革命戰爭時期根據地公債發行研究

中國人民銀行吉安市中心支行課題組

革命戰爭時期，根據地因遭遇殘酷封鎖和面臨極大的軍事壓力，嘗試發行公債，以解決一定時期內經費嚴重不足問題。因此，根據地公債發行經歷了從無到有、從不規范到比較規范的發展過程。據《中國革命根據地債券文物集》記載，各根據地以政府名義發行的公債共有60余種，其中用于支援革命戰爭而發行的公債有34種，部分是以糧食債券的形式發行的，用于根據地經濟建設事業而發行的公債有20種，用于賑濟災民而發行的公債有4種，其他類型的公債都是兼顧戰爭和發展根據地經濟建設的需要或為落實黨的某些政策而發行的。另外，除少數幾次發行的公債具有中央公債性質外，絕大多數均為地方債。如抗戰期間，各根據地公債基本是由各抗日民主政權獨自發行，一般不經過陜甘寧邊區政府批準。

國內已有學者從公債發行情況、公債政策內容、公債發行作用等方面，對革命根據地公債發行問題進行了研究。從現有研究來看，革命戰爭時期根據地公債發行研究已取得一定成果，但現有成果主要是從公債的發行、政策內容等方面進行概括性介紹和評價，主要集中于土地革命時期，缺少對整個革命戰爭時期根據地全地域的宏觀梳理，部分文獻僅針對特定公債品種進行了分析評價，缺乏對不同階段公債發行的縱向比較分析和與國民政府公債發行的橫向比較分析。革命戰爭時期不同階段發行的公債有何區別？國民政府和根據地政府公債發行有何差異？本文基于上述兩個問題，對革命戰爭時期根據地全地域的公債發行概況進行系統考量，從橫向比較和縱向比較角度出發探討公債發行的特點、作用及缺陷，并從中總結出當代啟示和借鑒。

根據地公債發行概況

根據地公債發行歷程及特點

據統計，革命戰爭時期，各根據地約有36項公債是完全以籌集戰爭經費為目的發行的。其中，土地革命時期共發行14次，抗戰時期共發行7次，解放戰爭時期共發行15次。

土地革命時期：公債發行探索階段

根據地公債的發行最早可追溯到1931年冬湘鄂西蘇維埃政府發行的“水利債券”。但根據地公債發行主要集中在江西根據地（含湘贛省根據地、中央根據地、閩浙贛省根據地、湘鄂贛省根據地），始于1932年7月，終于1934年7月，先后發行了9種公債，發債總量為550萬元。按根據地區域劃分，中央根據地發行公債3次、總額為480萬元，其他根據地發行公債7次、總額為70萬元;按用途劃分為革命公債和經濟建設公債兩類，其中革命公債發行9次、金額為250萬元，經濟建設公債發行1次、金額為300萬元。因戰爭形勢變化，從1934年起，經濟建設公債的發行實際上演變成了軍糧籌集行動。受根據地經濟發展水平較低影響，根據地公債發行的面額普遍偏小，公債面額最小的僅5角，最大的也僅5元。但公債發行都對發行金額、發行方式、市場流通、還本付息等作出了相應的設計考量（見表1）。

抗日戰爭時期：公債發行完善階段

根據地公債發行總筆數及發行總額都遠超土地革命時期，絕大多數償還期限在1年以上，屬于中長期公債（見表2）。1937～1940年，各根據地仍然利用發行公債來充實抗戰財力和發展生產。1941～1942年是抗日根據地公債發行的井噴期，陜甘寧邊區、豫鄂邊區、晉冀魯豫邊區等根據地共發行9筆公債，票面金額從貳元至壹仟元不等，面額較大，償還期限為1～10年不等。1943～1945年，豫鄂邊區、晉西北、山東抗日根據地等地仍將公債發行作為其解決財政困難的主要手段。據《煙臺市財政志（1840～1985）》記載，在抗日戰爭后期，由于當時物價飛漲，若發行債券按價分期償還，將損害群眾利益，山東抗日根據地膠東區行政公署特采用發行戰時借用物品償還券形式，將借用物資一律折價成玉米發給群眾，分5期償還，這實際上是一種戰時背景下的實物公債。

公債政策進一步完善。在公債發行方面，根據地成立了專門的公債發行組織，制定了詳盡的推銷計劃，完善了發行手續，并特許用多種財物折價購買等。例如，為避免貨幣貶值，根據地采用了折算實物計值的方法，同時還出現了較為規范的實物公債。在公債償還方面，根據地政府十分重視公債信用，公債的償還基金真實可靠、專款專戶存儲，還制定了相對合理的還款計劃，明確規定公債只有到每年還本付息時方可代替現金流通使用。

公債種類多樣化。為保證抗日武裝軍費的供給，根據地發行了許多用于支援革命戰爭、籌措抗戰經費的公債;為開展根據地經濟建設，打破敵人封鎖，根據地發行了大量經濟建設公債;為賑災救災和安置災民，根據地多次發行了救災公債;為穩定金融、整頓財政，部分根據地發行了如晉西北鞏固農幣公債和冀魯豫邊區整理財政借款等公債。

解放戰爭時期：公債發行成熟階段

各解放區為正確貫徹土地政策、救濟災民、恢復根據地經濟建設等，都根據各自的需要發行了公債，最早發行的是晉察冀邊區勝利建設公債，華東解放區先后有6個地區發行了公債。東北解放區發行公債種類最多，東北全境在新中國成立后還發行了生產建設實物有獎公債。1949年，隨著解放軍大舉向江南進軍，為迎接大軍南下和全國即將到來的勝利，華南各根據地都先后發行了公債，粵贛湘邊區、粵桂邊區、閩粵贛邊區等均發行了公糧債券。總的來看，解放戰爭時期解放區公債發行總筆數及發行總額均超過了土地革命時期和抗日戰爭時期，公債的面額單位一般是當地流通貨幣，公債籌款用途多樣化，包括生產建設、公糧、救災、賠償損失等，償還期限以一年內短期為主，部分公債面額甚至高達一萬元、十萬元、百萬元等（見表3）。

公債發行的運行模式

批準機關。整個革命戰爭時期，除抗戰時期極個別公債是呈請國民政府批準外，其他公債都是根據地政權機關按照自身制訂的相關程序發行的。土地革命時期，全國蘇維埃代表大會及中央執行委員會是公債發行的最高決策和審批機關;抗戰時期，各邊區參議會是公債發行的最高決策和審批機關;解放戰爭時期，人民代表大會和其他黨政軍機關是公債發行的最高決策和審批機關。

發行機構。革命戰爭時期，我黨成立了公債發行和推銷組織，如土地革命時期中華蘇維埃共和國在財政部專門設立了公債局，負責公債的發行等工作，其他各根據地也相應成立了專門的公債發行組織，省、縣、區、鄉成立了公債發行委員會，公債發行的管理系統比較健全。

金額設計。從計價單位看，土地革命時期和抗日戰爭時期，根據地發行的公債主要是以銀元、法幣和根據地的貨幣作為公債面額單位;而解放戰爭時期根據地額外采用了實物折算的方法，即除了發行以流通貨幣為主要面額的公債外，還多次大量發行公糧公債。

票面金額。土地革命時期，由于根據地經濟發展落后，債券面值基本以五角、壹元、貳元等小額票面為主;抗日戰爭時期和解放戰爭時期，由于貨幣貶值，出現了以佰、仟、萬為單位的票面，公糧等實物公債的計量則采用了斤、石、擔等一些符合民間傳統習慣的計量單位。

認購形式。從認購對象來看，根據地公債絕大部分是由根據地各階層群眾認購的。從交款形式來看，公債除了貨幣認購外，還允許以谷子、布匹、棉花等實物折價購買。如1933年中華蘇維埃政府下發《關于以煙葉紙豆花生等農產品折價購買經濟建設公債的緊急通知》明確規定：“允許工農群眾除米谷以外，還可以把煙葉、紙、豆子、花生、蓮子、藥材等工農產品折成現款購買公債。”

認購推銷。革命戰爭時期各根據地公債的認購推銷主要由各級黨政組織系統來完成，根據地銀行不購買。具有兩大鮮明特點：一是制定了詳細的公債推銷計劃，并根據實際情況適當調整。土地革命時期，中央根據地第一期及第二期革命戰爭公債推銷采用的是指標分配層層推銷的做法，根據實際情況，任務分配以各縣為主，涵蓋紅軍、黨政團體、商人，各縣分配任務存在較大差異，避免了一刀切現象。抗日戰爭時期，陜甘寧邊區建設救國公債的推銷也是分配數目至各縣，并根據部分縣要求酌減。二是采取廣泛的政治動員和革命競賽。除富農和大中商人可以責令購買外，公債推銷強調自愿購買和黨員干部帶頭購買，不可指派強迫。一方面是開展廣泛的宣傳動員工作，采用新聞、布告、公告、告示、廣播等宣傳工具，利用選舉活動、集會、廟會、演劇等時機，向群眾宣傳購買公債的重要意義，使得群眾了解到公債是有保障、有利益的。另一方面是堅持自愿認購和模范帶頭原則，開展革命競賽。如1932年10月21日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府發出第十七號訓令，提出第二期革命公債采用政治動員的辦法，用宣傳鼓動的辦法，鼓動工農群眾自動購買，在縣、區、鄉、村之間開展革命競賽。解放戰爭時期，東北解放區還多次采用了有獎公債的形式給予購買群眾獎勵。

償還方式。根據地政府非常重視維護公債的信用，明確公債的償還基金或指定擔保機關。如根據《中華蘇維埃共和國財政史料選編》，中華蘇維埃共和國第一、二期革命戰爭公債規定“半年還本還息，從1933年1月1日起為還本還息時期，屆時本利同時兌還”和“由各級政府財政機關、紅軍經理部、國家銀行及政府所委托之各地工農銀行、合作社等分別辦理該項公債經售和還本付息事宜”。中華蘇維埃共和國經濟建設公債“以糧食調劑局、對外貿易及其他國營企業所得利潤為付還本息之基金”。晉察冀邊區制定的《晉察冀邊區救國公債付息暫行辦法》第11條也規定了付息機關、代理付息機關、付息手續、息款來源等。晉冀魯豫邊區生產建設公債條例規定，“本息基金，指定已辦及新辦公營事業收入及建設余利充之，由冀南銀行專戶儲存。前項基金如有不足時，由金庫如數撥補足額”。晉察冀邊區勝利建設公債“以晉察冀邊區統一累進稅為擔保”，蘇皖邊區政府救災公債“以35年（即1946年）午秋兩季糧賦收入為基金，由邊區政府財政廳依照本公債還本付息所規定應付還之邊幣數額，按期如數撥交華中銀行備付”。

根據地公債發行的歷史缺陷

政策支持不足。一是發債主體較為分散，未形成統一信用。按照經濟學界定，“公債是政府以信用向本國居民或向國外取得收入而形成的一種債務，它反映著以國家為主體的一種分配關系”。但當時受國民黨政府的分割封鎖和對日戰爭，各根據地或解放區并未連成一片，也沒有形成統一的中央政權，各民主政權相對分散，信息也難以有效互通，導致發債主體較多，各根據地之間沒能形成統一的信用體系。二是政策框架設計不足。一方面，由于經驗不足，個別技術性條款脫離實際。以中央根據地第一期革命戰爭公債為例，《條例》第六條規定：“公債可用于抵繳國家租稅，而且抵繳時間也沒有嚴格限制，僅有的約束是抵繳1932年租稅不計利息。”正是這“經驗欠妥”的條款，使得一期公債還未到期就已經抵扣租稅回到了政府手中，實際上沒有起到籌資的效果，這也是第二期要發行120萬元的重要原因。另一方面，期限設計不合理。如第一期革命公債期限只有半年，時間太短;而經濟建設公債的期限為7年，在戰爭環境中時間又過長。

部分公債的發行規模缺乏充足的考量依據。從理論上看，公債的發行規模要以政府的負債能力及老百姓的生產生活水平為依據，而且要有較多的社會游資，但大部分根據地不具備這一條件。例如土地革命時期，各根據地均處于各省交界的貧困山區，經濟落后、人民生活疾苦，社會游資非常有限。當時根據地公債發行雖然考慮了各地實際，但連續發行仍然超過了群眾的承受能力。如1932年7月發行60萬元革命公債，緊接著11月發行120萬元，1933年7月又發行經濟建設公債300萬元，三期公債加起來達480萬元，且在12個月內發售，明顯超出了人民群眾的認購能力。據估計，中央根據地基本控制的穩定人口約300萬人，每人要攤到1.6元，而革命前江西農村每人每個月的生活費也就1元多。可見，購買1.6元公債對當時根據地人民來說是一個沉重的負擔，說明根據地公債發行的規模尚缺乏充足的考量依據。

個別公債發行與財政經濟政策銜接不夠。一是與個別公債財政政策銜接不夠。以中央根據地第一期革命戰爭公債發行為例，公債期限僅為半年且允許“以十足作用完納各種租稅”，也就是說公債可以部分地充當現金流通，導致還沒有到公債兌付期，大部分債券即已流回財政部。從經濟學角度看，作為政府借貸行為，半年期限不符合公債原理，與政府財政結算年度也不匹配，沒有達到以發行公債來緩解財政困難的目的。二是個別公債引起了根據地經濟波動。如晉察冀邊區勝利建設公債的發行，雖然對解決大反攻后的財政困難起了應急作用，但由于購買公債緊縮了貨幣，在一定程度上造成物價下跌，出現了“谷賤傷農”問題，且由于物價暴跌，打亂了正常的經濟秩序，影響了群眾的生活。

革命戰爭時期國共兩黨公債發行比較

發行規模不同。一是主體不同。國民黨大量公債（含內外債）都是以南京政府的名義發行的，主體相對明確;而共產黨因長期沒有建立起統一的中央政權，因而發債大多是各根據地政權的自主行為，主體較為分散。二是數量不同。1927～1937年土地革命時期，國民政府共發債25億元，高出北洋政府時期15年公債發行總額的近3倍;而共產黨領導下的江西根據地直到1932年才開始嘗試發行公債，且發債總量僅為550萬元，只及南京政府的0.2%。抗戰期間，國民政府發債的數量更為龐大，據史料統計，僅內債就發行了24次，外加4種糧食庫券，共折合法幣56.1億元;而同期共產黨盡管也發行了19種公債，但折合法幣不及1億元。三是幣種不同。南京政府因代表國家權力，不僅可以發行內債，還可以發行外債，其公債幣種包含法幣、美元、英鎊、弗羅林（荷蘭貨幣）等多種;而共產黨的公債幣種主要是法幣和根據地銀行幣。

發行方式不同。為吸引購券者，國民政府通常采取高利息、大折扣等優惠措施來推銷公債，一般都按面額八至九折銷售，甚至還有低到六折、七折的，而償還則按票面十足清償，使持券人獲得一部分超額收益。此外，銀行資本家還可用認購的公債作為發行準備金，大量增發貨幣，從中獲利。而共產黨各根據地政府發行的公債，絕大部分是由根據地各階層群眾認購的，且都是按票面金額十足發行，利率水平也基本符合當時根據地的經濟社會發展水平。

推銷方式不同。為盡可能增發公債，國民政府大多動用國家權力，公債發行大多采用公開勸募、銀行抵押、強制攤派等三種方式。共產黨各根據地政府在公債發行中普遍采取政治動員、革命競賽的方式，進行廣泛而充分的宣傳，鼓動群眾自愿認購，逐步營造“不買公債是恥辱”的氛圍。雖然在初期發行過程中存在簡單攤派的現象，但根據地政府發現后立即予以了糾正。

借鑒和啟示

公債發行必須堅持黨的領導，充分發動和依靠群眾。當年根據地經濟基礎十分薄弱，但公債卻能順利發行，這關鍵在于共產黨領導的根據地政府代表廣大人民利益，人民群眾對共產黨政權衷心擁護、甘于奉獻，從而全力支援根據地財政和革命戰爭事業，出現了廣大群眾踴躍購買公債的熱潮。當前我國已躍居世界第二大經濟體，在百年未有之大變局的新形勢下，我國的公債發行更應堅持黨的領導，堅持群眾路線，充分發動和依靠廣大群眾。要始終秉承為民情懷，貫徹以人民為中心的發債理念。

公債發行必須圍繞黨的中心任務，為目標任務完成提供保證。革命戰爭時期，革命戰爭是整個民主革命時期中國共產黨最主要的中心任務，經濟建設是另一項重要任務。因此，根據地政府發行公債就是圍繞這一中心和重要任務展開，保證戰爭經費和根據地經濟建設。改革開放后，經濟建設是中國共產黨的中心任務，我國的公債發行也必須圍繞這一中心來進行。要根據我國發展階段、環境、條件變化，用足用好公債，尤其是疫情發生后，公債發行更要精準施策，精準對接當下經濟社會發展主題和中心，組合運用好中央和地方兩個發債平臺，保證脫貧攻堅和“六穩六保”順利完成，為構建新發展格局提供強大動力。

公債發行必須堅持科學規劃，加強頂層設計。根據地公債的發行徹底改變了過去各部隊、各機關混雜的債務舉借情況，開始由財政部門統一以債券形式公開籌集，它有明確的公債條例、有舉債的規章、有還本付息的約束性條款。公債發行逐步成為各根據地一個常態化的財政政策，并逐步探索出了一條根據地政府債務舉借的規范化路子。當前我國經濟正由高速增長向高質量增長轉變，公債發行應該吸取歷史經驗教訓，堅持科學規劃，重點加強頂層設計。一要厘清公債的政策目標。公債政策是宏觀經濟政策的一個子系統，是調節資源配置、經濟利益及整個經濟運行的重要杠桿之一。因此，目前我國公債政策應該厘定一個符合中國國情的清晰目標，切不可照搬個別西方國家的所謂“成功做法”，更不可人云亦云。以最近國內外爭論的熱門話題“財政赤字貨幣化”為例，彌補財政赤字的融資方式既可以是發行公債，也可以直接發行貨幣。發行公債其核心本質是通過“借錢”來彌補財政赤字，是必須要在一定期限內還本付息的，一旦開了“赤字貨幣化”這個口子，后果將不堪設想。土地革命時期，毛澤東主席《在第二次全國蘇維埃代表大會上的報告》中指出，“國家銀行發行紙票的原則，應該根據于國民經濟發展的需要，財政的需要只能放在次要的地方，這一方面充分注意是絕對必需的”。因此，我國要理性確定公債的應債來源，不能打破“央行不得對政府財政透支，不得直接認購政府債券”的法律底線和對財政行為約束的最后一道防線，使公債發行既能滿足財政需要，又能滿足央行執行貨幣政策的需要。二是理順公債流通體系。要下氣力建立公債管理者、投資者，特別是承銷團和做市商之間順暢的流通渠道，以滿足投資者對其流動性、安全性、增值性的要求。

公債發行必須堅持實事求是，遵循經濟規律。公債的發行要始終堅持實事求是和遵循經濟規律兩個原則不動搖。一是要合理確定發債規模。要努力探索公債規模的最優化路徑，根據我國財政經濟形勢和公債管理水平，確定公債發行的適度規模，財政部則要建立清晰的公債發行戰略，并努力保持該戰略的一致性，使公債市場始終沿著理性的方向發展。二是合理設定期限結構。要依據經濟形勢和群眾需求，努力提高公債期限結構的科學化水平，做到短期、中期、中長期公債比例協調，以滿足市場需求。三是適當豐富公債種類。革命戰爭時期，曾出現一些特殊情況，中國共產黨和根據地政府嘗試采用特殊辦法，創造性地利用公債來解決實際中的特殊問題。當前全球受新冠肺炎疫情影響，經濟受到極大沖擊，我國也不例外。因此，我國除了發行用于彌補財政赤字和正常經濟發展的公債外，還可借鑒革命戰爭時期公債的做法，根據不同時期的不同情況，適時發行種類豐富的專項公債。例如，面對新冠肺炎疫情對經濟的沖擊，財政部發行2020年抗疫特別國債1萬億元，全力支持疫情防控的經濟社會發展。

（課題組成員包括中國人民銀行吉安市中心支行江萬友、周東龍、胡曉農、劉燕云、袁德華、孫倩，中國人民銀行永豐縣支行劉曉柏）