國家構建視角下公辦中小學教師身份芻議

仲米領 秦玉友

摘? 要：教師身份的建構是對國家發展訴求、教育實踐和社會人才需求的積極回應，推動教師身份變遷與內在價值功能轉換是社會發展與尊重教育規律相統一的結果。公辦中小學教師經歷了“國家干部”“專業人員”的法律身份沿革，目前的教師身份及地位與教育作為國家戰略的定位不相匹配。聘任制語境下教師身份滋生師資隊伍建設掣肘因素，也稀釋了教師職業的公共性。為了抓住《教師法》修訂的契機，調適當下教師身份與教師公職人員的法律地位的適切性，應賦予教師“教育公務員”法律身份，實行“教育行政部門”聘任制，為鞏固教師社會地位和發揮教師職業公共性固本強基。

關鍵詞：公辦中小學教師;教師身份;社會地位;法律身份

身份是一種社會地位標記、職業標簽和文化符號象征，教師身份的形成受到國家相關政策、制度、歷史傳統以及社會期待的影響。不同時期國家對教師身份的建構是對國家發展訴求、教育實踐和社會人才需求的積極回應，推動教師身份變遷與內在價值功能轉換是社會發展與尊重教育規律相統一的結果。教師身份關涉個體的社會地位、職業聲譽和吸引力，明示了國家人事制度改革路向和價值訴求。在新時代中小學教師隊伍建設過程中，提升教師的社會地位、職業聲望，合理且適切性地賦予教師身份，亟須審慎把握教師身份的內涵，明確教師身份在不同時期的定位重點，厘清教師身份的歷史沿革規律。為此，以教師身份為抓手，提升教師身份與社會地位的適切性，構建適合時代特征的公辦中小學教師身份，成為未來相當長一段時間內提升教師隊伍建設水平理應密切關注的課題。

一、教師身份研究與問題定位

教師是發展教育最寶貴的資源，“興國必重教，興教先強師”，教師是教育事業發展的基礎和根本保證。1 為提升教師隊伍質量，增強師資隊伍管理和建設的合法性，國家在不同時期通過政策制度和專門法律對教師身份做出規定。國家力量形塑而成身份反映在政策文本中具有廣泛共識性、穩定性和正規性，且以強勢之力深刻影響著教師隊伍建設發展。

教師身份相關研究在學術界備受關注，涌現了不少研究成果。以往研究更多的是關注教師身份的認同、身份認同與專業發展、身份建構、身份危機分析及緣由等。尤其是教師身份認同吸引了大部分學者的研究興趣，包括不同背景、各教育階段、不同學科身份認同，以及教師身份認同國內外研究進展等等。以課程改革背景作為教師身份認同研究的切入點，通過制度變遷的客觀環境影響與教師個體自我的重構，為教師在課程改革下的身份認同提供新的制度期待和宏觀環境。1 在此背景下，也有研究從社會理論視野，探討教師能動性與身份認同的關系。2 有些研究注重從教師專業身份認同，張軍鳳指出，教師專業身份認同是教師專業成長過程中的關鍵要素，個體應積極增強專業身份認同。3 李茂森4、宋萑5、李先軍6 等都重視教師專業身份認同，并提出自我構建的適當路徑。對教師身份構建主要集中在身份構建理論闡釋7、學習理論視角8 與歷史社會學視角9 下教師身份構建、宏觀中觀微觀三維向度身份構建。10

已有成果豐富了教師身份研究內涵，為聚焦教師身份以及從身份建構與專業身份層面探討教師身份提供必要的知識基礎。但是似乎繞過了教師身份本體性的追問及其負載的內涵，越過了教師身份來源的探尋，教師身份從何而來？意味著什么？是很少被討論的話題。為提升教師職業地位和改進教師身份與地位的適切性，從教師身份的動態性變遷把握身份歷史沿革的內在機理，是理解教師身份功能和價值訴求的前提，也是剖析教師身份當代現實困境的基礎性條件?；诖耍恼聦膰医嬕暯浅霭l，聚焦教師身份關注重點及其嬗變軌跡，比照身份與教育發展需求的內在適切性，以期為賦予教師適當的身份和社會地位提供有益鏡鑒。

二、國家構建下的中小學教師身份歷史沿革

國家針對不同時期教育改革中的主要矛盾和現實需求，賦予中小學教師身份差異性和時代特征，且其附帶的價值功能往往會有明確的指向性。通過梳理公辦中小學教師身份的歷史嬗變，明確教師身份在不同時期的定位重點及其演變歷史邏輯，對于當前和未來教師隊伍建設及其身份的適切性與否具有重要現實意義。

1.作為“國家干部”身份的教師專注于為人民服務

1949年后，計劃經濟時代的社會結構分層受到身份制、單位制和行政制的影響和制約，其中身份制作為一種重要社會分層機制，是指全體社會成員均依制度化的規則劃分為不同的社會群體，身份界限明確，具有人身依附性。改革開放之前，我國身份制的制度體系作為社會分層突出特征，城鄉二元的戶籍制度把人口分為城市戶口和農村戶口，而群體身份制度把在城市的就業者劃分為干部和工人的身份。11 事業單位的人事管理制度具有較為明顯的任用制特征，由國家人事行政部門所管理，采用行政計劃式的調配，用人單位和個體具有縱向的公務隸屬關系，即行政法律關系。《人事管理簡明辭典》指出：“我國干部的指涉范圍包括各級各類政府和黨委機關，人民團體辦事機構，全民所有制的企、事業單位和集體所有制事業……人員?！? 中小學教師作為事業單位成員，其理應具有“國家干部”身份。

教師“國家干部”的身份體現了國家意志，明示了教育在社會發展中的戰略地位，利于統一調配人才，做到人盡其用，讓有限的人才充分發揮才干，即專注為人民服務。1957年，毛澤東提出：“我們的教育方針，應使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發展，成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者。”之后提到教師要做到“又紅又?！?。2 國家賦予教育實踐中“國家干部”的身份，特定身份內涵下應樹立為國家和人民奉獻的工作作風，不僅要進行思想改造運動，而且承擔起為人民服務的重任。

2.人事制度改革凸顯教師“專業人員”身份

經濟作為社會發展的基礎，經濟體制的改革帶來了教育體制的變革，在教育領域，教育體制逐漸趨向“簡政放權，擴大學校辦學自主權”。31992年十四大確立了社會主義市場經濟體制的目標，國家戰略重點逐漸轉變到發展經濟、科技上來，設立重點學校以及集中力量培養拔尖人才，重視專業人員參與社會主義事業建設。1993年，《中國教育改革與發展綱要》指出對教職工實行崗位責任制和聘任制，此一系列政策舉措為作為事業單位成員人事制度改革奠定了基礎。1994年《教師法》第三條和十七條指出“規定教師是履行教育教學職責的專業人員”“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制”，確立教師的“專業人員”法律身份。

國家建構“專業人員”身份是基于經濟領域改革和教育管理制度逐漸完善考量，克服任用制下教師工作積極性不高、缺乏活力、學校用人自主權小等流弊，積極回應社會發展和教育變革的實際需求。公辦中小學教師在聘任制語境下與任用制時期相比，在用人主體、任命形式、法律身份方面發生根本性改變，教師的權利與義務、救濟途徑等一系列人事管理制度由此發生了重大變化。4 國家通過聘任制賦予教師“專業人員”身份，為教師隊伍建設選拔優質合格。在對教師管理方面，教師的專業人員身份凸顯，教師可以自主競聘上崗，教師個人可自由選擇任教單位。此外，教師通過與學校簽訂聘用合同，成為“學校人”。其中國家實行聘任制、重點學校、教學專家型教師等成為闡釋教師作為專業人身份的最好腳注。

3.確立教師作為“國家公職人員”的法律地位

2018年，國家確立中小學教師新的身份地位，作為中華人民共和國成立以來首個關于教師隊伍建設的專門政策文件，《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（以下簡稱《意見》）第五條指出，不斷提高地位待遇，真正讓教師成為令人羨慕的職業，確立公辦中小學教師“國家公職人員”的法律地位。

作為國家公職人員凸顯了教師職業兩種特性，即公務性和公共性。公務性強調教師是為社會發展培養人才，為社會主義培養合格的接班人和建設者;公共性側重于滿足人民對優質教育的需求，以實現教育優質均衡發展。目前，中國教育高速發展，取得前所未有的成就，初步完成了以高速增長為特征的外延發展任務，教育高質量發展訴求日益強烈。5 教育由高速發展逐漸趨向高質量發展，人們尋求公平且有質量的教育的愿望愈來愈強烈。當下，教師被定位為國家公職人員，是基于國家教育戰略需要，亦是對教育實踐問題的回應。

三、中小學教師身份的當代挑戰與困境

當前，為加快推進教育發展的現代化水平，積極服務于國家整體發展戰略目標，教師隊伍建設被提到新的高度。而時下，新教師法律身份尚未確定，教師“專業人員”身份與教育發展目標、教師隊伍建設以及教師職業的公共性不相匹配，為師資隊伍建設帶來了困惑和難題，尤其在追求區域、校際優質均衡發展以及發揮教師職業公共性方面道阻且長。

1.新時代背景下教師法律身份轉變的現實呼喚

從國家層面來看，為建設創新型國家，培養社會發展需要的高素質創新能力人才，國家注重教育財政性經費逐年增長，教育政策供給及時，教育要素供給充足，教育服務供給優先，凸顯教育在新時代背景下推動國家邁向社會主義現代化所具有的基礎性、決定性作用。當下，為促進教育內涵發展，由注重數量到重視質量提升，由追求高速度到追求高質量，而教師發揮著關鍵的作用。因此，要通過法律手段規定教師的法律身份，確定適切身份，并為教師地位的提升和待遇保障尋求法律依據。

2018年《意見》中為提升教師地位待遇，強調了教師的國家公職人員特殊法律地位，從人事制度管理來看，我國公辦中小學教師仍實行聘任制，教師法律身份為“專業人員”。教師法律身份無法與其職業的公共性、公務性保持內在一致性，也無法與教師國家公職人員的法律地位相匹配。2019年啟動《教師法》修訂工作，為深化教師隊伍改革提供法律依據，為接下來教師隊伍質量提升，解決教師編制、地位和待遇等問題提供綱領性的文件和契機?，F實中，無論是在學術研究活動中還是在人大代表和政協委員的提案中，重新確立教師法律身份的呼聲也越來越高。

2.聘任制語境下教師身份滋生師資隊伍建設掣肘因素

我國教師人事制度改革以聘任制為切口，學校對教師的聘任使得教師對學校有深刻的單位身份歸屬感。在聘任制前提下，教師作為“學校人”或者“單位人”，其職業成就感不僅與個體教學水平有關，更與學校的社會聲譽、生源質量和學校環境有關。這也為教師隊伍建設帶來了一定的困擾。如我國教師流動政策實施遇到不少困難，尤其是城市教師沒有流動意愿。教師個體利益和期望都附著在學校，除了是上位的流動1以外，為追求職業穩定性，教師不愿意流動。而只能通過鼓勵性手段，附加職稱晉升等優越條件，才能吸引部分特殊需求的城市教師流動。

國家推行縣管校聘也會遭遇教師“專業人員”身份的牽絆，由于該政策初衷是為盤活縣域師資隊伍，把教師從“單位人”變為“系統人”，但教師根深蒂固的“單位人”歸屬在一定程度上消解該政策的實效。無論是教師流動政策還是縣管校聘，當前身份屬性為這些政策順利實施帶來一定的障礙和挑戰。質言之，由于教師聘任制使得學校和教師之間的法律關系更加趨向于私法關系，屬于勞動雇傭合同范疇，缺少教育行政部門直接聘用教師的行政合同關系。教師在聘任制中的“專業人員”身份，使教育行政部門無法強制性推行教師流動政策，進一步限制了其較為上位的師資調控能力。

3.教師“專業人員”的法律身份稀釋了教師職業的公共性

1993年，教師由“國家干部”身份轉變為“專業人員”的法律身份，并實行以聘任制為標志的人事管理制度，確立了新的法律身份，開始競爭上崗。隨著我國教育發展戰略由追求精英教育到教育大眾化，實踐中更加注重教育公平和均衡發展。2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》指出，推進義務教育均衡發展，2016年開始強調城鄉義務教育一體化，教育發展的均衡性、教育事業的公共性以及教育行政部門的公共服務職能不斷凸顯，之后，教育發展更加趨向優質均衡。教師作為教育教學的專業人員，學校作為用人主體，其對教師擁有更多用人自主權。教師“專業人員”法律身份在招聘和分配過程中，使其擁有自主選擇權利，學校因自身的區位條件、社會聲譽也會吸引層次各異的應聘者。由此，優質教師往往會扎堆在城市里的優質學校，相反，較為一般的學校或農村學校出現教師“留不住”“招不來”的現象。

教師由國家干部身份轉變為專業人員身份，直接改變了教師與政府的行政關系。而專業人員身份與學校聯系密切，學校成為用人主體，教師具有自主選擇的權利。如此會導致區域、校際師資隊伍水平差距大，政府對于師資配置顯得心有余而力不足。如農村學校根本招不到省屬師范大學層次的畢業生，城市學校畢業于名校的越來越多，以及我國教師輪崗政策實施不順利。這些現象與追求優質均衡發展的步調相反，教師專業人員的身份會稀釋教師職業的公共性1，不利于教師資源合理有效跨區域均衡分配。

四、中小學教師身份的政策議題前瞻

2019年教育部啟動《教師法》修訂，為師資隊伍建設提供法律保障，也為教師法律身份合理性的轉變帶來契機。當前教師身份面臨的挑戰和困境來看，需要尋求法律的支持和改革人事管理制度，提升教師身份與地位的匹配度。為此，推動公辦中小學教師的法律身份轉變與國家公職人員的法律地位相匹配，未來亟須構建教師“教育公務員”法律身份，深化教師人事管理制度改革，使教師身份與城鄉均衡發展和供給公平且高質量的教育相一致。

1.構建教師“教育公務員”法律身份，鞏固國家公職人員法律地位

我國從1986年就確立了普及義務教育的制度，發展和普及義務教育是世界上大多數國家認同的政府之責，中小學教師傳遞國家的意志，其提供的是純公共產品，具有代理行使公權力的性質。為了與教師工作的公共屬性和其作為國家公職人員的地位相匹配，應該賦予教師“教育公務員”的法律身份。

教育作為一種純公共產品，國家提供教育發展賴以生存的財政支持、制度供給和具體要素，以實現有效配置教育必需的硬件和軟件資源。國家建構身份具有明晰化、穩定性、權威性等特點，通過法律形式賦予教師法律身份，明確教師的權利、保障和應盡義務，凸顯身份背后的社會地位和職業地位崇高性，能夠讓教師成為令人羨慕的職業。由此可見，教師的身份生成為指引教師教育和個體發展、提升教師隊伍建設水平發揮著關鍵的導向作用。并且進一步鞏固了教師國家公職人員的法律地位，為更好地履行國家使命和發揮教育公共服務打下了堅實的基礎。

2.改革教師人事管理制度，推行“教育行政部門”聘任制

改革以“教師聘任制”為核心人事管理制度，實行“教育行政部門”聘任制，改變教師人事管理方式和主體，是我國公辦中小學教師身份建設的重要著力點。當前，中小學教師聘任制中通過聘任合同規定雙方行為和保障權利，學校和教師構成一種民事法律關系，二者的合同屬性具有勞動合同的特點2，而且“《教師法》教師聘任制的規定與《勞動法》中有關勞動合同的規定是一致的”。3 學校教師成為一般意義上的勞動者，教師在維護權益時往往會訴諸勞動法，這與教師工作所具有的公共性不符。

為此，教師人事管理制度理應做出相應的改革，通過實行教育行政部門聘任制，改變橫向的聘任合同關系，應更加傾向與公務員身份相適應的人事管理方式。轉變之前教師聘任制所形成的勞動雇傭合同關系，在“教育行政部門”聘任制語境下建立教師與政府機關用人主體的行政合同關系。教育部門與教師的公法契約關系更加有利于政府跨區域調控資源，縮小區域、校際資源配置的差距，使教師從“單位人”向“系統人”轉變成為可能。為中小學師資隊伍建設清除制度和身份障礙，凸顯教師作為公務員的身份屬性，改變教師作為一般勞動者的普通身份，為進一步鞏固教師的社會地位和發揮教師職業的公共性固本強基。

五、結語

國家建構下身份有明確的權利和義務，具有權威性、穩定性和持續性的特征，教師身份明確了具體社會位序，為教師隊伍建設打開了新視角。提升教師隊伍質量需要用正當權威的手段賦予教師個體適當的身份和正式的權利，確定身份所附帶的義務即教師身份的價值功能期待。為此，自上而下身份建構使得身份功能有效發揮成為可能，教師身份的構建、演進和適切性也成為提升教師隊伍建設水平的重要切入點。把握教師身份的變動規律與未來身份定位重點有必要通過梳理國家建構視角下身份的演變路徑，并從當代教育實際問題和師資隊伍建設困囿因素出發，尋找教師身份背后正向功能有效發揮的限制性條件，歷時性的教師身份變動路徑考察與現實性教師身份問題的分析，為理解變動身份以及未來教師身份關注重點提供清晰的輪廓和方向性的指引。依據歷史，立足當下，增強公辦中小學教師身份與社會地位的適切性問題，規避教師身份的現實困境，在未來，需要尋求法律支持，以賦予教師教育公務員的法律身份，深化教師人事管理制度改革，把教師身份建設作為提升教師隊伍質量的重要發力點。