作為學習塾的政府監督和指導機關，通過官方調查，掌握學習塾行業的發展動態，對學習塾存在的問題須提出整治建議，并為其他監管部門的工作提供支持。同時，經濟產業省、厚生勞動省等相關政府部門依法依規參與對學習塾的監督，建立多部門協作模式，共同規范學習塾行業的發展。在行業監督方面，全國學習塾協會制定了《學習塾事業活動正當化的自主基準》，規定在協會事務局設置專門咨詢人員，在協會網站主頁上設置咨詢窗口，為學生及其監護人、一般消費者、會員塾和非會員塾提供意見、投訴與咨詢的受理窗口，推動行業自律，強化行業內部監督。此外，全國學習塾協會設立了學習塾法務管理者制度，專門負責處理學習塾經營中的相關法律事務，規范學習塾的經營行為。除行政監督與行業監督以外，日本完善的法律體系還確立了有效的法律監督，明確學習塾的監管主體及其職責，對學習塾的義務及其違法行為的懲戒機制也進行了明確規定。

7.明確學習塾法律責任

法律責任是保障法律權威性與嚴肅性最不可或缺的方面，根據學習塾適用的相關法律法規，學習塾若違反相關法律規定，就要承擔行政、刑事等方面的法律責任。

行政責任方面，日本通過立法建立了責令整改、暫停業務與罰款相結合的行政責任體系。例如，《商業登記法》和《公司法》規定了公司注冊登記的程序，規定了公司有以電子公告方式公開特定內容等義務。根據《特定商業交易法》，如果主管部門認定服務提供者或銷售商違反了該法的規定，認定其行為損害了特定持續服務交易的公平性以及服務接受者的利益，可責令服務提供者或銷售商采取措施糾正違法行為以保護服務接受者利益，可命令服務提供者或銷售商在不超過兩年的指定期限內暫停全部或部分業務。

刑事責任方面，日本相關法律明確了運用刑罰手段對學習塾違法行為進行規制。例如，《特定商業交易法》第42條規定，服務提供者或銷售商必須在規定期限內，向消費者提供包含有主管部門規定的服務或商品的全部信息的書面合同。根據該法第44條、第47條，禁止服務提供者或銷售商在勸誘他人締結特定持續服務合同時或者為防止解除特定持續服務合同，而歪曲與服務相關的信息。

三、日本影子教育治理的經驗對我國的啟示

進入21世紀以來，我國影子教育產業發展迅速，市場規模不斷擴大。然而，與影子教育行業熱火朝天的發展態勢相對的是我國較為滯后的教育培訓機構治理工作。因此，我國應批判性地借鑒日本法律規制的經驗，盡快出臺《校外培訓機構治理條例》，推動校外培訓機構治理政策的法律化進程。

1.健全校外培訓機構準入制度

市場準入制度就是國家對市場主體資格的確立、審核和確認的法律制度，其表現是國家通過立法，規定市場主體資格的條件及取得程序，并通過審批和登記程序執行。1 一方面，我國應完善相關法律規定，從法律上明確培訓機構的準入審批部門，可以參考日本地方登記所，規定在地方教育部門設立專門的校外培訓機構的審批與登記機構，同時還應明確不同部門和不同等級主管部門的職責分工與權限，以避免因職責不清導致的監管漏洞;另一方面，我國應制定具體的校外培訓機構準入標準，基于《意見》規定，以地方實際情況為依據，參考日本《學習塾業認證制度·認證基準》，對培訓機構的場所條件、師資條件、管理條件等內容提出具體的標準要求，明確準入資質;此外，可以借助行業協會的力量對校外培訓機構的資質準入與運營進行監督，協同政府部門實現對校外培訓機構的有效監管。

2.建立嚴格的校外培訓機構教師資格準入制度

師資力量是校外培訓機構的核心競爭力，也是提供優質教育服務的關鍵所在。只有實行嚴格的教師資格準入制度，才能保證培訓機構的教育服務質量，進而真正保障消費者的合法權益。首先，我國應合理設置并完善教師準入標準，標準至少應包括資格證書與學歷證書等硬件、師德師風等品質方面要求、專業知識與技能三大類;其次，我國應建立有效的培訓機構教師準入資格監督機制，具體可以指定有關部門對教師資質先行審查，審查合格后頒發證書，并規定證書為培訓機構聘用教師的必需條件，以此控制教師準入，從而提高培訓機構的教師素質，保證培訓機構的教育服務質量。

3.規范校外培訓機構的經營行為

校外培訓機構主要通過為特定群體提供營利性服務來獲取利益，規范其經營行為對于保障消費者權益和促進培訓機構自身的健康發展都具有重要意義。（1）在信息公開方面，培訓機構至少應公開機構基本信息、服務信息、費用相關信息等信息，并在機構介紹書或廣告傳單中明示，以保障學生及其監護人的知情權，為他們挑選合適的機構提供參考。（2）在合同簽訂方面，首先，培訓機構應在合同中明確記載所有規定事項，包括雙方信息、服務提供期限、服務期間雙方權利與義務以及費用支付信息等;其次，培訓機構應在合同中明示解約相關事宜，包括服務開始提供前解約和中途解約的詳細處理辦法。（3）在收退費規范方面，首先，培訓機構應按市場經濟水平、社會承受力和服務成本合理收費，政府則要負起監管責任;其次，培訓機構應該向社會公開其收費項目與標準，并且不得以其他名義收取公示項目以外的費用;最后，退費應嚴格按照雙方合同約定進行，拖欠退款或不退款必須承擔相應法律責任。（4）在安全管理方面，培訓機構的教學場所的條件必須要達到國家在消防、衛生以及環保等方面設置的標準和要求。培訓機構應對各種設施設備定期檢查，及時排除安全隱患，并建立安全事故追責制度。（5）在招生宣傳方面，培訓機構應做到誠實守信，夸大廣告、虛假承諾的行為應被禁止，利用不實信息招生致使消費者權益受損的行為應承擔法律責任。

4.建構完整的校外培訓機構的法律責任體系

法律責任是法律規范的基本內容和重要構成，它保障法律規定的權利與義務的實現。只有依法追究責任主體相應的法律責任，法律才能真正發揮作用。我國應立足于本國法律基礎，借鑒日本相關法律規制經驗，建構完整的校外培訓機構法律責任體系，保障培訓機構教學工作的順利開展，維護教師與學生的權利，對有關行政管理部門、校外培訓機構及其相關人員進行監督和約束。在對于校外培訓機構法律責任制度的框架構建設想上，首先，《校外培訓機構治理條例》應明確責任主體和法律責任的追究主體，這是依法追究法律責任的前提。其次，法律責任按不同的分類標準有不同的分類，《校外培訓機構治理條例》中的法律責任規定可以從法律責任承擔的主體的角度來劃分，將法律責任劃分為培訓機構的法律責任、行政主管部門的法律責任。此外，在對各主體的法律責任規定中又分別包括行政法律責任、刑事法律責任以及民事法律責任的相應規定，通過分類細化規定，最終建立一個行政、刑事與民事法律責任相結合的嚴密完整的法律責任體系。