生態(tài)空間的生態(tài)補償機制研究

劉淑娟

摘 ?要：踐行生態(tài)文明理念，落實全域、全要素的自然資源空間用途管制制度成為規(guī)劃編制的核心邏輯，研究旨在探討生態(tài)空間的生態(tài)補償中存在的問題，探討生態(tài)補償制度的難點，進而探討新時代國土空間規(guī)劃體系下，面向空間規(guī)劃治理的生態(tài)空間補償機制。研究認為：應通過完善稅費機制，完善生態(tài)保證金制度，探索建立生態(tài)補償基金制度等渠道改善生態(tài)補償機制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償 ?國土空間規(guī)劃 ?機制 ?生態(tài)空間

中圖分類號：X171.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）04（c）-0084-03

A Study on Ecological Compensation Mechanism of Ecological Space

LIU Shujuan

（Guangdong Baiyun University， Guangzhou， Guangdong Province， 510450 ?China）

Abstract： Practicing the concept of ecological civilization and implementing the control system of natural resources spatial use with all areas and all elements become the core logic of planning. The purpose of this study is to explore the problems existing in the ecological compensation of ecological space and the difficulties of the ecological compensation system， and then to explore the ecological space compensation mechanism for spatial planning governance under the land and space planning system in the new era. The results show that the ecological compensation mechanism should be improved by improving the tax mechanism， improving the ecological deposit system， and exploring the establishment of ecological compensation fund system.

Key Words： Ecological compensation; Territorial spatial planning; Mechanism; Ecological space

2019年《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布后，生態(tài)文明理念下的新時代國土空間規(guī)劃體制改革基本確立，“五級三類”的空間規(guī)劃體系初步成型，國土空間規(guī)劃體系頂層設計的“四梁八柱”基本形成。同年7月，自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》引發(fā)全國范圍內(nèi)的國土空間規(guī)劃編制工作全面啟動，以省、市級國土空間總體規(guī)劃為主體的規(guī)劃研究工作陸續(xù)展開。

在國土空間規(guī)劃的編制中，踐行生態(tài)文明理念，落實全域、全要素的自然資源空間用途管制制度，制定各類開發(fā)建設活動的依據(jù)成為規(guī)劃編制的核心邏輯。從城鄉(xiāng)規(guī)劃時代的“開發(fā)建設依據(jù)”到“開發(fā)建設保護活動的依據(jù)”，國土空間規(guī)劃對全域的國土空間資源管控始終關(guān)注戰(zhàn)略引領(lǐng)性和底線約束性，關(guān)注城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)空間發(fā)展問題，關(guān)注生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的規(guī)劃治理問題。

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間?！熬G水青山就是金山銀山，生態(tài)衰，則文明衰;生態(tài)興，則文明興;生態(tài)強，則文明強”，生態(tài)空間是高質(zhì)量發(fā)展的載體，是“生命共同體”有機組成部分。因此，研究生態(tài)空間的規(guī)劃管制問題，探索建立，生態(tài)補償機制是國土空間規(guī)劃研究的重要內(nèi)容，也是生態(tài)文明制度下空間治理的核心問題，是建立、健全全域國土空間規(guī)劃用途管制制度的重要方面。

1 ?生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯窟M展

而所謂“生態(tài)補償”（Natural Ecological Compensation），一般是指“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力”[1]，或?qū)ι鐣⒔?jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖、補償作用[2]。Allen（1996）認為，生態(tài)補償是對生態(tài)破壞地區(qū)的修復，或新建生態(tài)場所對原有功能的替代[3]?？傊?，生態(tài)補償可理解為環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，是外部成本內(nèi)部化的機制[4]，包括利益驅(qū)動、激勵和協(xié)調(diào)機制等涵義[5]。

外部性是引起資源和環(huán)境不合理的重要原因之一，經(jīng)典的理論有庇古說和科斯定理。庇古認為：政府通過行政的手段，對負外部影響的行為施加經(jīng)濟手段，用于補貼正外部性的行為，從而實現(xiàn)社會的平衡，彌補市場調(diào)節(jié)機制的不足，但這個過程是困難且難以實現(xiàn)完全的平衡[6]。而科斯則認為：外部性問題的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)或利益邊界的模糊性，造成的利益侵占或受損，不能簡單歸結(jié)為市場的失靈[7]。如果產(chǎn)權(quán)界限清楚，零交易費的情況下，市場可以實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，消除外部性;當交易費為接近零的正值時，可通過權(quán)利的合法界定提高配置效率。

我國建立的主體功能區(qū)制度，在制度上對限制發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的發(fā)展機會喪失、生態(tài)修復投入提高等問題進行平衡，是生態(tài)補償領(lǐng)域制度建設的重要抓手[8]。明確生態(tài)補償價值目標是體現(xiàn)公共政策屬性的關(guān)鍵，也是調(diào)動各方生態(tài)保護積極性的現(xiàn)實需要[9]，探索生態(tài)補償框架、補償標準，完善資金籌措渠道，建立以轉(zhuǎn)移支付為主的多元化補償方式是當前生態(tài)補償領(lǐng)域研究的重點方向。

2 ?生態(tài)空間的生態(tài)補償工作的難點

2.1 生態(tài)空間治理面臨的問題

生態(tài)空間是主要生態(tài)價值貢獻區(qū)域，也是發(fā)展機會成本受政策制約最突出的區(qū)域，其生態(tài)補償往往面臨機制不健全或滯后等問題。一方面，生態(tài)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)化過程本身就存在無補償、無法可依的實際情況，造成生態(tài)空間長期無償?shù)呢暙I[10];另一方面，補償?shù)臉藴省ο?、程序都缺乏明確的界定和制度規(guī)范，造成生態(tài)空間長期處于無補償或者補償不足的情況。例如：主要的水源保護區(qū)、生態(tài)公益林等政策性自然保護地由于財政資金的注入，生態(tài)修復和補償問題能夠得到一定程度的緩解，而一般農(nóng)林地同樣是主要的生態(tài)貢獻區(qū)，由于發(fā)展政策的差異帶來的機會成本長期得不到補償，也是造成生態(tài)保護動力不足的重要原因。

此外，生態(tài)補償遵循的“誰保護，誰受益”原則在廣泛的實踐中得到充分的運用;而“誰受益，誰買單”的原則，在實踐中往往是政府托底，而非實際的受益者。生態(tài)空間往往表現(xiàn)為貧困地區(qū)長期處于“輸血式”補償，往往造成生態(tài)修復和維護動力不足，生態(tài)退化，無法實現(xiàn)“造血式”可持續(xù)發(fā)展[11]。

2.2 生態(tài)補償?shù)碾y點

2.2.1 補償標準核算困難

生態(tài)補償問題的核心是補償標準，這是學界研究的熱點。鄭海霞、洪尚群、金蓉等學者分別從效益量、損失量核算，補償期限、支付意愿和心理方面制定補償標準。補償標準的影響因素呈多元化特征，加之千差萬別的實際情況造成較大的地域差異性，難以形成通用的標準。這種靈活多變的、不確定的補償標準又會形成新的不公平問題，增加了治理難度。生態(tài)補償?shù)某杀緸樯鷳B(tài)服務價值和機會成本，補償?shù)念愋蜑楫a(chǎn)權(quán)主體行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益和機會成本，國際上普遍接受的補償多以機會成本為準[12]。雖然機會成本可通過市場定價的方式評估，但支付生態(tài)服務功能價值的方式難以測度，操作困難極大。

2.2.2 跨區(qū)域、跨部門協(xié)作困難

生態(tài)補償往往是區(qū)域性的協(xié)調(diào)問題，通過更大區(qū)域的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)跨省、市的補償，本身具有巨大的挑戰(zhàn)性。補償標準的靈活性、生態(tài)效益和機會成本的測度困難都加劇了這種困難，加大了城市間利益博弈的復雜性，也提高了區(qū)域協(xié)調(diào)的難度。此外，歷史原因也是造成這種困難的重要考量。經(jīng)濟發(fā)展較好的城市往往在城鎮(zhèn)化快速擴張階段經(jīng)過了一段粗放的發(fā)展，成為了既得利益者，而生態(tài)補償機制的滯后性決定了當時由于補償機制的欠缺，形成了發(fā)展利益不均衡。城鎮(zhèn)化步入穩(wěn)定階段后，生態(tài)建設得到重視，對生態(tài)本底基礎(chǔ)較好的城市的管控得到了加強，后發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償往往面臨歷史遺留問題。

2.2.3 補償資金監(jiān)管機制不健全

生態(tài)補償資金的使用中也容易出現(xiàn)?？顚Ｓ美щy、挪用頻繁、分配不均等問題。一方面，財政補償資金大多屬于綜合補貼，傾向于基本財政支出、扶貧、民生建設、淡化生態(tài)空間價值[13]。多筆、多階段的生態(tài)補償資金往往很難與特定事項的生態(tài)補償一一對應，且金額差異較大，容易形成大賬、混賬，使得?？顚Ｓ脽o法實現(xiàn)。另一方面，地方財政與城市的各項開支出存在時間差，將資金用于緊急的支出項目是常見的現(xiàn)象，生態(tài)補償資金本身的急迫性并不突出，往往成為被挪用的對象;此外，補償資金是針對區(qū)域的還是針對特定群體的很難厘清，不同單位的生態(tài)貢獻有差異，生態(tài)受損程度難以量化等，都決定了資金分配的公平性難以保障。

3 ?生態(tài)空間生態(tài)補償途徑的探索

3.1 完善稅費機制

征收生態(tài)補償稅、生態(tài)補償費是政府通過公權(quán)力，通過強制性、無償?shù)氖侄味ㄆ谌〉秘斦杖氲男问?。對于部分公共產(chǎn)品和服務的補償，也常通過靈活的方式征收費用，作為稅費的補充，如使用費和規(guī)費等[14]。對城市而言，生態(tài)補償機制作為限制發(fā)展與經(jīng)濟增長矛盾之間的調(diào)和劑，在維護社會公平方面起到重要作用[15]。通過征收生態(tài)補償稅費的方式，對生態(tài)空間居民的生態(tài)貢獻所產(chǎn)生的生態(tài)價值及因生態(tài)保護政策原因喪失的機會成本進行財政補償，可以最大化消除生態(tài)空間發(fā)展權(quán)的不公平問題，實現(xiàn)社會公共服務產(chǎn)品的共建共享。

3.2 完善生態(tài)保證金制度

生態(tài)保證金制度最早見于1977年美國《露天礦礦區(qū)土地管理及復墾條例》（SMCRA），對進入礦區(qū)開發(fā)的企業(yè)收取保證金，用于彌補未完成生態(tài)復墾而委托第三方復墾產(chǎn)生的費用，用于恢復之前老舊礦區(qū)的恢復和復墾工作[16]。相似的還有英國1995年的環(huán)境保護法、德國的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等。對于城市而言，對進入工礦區(qū)的企業(yè)征收生態(tài)保證金，是當前可行的生態(tài)補償方案。對于城市建成區(qū)的建設項目，征收一定數(shù)目的生態(tài)修復保證金，可以最大程度上保證城市生態(tài)修復效果，避免建設管理過程中環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 探索建立生態(tài)補償基金制度

用金融的手段，建立生態(tài)補償基金是當下生態(tài)補償工作的重點，對于城市內(nèi)部的生態(tài)補償以及區(qū)域生態(tài)補償工作具有現(xiàn)實的意義。一方面，城市內(nèi)由于整體環(huán)境保護的需要，劃定的生態(tài)保護區(qū)、自然保護地、各類公園、水域及濕地、水源保護區(qū)等，本身是生態(tài)價值的貢獻單位，對其進行生態(tài)補償必要且迫切。對由于生態(tài)結(jié)構(gòu)、生態(tài)基礎(chǔ)設施或環(huán)境承載力原因，指定的開發(fā)強度、建筑高度較低的區(qū)域，進行適度的生態(tài)補償，彌補其損失的發(fā)展機會和生態(tài)貢獻同樣必要。另一方面，主體功能區(qū)劃確定的城市主體功能本身也是城市間發(fā)展機會差異的重要原因，通過補償基金，進行貨幣補償也是提高生態(tài)補償制度可實施性的重要途徑。

生態(tài)補償基金的來源主要來源于3個方面：一是對各類開發(fā)建設活動、礦區(qū)開發(fā)企業(yè)征收的生態(tài)補償稅、生態(tài)補償費;二是優(yōu)惠信貸、金融基金、募捐等途徑匯集的專項基金，通過金融的方式運作的專項基金，用于支付生態(tài)貢獻、機會成本的經(jīng)費;三是區(qū)域城市間轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償帶來的專項費用。

3.4 多手段、多渠道健全生態(tài)補償機制

在2007年深圳出臺了《關(guān)于大鵬半島保護與綜合開發(fā)補償辦法》[17]，以貨幣的形式對居民進行生態(tài)補償，該政策一直延續(xù)至今，然而，一方面單純的貨幣補償造成了政府財政壓力過大，另一方面該政策的補償對象未實現(xiàn)全市性的統(tǒng)籌平衡，僅針對大鵬半島居民，引發(fā)了其他居民的不滿。因此除簡單的貨幣補償還需要多手段、多渠道健全生態(tài)補償機制，探索通過容積率轉(zhuǎn)移、項目基金扶持、生態(tài)用地以租代征等手段實施生態(tài)補償，讓生態(tài)空間內(nèi)的居民切實感受到“綠水青山就是金山銀山”。

4 ?結(jié)語

完善生態(tài)空間的生態(tài)補償機制作為建立、健全全域國土空間規(guī)劃用途管制制度的重要方面，對當前國土空間規(guī)劃的編制和監(jiān)督實施具有重要意義。生態(tài)空間的生態(tài)補償中出現(xiàn)的無補償、補償不足、補償機制不健全等問題，長期影響生態(tài)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，造成嚴重的社會公平問題。應通過完善稅費機制、完善生態(tài)保證金制度、探索建立生態(tài)補償基金制度等多種渠道進行改善，形成符合生態(tài)文明建設要求，以及空間治理體系、能力現(xiàn)代化要求的生態(tài)補償機制。

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