關于健全和完善基層統戰工作考核機制的思考

朱寶龍

摘要：從基層統戰工作考核機制建設的必要性出發，分析基層統戰工作考核機制建設中存在的主要問題：缺少獨立、系統的考核機制，可量化項目少，連續性不足，考核方法不完善。指出基層統戰工作考核機制建設需要解決的主要矛盾：考核工作專業性與統戰工作整體性的矛盾、考核內容全面性與考核執行現實性的矛盾、考核結果精準性與統戰工作抽象性的矛盾。提出優化基層統戰工作考核機制的方案，包括考核機制的基本架構、考核內容、標準設計和方法設計，以及相應的保障措施，用科學有效、有理有力的考核實踐，推動基層統戰工作不斷邁向新的臺階。

關鍵詞：基層統戰工作；考核機制；考核標準；主要矛盾

中圖分類號：D613文獻標識碼：A文章編號：1672-4496（2021）04-039-06

基金項目：遼寧省統戰理論研究2020年重點課題“完備可行均衡有效推進基層統戰工作考核機制建設”（20200029）。

考核是現代管理的重要工具，對于激發基層工作活力，增強工作針對性、有效性和創新性有著重要作用。近年來，隨著我國國家治理體系與治理能力現代化建設的不斷推進，考核機制作為一種管理工具，在很多領域都得到了廣泛的建立和應用。不過，從當前基層統戰工作考核機制建設的具體內容與施行效果來看，其在系統性、針對性、有效性等方面還存在著一些限制和不足，“考核”作為基層統戰工作指揮棒的作用并沒有充分發揮出來。新時代統戰工作觸角向基層延伸，縱向到底、橫向到邊的要求越來越迫切，充分發揮基層統戰工作效能是擺在各級黨委面前的重大課題。[1]著眼未來基層統戰工作的進一步深化與提升，健全和完善基層統戰工作考核機制將是一個重要的途徑與選擇。

一、基層統戰工作考核機制建設的必要性

（一）夯實基層統戰工作基礎的客觀需要

黨的十八大以來，經過一系列改革，特別是《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》實施之后，基層統戰工作得到了很大加強，各級黨委對統戰工作的重視程度也顯著提升。[2]不過，這種改變卻并不全面，基層黨委對統戰工作的重視多為“機械式”“被動式”，“只知統戰重要，卻不知為何重要”的問題仍然存在。考核機制作為一種管理工具，不僅僅是對工作成效的考評，也是對基層被考核地區或單位的一種引導。通過考核內容的系統設計，基層黨委能夠對統戰工作的基本框架、主要內容、重點任務等方面有一個更加全面、清晰的認識。在考評結果的目標約束下，基層黨委也能夠更加認真地認識、研究和推進統戰工作，夯實基層統戰工作基礎。

（二）提升基層統戰工作實效的客觀需要

對于基層統戰工作而言，考核機制不僅是對任務目標的明確，也包含了完成任務的方法和路徑，能夠有效推動基層提升工作實效。通過考核項目與內容的設計，基層統戰干部可以更加全面、深入地了解中央、省（市）委的精神要求，準確把握工作方向，突出工作重心和著力點，并結合自身實際創新工作方法，進而實現工作實踐與認識的雙提升。同時，考核機制也可以明顯提升基層統戰工作的主動性。作為一種考評安排，考核機制可以對基層黨委、統戰工作部門和工作人員起到明顯的督促作用，打破一些基層單位長期存在的“惰性”問題，從源頭上激活基層統戰工作。

（三）破解基層統戰工作難題的客觀需要

受不同方面因素的影響，基層統戰工作在開展的過程中經常會遇到矛盾突出、敏感性強的問題，這些問題涉及的利益關系十分復雜，并不是統戰部一個職能部門所能解決的。其工作方式由“單一”向“多樣”轉變了，過去偏柔性的統戰工作也越來越需要剛性的資源和手段去推進，趨向項目化、載體化、實體化。[2]在這種情況下，考核機制的“攻堅”作用就變得格外突出，一方面它可以通過考評的目標約束，增強基層單位特別是各級黨委“攻堅克難”的主動性，敦促其直面難題、處理難題、解決難題；另一方面，也能夠通過考核項目的制定，提升對基層單位的政策支持力度，增強基層單位解決難題的信心與決心。

二、基層統戰工作考核機制建設中存在的問題

（一）缺少獨立、系統的考核機制

目前，包含或涉及統戰工作的基層考核雖然不少，但專門針對統戰系統的獨立考核機制卻大多沒有建立起來，其所帶來的問題主要體現在兩個方面：

1.考核缺乏全面性。以黨建實績考核為例，統戰工作只是其中一個方面，在考核指標、考評依據等內容的設計上需要綜合考慮，其中組織、宣傳等其他方面的工作，不能完全按照統戰工作的特點來設計和安排，其結果就是“能考核的才考核”，而不是“想考核的就考核”。這就會導致考核“碎片化”，無法充分反映基層統戰工作開展的實際情況。

2.考核缺乏針對性。統戰工作系統性、復雜性、抽象性突出，在考核過程中，僅靠一個或幾個指標往往很難作出準確的評價。在這種情況下，如果將統戰工作考核與其他部門考核統籌起來實施，勢必要在考核標準與考核質量之間作出一定的取舍，這就在客觀上降低了基層統戰工作考核的針對性。

（二）可量化項目少

統戰工作是一項內容抽象、顯性較弱的工作。這與政府工作數據支撐多、量化基礎好的特征有所不同，統戰工作很難通過精確的數字來體現，而現代考核機制的特點主要是強調“用數據說話”，這就在客觀上限制了考核機制在基層統戰工作中的建立與應用。在統戰系統的考評項目中，能夠量化的考核項目主要是“黨外人士政治安排”這部分內容，其他的并不是統一戰線的核心工作，而是“信息”“宣傳”這類業務工作。在這種情況下，基層統戰工作考核機制也就很難找到有效的抓手。

（三）連續性不足

統戰工作是一項長期性的工作，很多成果往往需要一定的時間積累才能體現出來。但在當前的基層統戰工作考核過程中，考核周期一般設為1年，即對年內的工作情況進行考評。這就使一些真正富有戰略性、長期性工作成果無法充分體現出來，不僅打擊了基層工作者的工作積極性，也不利于總結基層工作的好經驗、好做法。而這一問題的根源就在于考核缺乏連續性，“一刀切”式地的用“即時標準”來衡量工作成效，忽視了統戰工作的長期性和基層落實的實際困難。

（四）考核方法不完善

考核方法是影響考核結果有效性的重要因素。但從基層統戰工作考核情況來看，方法單一、局限性較強的問題仍然較為突出。首先，“看材料”仍舊是主要的考核方式，夸大甚至虛構工作成果的問題難以消除，特別是在一些不易量化的考核項目上更為明顯。其次，“重方法，輕結果”的習慣仍然存在，在被考核單位上報的各種材料或是匯報中，主要內容大多是工作方法，工作結果往往不是側重點或被模糊帶過。其深層次的原因是被考核單位的實際成績“不過硬”，只能靠方法來“堆砌勞動量”，回避了方法的實效性問題。然而，統戰工作是一種“結果敏感性”較高的工作，方法再多、再新，如果不能達到預期目標，也是無用的。

三、基層統戰工作考核機制建設需要解決的主要矛盾

基層統戰工作考核機制各種問題的出現，其根源在于考核機制與基層統戰工作之間存在的內在矛盾。只有破解這些矛盾，才能有效推動基層統戰考核機制建設的進一步提升。

（一）考核工作專業性與統戰工作整體性的矛盾

考核是一項專業性很強的工作，需要專門的人才與資源作支撐才能有效完成。對于統戰工作而言，考核機制的建設只是其整體工作的一個組成部分，這就涉及工作任務與資源分配的問題。要提高基層統戰工作考核的專業性，就必須加強專門人才與資源的配置，但統戰工作的整體性又要求人才與資源在各方面之間進行均衡配置，這就是考核工作專業性與統戰工作整體性的矛盾。

從目前企業考核機制建設與運行的經驗來看，這一矛盾并非無法調和。其途徑主要包括兩種：一是培養“多面手”式的管理人才，由他們兼職處理考核工作。二是將考核日常化。把考核任務分散到日常工作之中，這樣就可以減少年終考核的工作量，減輕人員和資源的配置壓力。

（二）考核內容全面性與考核執行現實性的矛盾

考核是為了更好地反映工作、指導工作，這就要求考核結果能夠全面地體現工作情況。基層統戰工作涉及面廣，各領域之間跨度大，客觀上存在一個執行現實性的問題。一般來說，如果考核過程過長，就會出現時效上的延遲，降低考核對實踐的指導作用。但如果不對基層統戰工作進行一個全面性的考核，又不能準確反映出基層統戰工作的實際情況，這就是考核內容全面性與考核執行現實性的矛盾。

解決這個矛盾的關鍵在于如何選擇考核項目、設計考核指標和配置考核工作力量。實際上，只有具備執行的現實性，考核的全面性才有條件達成。因此，就需要以執行現實性為約束條件設計考核的具體內容，努力達到全面性的要求。

（三）考核結果精準性與統戰工作抽象性的矛盾

做好黨外人士的政治引領是統戰工作的重要任務，但思想認識工作歷來都是主觀性強、量化難度大的工作，它的工作成效往往需要通過其他方面才能間接體現，具有明顯的抽象性特征。但對于考核機制而言，結果的公正性與準確性是其價值存在的基礎和前提。因此，現代考核機制都盡量采用量化標準，這就造成了基層統戰工作考核機制建設過程中，考核結果精準性與統戰工作抽象性之間的矛盾。

在基層統戰工作過程中，我們經常會聽到工作成果很難量化的聲音。其實，這種認識本身就是狹隘的，也是對“量化”的曲解。從數學和統計學的角度看，量化并非一定要精確到某個數值，數量趨勢與區間，例如增長10%—20%，也是一種量化。這種量化雖然沒有精確到具體數值，但也能體現出工作的基本狀態。甚至在一些情況下，明確“正或負”本身是一種具有指導意義的量化，例如，統戰工作對于民營企業來說是“正作用”大一些，還是“負作用”大一些，也是十分重要的。

因此，對于基層統戰工作考核機制的建設而言，解決考核結果精準性與統戰工作抽象性的矛盾，就在于充分利用好“量化”的概念，以更加全面和完善的架構設計，合理開展量化考評。

四、優化基層統戰工作考核機制的方案

（一）考核機制的總體設計

基層統戰工作考核機制應從地區實際出發，協調處置好“三大矛盾”，突出系統性、針對性和有效性，最大程度地發揮出考核“顯示器”“指揮棒”的積極作用。

1.考核機制的基本架構。根據基層統戰工作的實際情況以及考核機制系統性的要求，基層統戰工作考核機制應按照“一總一重五支”的架構來搭建。其中，“一總”就是指對基層統戰工作整體情況的考核；“一重”就是指對某一項重點工作的考核；“五支”就是指對基層統戰工作主要涉及的五個方面進行統籌考核，包括協商民主政治建設（思想政治建設、民主黨派、黨外代表人士等方面）、非公有制經濟與新的社會階層、民族宗教、港澳臺僑和統戰機關隊伍，這五個方面各自的背景和特點比較接近，便于統一組織考核。

（1）“一總”作為總體考核，應由上一級統戰部門設計并組織實施，其內容應該涵蓋基層統戰工作的各個方面，充分體現出全面性、系統性的特點，是對基層統戰工作的整體評價。

（2）“一重”是對基層重點工作的考核，根據實際也可以增加一至兩項內容。由于處在不同階段，基層統戰工作的側重點也會有所不同，因此，將重點工作單列出來，可以有效提升重點工作的推進力度。重點工作考核應由上級統戰部門負責，保證領導層級和指導力度。

（3）“五支”是對不同方向上統戰工作的考核。與“一總”不同，它是由上級統戰部門分管領導及相關科室來負責，分別組織的工作考核，突出的是考核的針對性和有效性。通過“誰安排誰考核”的方法，一方面可以使考核工作日常化，避免年底集中考核帶來的任務集中，人員、資源占用大的問題；另一方面，將考核任務分包到具體科室，在提高考核效率的同時，也便于實際工作的推進。

同時，這三個方面的考核標準也略有不同。一般來說，總體工作考核突出的是“全”和“準”，要能體現基層單位統戰工作的基本情況。重點工作考核要突出“細”和“深”，充分體現被考核單位重點工作推進的方法、成果。分項工作考核則要突出“長”和“質”，體現被考核單位具體工作的長期質量。

2.考核內容設計。考核內容主要是指考核機制中的具體項目，它是整個考核機制運轉的核心，其設計應突出兩個方面特征。

（1）全面性。無論是總體考核還是分項工作考核，都要覆蓋到考核對象的主要工作內容，可以采取“必要項+附加項”的方式來處理。基層統戰工作必須完成的內容作為“必要項”進行考核；基層統戰工作中不作強制要求，但對未來發展有基礎性、先導性作用的工作，可以作為“附加項”來進行考核。“必要項”必須進行考核，“附加項”可以選擇性地進行考核，這樣就可以較好地協調考核全面性與執行現實性之間的矛盾。“附加項”考核可以用額外加分的方式來計算，既控制其對“必要項”考核的影響，也保證基層單位開展創新性工作的積極性。

（2）層級性。基層統戰工作涉及領域多、覆蓋面廣，但不同時間、不同條件下，工作的重要性也會有所差異。因此，在考核內容的設計上，就要突出不同考核項目的層級性，即在考評分數上有所區分。目前，多數考核機制已經采取了這種安排，基層統戰工作考核只需結合自身的工作特點進行進一步優化即可。一般來說，政治性、原則性的工作分數等級要高一些；自主性、靈活性的工作分數等級要低一些，具體情況則需要根據實際情況進行調整。

3.考核標準設計。基層統戰工作的廣泛性、復雜性和抽象性，決定了考核標準必須采取多樣化安排，只有這樣才能解決考核結果精準性與統戰工作抽象性之間的矛盾。具體來看，可以采取以下三類標準來進行設計。

（1）正向標準與負向標準。對于基層統戰工作中具有指向性、紅線性但不易進行量化計算的項目，可以采用正負標準來進行考核。例如，民族宗教領域的部分工作就可以采取這種標準，違反國家民族宗教管理規定、“宗教逆中國化”等問題，就可以給予“負向”考評結果。對于極端重要的考核項目，可以設為“否決項”，強化基層對于這些紅線項目的警覺性。

（2）數值型與等級型。統戰工作中有很多工作內容在量化的過程中很難歸結到具體數值。因此，采取數值型與等級型相結合的量化考核標準就成為一個重要選擇。對于黨外代表人士數量、信息報送等可以直接形成具體數據的工作，可以采取數值型的考核標準進行考評；對于思想政治引領、“兩個健康”、新階層等不易形成精確數據的工作，則可以采取等級型的考核標準，用“概化數據”大致體現出工作的一個基本狀態。

（3）階段型與即時型。“階段型標準”就是對長期性工作分階段進行考核，按照過程中的進展情況給予階段性評價。“即時型標準”則是對短期性工作，以其當前取得的工作成效進行考評。從本質上看，“階段型標準”考核的是長期工作的過程成果；“即時型標準”考核的是短期工作的最終成果，二者并不完全對立，也可以結合起來。例如，在黨外干部配備方面，就可以采取階段型標準，即本年度雖然沒有達到要求，但是取得了一定進展，就可以根據這個進展情況給予相應的評價。

4.考核方法設計。基層統戰工作考核機制的有效實施，需要客觀、全面的考核方法，準確體現出基層統戰工作的實際開展情況。具體應從以下幾方面來設計。

（1）“材料+實績”的綜合考核。考慮到部分工作實地考核難度較大、時效性較差等情況，可采取“抽驗”等方式來進行。首先，要對考核項目實績考核的難度進行等級劃分，容易進行實績考核的項目應全部進行實績考核，較難進行實績考核的進行抽驗考核。其次，根據抽驗考核結果與被考核單位匯報材料之間的差距，進行加權平均計算，確定“折扣率”，并以“折扣”方式對被考核單位未進行實績考核項目的成果進行評價。評價工作要規范化、科學化、制度化，這樣在統戰工作中才能目標明確，改進工作，防止陷入“為評而評”的應付局面。[3]

（2）“結果+方法”的平衡考核。統戰工作要看方法，但更要看實效；方法體現的是工作的創新性，實效體現的是工作的實際結果。對于民族宗教這類敏感性、原則性都較強的工作，就要突出“結果”的主導性，所用方法再多、再創新，如果沒有取得實效就是不合格的；對于政治引領、新階層等靈活性較強、空間較大的工作，可以在結果之外，增加方法的考核，引導基層統戰部門，在工作方法上進行創新。例如，對于新的社會階層人士統戰工作的考核，除了新聯會建立、成員人數增加等結果指標外，還可以增加工作方法創新的加分項，給予創新工作較為突出的基層單位適當的評分獎勵，進而達到“結果與方法”平衡的目的。

（3）“年終+日常”的分散考核。對于基層統戰工作考核機制而言，化解考核工作專業性與統戰工作整體性的矛盾，需要將考核工作分散化、日常化，一方面將任務分散到不同的科室，另一方面將考核時間拉長到全年，這樣既可以減少年底考核工作過于集中帶來的人員壓力，也可以更加準確地反映基層實際工作狀態。要在年度考核方案制定之初，就明確日常化考核的任務分配與階段安排，各科室可以根據各自的工作計劃來靈活安排；每季度，由上級統戰部門進行一次階段性綜合評價，并把考評結果下發到基層，加強階段性督促；年末，只需將各季度的考核結果綜合起來評價即可。

（二）考核機制建設的保障措施

基層統戰工作考核機制的優化與實施，不僅需要有完善的設計，還要有系統、有力的保障措施。

1.積極爭取黨委支持。黨委支持是做好統戰工作的前提。加強基層統戰工作考核機制建設，關鍵在于獲得黨委的有力支持，要積極完善考核機制的設計，形成有效方案報本級黨委審批，提升方案獲得支持的可能性。要發揮好黨委統一戰線領導小組的作用，可以爭取先在統一戰線領導小組范圍內試行。要強化省、市黨委對于統戰工作的領導，以考核機制為牽引，進一步強化各級黨委對基層統戰工作的領導力度。統戰部部長作為統戰部門主要負責人，應積極與黨委主要領導進行溝通和協調，排除考核機制建設與實施中的各種障礙，真正將黨委對統戰工作的領導落到實處。

2.加強人員隊伍建設。考核工作是一項復雜、系統且專業的工作，高素質的人才隊伍是做好此項工作的必要條件。因此，各級統戰部門也要切實加強考核人才的培養與建設。首先，要在現有的人員隊伍基礎上，從內部培養和挖掘考核工作人才，通過內部挖潛的方式，打造“多面手”，一方面增加部門人才儲備，另一方面也減輕人員使用上的壓力。其次，要合理分配考核任務，對于日常性的考核工作，可以下放到各個科室之中，通過“誰部署、誰考核”的方式，減輕集中考核的壓力。最后，要組織開展考核方面的工作培訓，通過集中學習的方式，樹立起統戰工作隊伍的考核意識，并將其融入日常工作之中，進而全面提升統戰系統考核人才的儲備水平。

3.強化上下級部門聯動。考核工作的根本目的在于了解情況，推動基層統戰工作不斷提升，強化上下級之間的有效聯動，不僅有助于考核指標、考核依據等具體內容的優化設計，也有助于提升考核機制對于基層統戰工作的指導作用。具體來看，首先要樹立起上下聯動的考核觀念，將考核工作作為帶動和提升基層工作的重要方法，而不僅僅是一種檢查。其次，要明確上下聯動的原則范圍，即以傳達考核精神與方向為主，主導權仍然在上級部門手中，對于下級部門提出的改進意見原則上只調整考核方式，而不改變考核項目。最后，要加強考核結果的交流，上級統戰部門應根據考核結果形成評價報告，并傳達到基層統戰部門所在黨委，強化考核結果的反饋與有效應用。

4.扎實做好“一號方案”。從考核工作建設的一般規律來看，第一個執行方案是最難制定的，也是最為關鍵的，但之后就會容易很多，只要根據實際調整即可。因此，做好“一號方案”就成為重中之重。統戰部門應組織專門力量，研究、制定“一號方案”，時間可以適當拉長，不求最快、但求最佳，努力形成一套可供長期使用的基礎考核范本。要在“一號方案”制定過程中，認真聽取基層被考核單位的意見，更好地適應基層統戰工作的實際需要，在初始設計階段就盡可能地形成最優解，為后期的運轉與執行減少壓力。

5.及時進行調整改進。基層統戰工作考核機制的建設是一項長期工作，要與環境的變化相適應。當前，基層統戰工作考核機制還處于一個探索的階段，出現缺陷或問題是正常的。因此，就需要根據實際變化，及時進行調整。各級統戰部門要在考核過程中，對考核工作本身進行一定的記錄，及時發現其中存在的各類問題，特別是機制本身運行的問題，為后續的改進提供依據。最好每年組織一次專題會議，對考核工作開展情況進行全面復盤，歸納總結發現的問題與不足，優化初始設計，完善執行機制，使考核工作不斷適應基層變化，始終與時代保持同步，成為推動基層統戰工作永續發展的重要助力。

五、結語

基層統戰工作是推動統一戰線事業不斷發展的基礎所在。考核機制作為一種系統性管理工具，對于引導基層統戰工作有效開展，激發基層統戰工作活力，提升基層統戰工作成效都有著不可替代的重要作用。面對新時代統一戰線建設的新使命、新任務，各級黨委、統戰部門應抓住當前的歷史契機，以考核機制建設為抓手，優化考核設計，強化考核保障，用科學有效、有理有力的考核實踐，推動基層統戰工作不斷邁上新的臺階。

參考文獻

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[3]游生輝，李敏.高校院級統戰工作考核評價體系探析[J].重慶電子工程職業學院學報，2016，25（6）：66-69.

責任編輯：王紹陽