關于水運工程建設管理模式和相關企業轉型方向的思考

陳煉

摘 要：隨著市場化的進程，政府財力投資的基礎設施建設項目的管理模式正在發生變化，以水運工程為例的交通工程在各地已經有了建設管理模式的轉變，PPP項目越來越多進入交通工程領域。本文通過比較目前基礎設施建設領域實施的代建制管理模式、PPP模式和國際通用的全過程咨詢管理模式，對水運工程建設管理企業的轉型方向進行了思考。

關鍵詞：水運工程;建設管理;管理模式

中圖分類號：U692? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）06-0048-04

1 研究目的

水運工程的建設管理單位，即項目法人，承擔著水運工程投資、建設管理的職能。但基于水運工程公益性的特點，作為這一城市基礎設施的建設管理單位，并非真正的工程“投資人”，而是代替隱形的投資主體——政府，實施具體的管理工作、承擔管理責任。目前，作為建設管理單位的，多數是國有企業，負責了工程建設的全過程管理，包括技術前期研究、立項報批、建設程序辦理、施工管理、結算收尾、消項。

2015年6月1日，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》正式施行，PPP（Public-Private-Partnership）成為基礎設施建設的投資主推模式。之后，盡管PPP項目在上海并沒有全面鋪開，但從全國范圍來說，交通運輸行業已經成為PPP項目成交規模領先的行業。據統計，2019年我國全口徑PPP項目成交規模金額較大的行業主要為交通運輸、市政工程，成交規模分別為12489億元和6007億元，其中交通運輸全口徑PPP項目成交規模金額遠高于其他行業。基礎設施建設管理模式的調整，勢必給水運工程建設管理企業帶來一系列變化，建設管理單位原本穩扎穩打的業主角色，隨著建設管理模式的調整、基礎設施建設項目資金的多元化，變得未來不可預期。

本文從實踐出發，通過比較不同建設管理模式下現有建設管理單位的優勢和不足，對相關企業轉型發展進行了思考。

2 研究方法

國內基礎設施建設近年來出現了項目數量可控、投資金額不減、涉及領域更廣的特點。從上海看，2021年安排的市重大工程正式項目166項，年度計劃投資1730億元，可以預見“十四五”期間上海基礎設施建設和投資的力度不會減弱，但投資的方向已經從交通、市政、水利等傳統基建項目，向科創、先進制造業等“新基建”領域拓展。

上海水運工程的建設管理，一直以來是圍繞內河、外海兩塊由兩家國有企業分別作為建設管理單位實施。但外海水運的工程管理，與港口建設、運營相聯系，企業發展規模、行業建設規劃的一致性、統籌度較高，企業市場化運作程度高。而內河則是企業作為建設管理單位，建成后由市區兩級政府主管部門負責。這一建、管分離的模式，使得水運建設管理單位業務內容相對單一，一旦出現建設管理模式調整，這種傳統類型的企業面臨的生存壓力巨大。即便目前情況下，工程項目中包括的建設單位管理費普遍不高，企業發展空間有限。以上海的內河水運建設管理為例， 2005年至2020年15年完成的工程投資近250億，相應項目中批復的建設單位管理費約1.27億元。

2.1代建制模式下的傳統建設管理單位

近年來，除了機場、地鐵已經穩定的建設、運營一條龍模式之外，上海在水利工程和醫院、學校等政府投資項目上，較多地采取了“代建制”的模式。

代建制的項目是全財力投資項目，作為傳統建設管理單位參與，除了“名分”不同、責任有差，具體的工作范圍、內容基本與業主一致。2016年上海市發改委推出“上海市市級建設財力項目代建單位名錄”，分環境、交通、市政、水利等幾個類別，基本條件是具備工程監理、工程咨詢資信、工程設計資格三類資格之一。

從近年來的實踐分析，代建制的實施，有效分解了政府職能部門作為業主的責任，避免了既當裁判員又是運動員的問題。但對于承擔代建制的傳統建設管理單位，一是代建市場有限，項目是否采取代建模式，由審批部門確定，自由競爭的空間有限;二是代建管理費有限，相比較需要為此付出的成本，收益并不吸引人。

但是，由于代建單位不能在同一項目中承擔項目評估、勘察、設計、監理、施工、材料設備供應等相關業務，或與以上單位有隸屬關系或其他直接利益關系，使得設計、監理企業綜合考量往往不會去做代建。因此，做代建成為當前水運行業建設管理單位的主攻目標。兩難的是，如果只做代建，傳統建設單位所面臨的企業資質維護、成本和資金支撐等矛盾又將突出。上海市在2020年11月出臺了《上海市市級建設財力項目代建管理辦法》，對于代建項目管理費的計算進行了調整，但對于代建管理的業績如何轉化為工程監理、工程咨詢資信、工程設計這三類資格的業績，尚無規定，對于企業資質維護的作用無法體現;按照對代建單位項目管理機構的要求，包括項目經理最多只能同時承擔兩個項目，代建單位對于代建項目投入的人力成本、管理成本，使得企業人力資源投入較大、成本不低。從企業發展的角度看，做代建只是過渡期行為。

2 PPP模式中的建設管理單位

PPP模式，是鼓勵社會資本參與基礎設施建設，政府和社會資本形成合作共贏的伙伴關系，實現利益共享、風險共擔。但是，在這一模式中，原本作為業主的建設管理單位，所扮演的是“社會資本”的角色。這對于水運工程的建設管理單位來說，如果有水運項目作為PPP項目成交，優勢在于：一是自身具備長期從事交通、水利等工程的專業化項目管理團隊，在實施過程中能實現高效的投資控制、管理流程控制;二是熟悉建設流程和相應的政府主管部門，對于建設項目的全生命周期管理有清晰的思路和協調能力，有利于項目順利實施;三是作為國有企業，其企業文化中有著濃厚的社會責任感，能做到對于基礎設施建設的公益性、服務性和保障功能的最大化實現，可以成為受歡迎的合作伙伴。

相對，要從“業主”成為社會投資人，劣勢在于：首先，企業所擁有的自有資本有限，往往不足以支撐大量的PPP項目，尤其當前需要走出本地前往外省市，資金方面受限較多。其次，對于水運工程的專業能力越強，則在其他行業專業方面存在局限性，短期內能參與的項目有限。再次，作為建設管理單位，在運營方面的經驗不足，尤其是市場化程度高的項目，有可能需要引進專業團隊參與管理，將影響收益情況和服務能效。

因此，至少在當前，相比較大型施工企業，水運工程的建設管理企業還只能立足本土，對于PPP項目只是探索性、選擇性參與。

3 水運工程建設管理單位可能的轉型方向

水運工程建設管理單位，作為傳統意義上的基建項目管理者，面對工程建設項目專業化管理要求的不斷提高、基礎設施投資方向和模式的轉變，思考自身定位可能出現的變化，以及相應的調整和轉型，是環境所迫、也是發展的必然。

3.1蘇州河環境綜合整治一期工程的案例

上海在上世紀開展蘇州河整治時，鑒于當時的財力情況，使用過亞洲開發銀行的貸款，由此也引進了國際咨詢公司。

當時，蘇州河環境綜合整治一期工程是上海開埠以來投資規模最大的環境治理項目，在項目建議書獲批之后，得到了國家、上海市乃至國際社會的高度關注。鑒于此前上海的合流治理一期工程就曾使用世行資金，上海的項目尤其是環保項目有國際融資的良好基礎，因此，蘇州河環境綜合整治一期工程建設資金籌措時，上海市財政報請財政部同意使用了亞洲開發銀行資金。當時，亞洲開發銀行通過國際招標，先是引入荷蘭一家水資源方面的研究所負責項目可行性方面的評估。專家組成員按照亞行項目評估的要求，在上海開展了近6個月的工作，通過建立數學模型，訪問參與工程可行性研究的地區、委辦局、設計院，對于工程實施的可行性和效益、亞行投資的社會效益和經濟效益等作出了評估，為亞行投資這個項目提供了決策依據。

在蘇州河環境綜合整治一期工程可行性研究報告獲得批復之后，亞洲開發銀行和財政部簽署了貸款協議，之后再次通過國際招標，引進美國CDM公司作為工程實施期間的咨詢監管機構。CDM公司是一家總部位于波士頓的建筑咨詢公司，當時在美國同類企業排名前三。其派出的項目小組，共4、5個項目工程師，在工程建設到全面建成的5年間，始終和建設單位一起，從工地現場的安全、文明施工，工程的進度、質量，涉及動遷的進度和居民、企業安置、資金到位和支付、驗收和效益評估等方面進行了全面管控。管理模式上，項目組工作由組長負責統籌、匯總，項目工程師則按照亞行給予的標準和國際慣例獨立開展工作，每月形成專項報告提交亞行，內容從項目到建設單位的管理、資金使用到各級政府的支持和輿論，可謂包羅萬象。項目工程師會出現在工地和施工人員交談，出現在附近居委會了解動遷居民都搬去了哪里，走訪動遷戶問他們對于動遷補償等條件是否滿意，甚至涉及建設單位對于員工的培養，是否符合參與亞洲開發銀行投資項目的管理要求。

3.2水運建設工程管理模式可能的轉變

上海對于水運工程建設，尤其是涉及內河水運工程，采取了國有企業擔任建設管理主體、政府主管部門作為行業管理實施監管的模式，建設管理企業對工程建設的安全、質量和投資控制等負責。建成后的航道由市、區兩級港航管理部門負責管理，跨航道橋梁按照道路管轄由市、區不同部門負責管理，船閘等設施則由主管部門通過招標引進運行維護單位負責日常管理。

水運工程的實施，與上海國際航運中心建設、推進長江黃金水道水運發展的國家戰略密不可分。一方面，作為城市綜合立體交通系統中的組成部分，水運尤其是內河水運，對于上海這樣的超大城市的道路運輸減壓、城市碳排放的降低，可以有更大貢獻;另一方面，內河水運的發展，需要從行業角度進行扶植、需要港航一體的基礎設施的完善，提高水運工程建設的工程效益和社會效益。相對于水運工程的重要性，承擔水運工程建設管理的專業企業，不僅要承擔作為業主的責任要求和持續提高的管理標準，還要面對管理成本增加和收入非市場化帶來的差異。

近年來，國家對于水運工程的支持力度較大，從上海內河水運工程的實施規劃、步驟分析，近期內對于社會資本的需求尚不急迫，但這不等于PPP、BOT等模式不會引入內河水運工程。而這一不確定性，恰恰是建設管理企業所面臨的最大風險。

3.3水運建設管理企業轉型方向分析

從上海來說，在基礎設施建設中引入這樣的咨詢機構，至今仍不多見，對于使用財力資金投資的基礎設施建設項目所采取的前置審批、過程跟蹤、后評估，多數從投資、施工工藝等角度考慮，由行業主管部門和財政、審計等政府部門或指定的第三方進行。

2019年3月，國家發改委、住建部聯合出臺了《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，對于投資決策綜合性、健全和發展全過程咨詢提出了要求。這一要求，符合了建設管理模式多元化發展的需求，將使投資決策更具科學性。全過程工程咨詢服務，包括：投資決策的綜合咨詢，包括項目的市場、技術、經濟、生態環境、能源、資源、安全等影響要素，國家、地區、行業發展規劃和重大專項建設規劃、產業政策、技術標準和相關審批要求;提供包括招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務，以工程質量、安全為前提提高建設效率、節約建設資金。

作為長期從事水運工程建設的管理企業，對于整個水運行業的了解程度高，對于行業的發展規劃思考較為前瞻，擁有熟悉水運工程建設管理法律法規、規章制度、技術規范和掌握工程項目全生命周期建設管理的專業管理人員，這些都是其轉型成為全過程工程咨詢服務打下了良好的基礎。

當然，要實現這一轉型目標，還需要完善、補充一些能力上的不足。第一，是對于國家、地區的相關法律法規、規章制度和行業規范、技術標準的熟悉程度需要進一步提高，在團隊中增加法律專業人員，而不是只依靠社會法律機構。第二，需要大幅度加強對于工程項目經濟分析的力量。第三，對于工程建設的管理要從現場推進調整為對于進度、質量、安全等要素的規范性的核查，從參與者脫身為“檢驗者”。也就是說，一旦轉型為咨詢機構，“人員密集型”勢必成為“知識密集型”，人力資源的調整勢必跟進，團隊的核心力量將不再集中于施工的現場管理，而是基于對技術規范、法律法規、政策規定等的熟練掌握，立足于整個工程項目對于社會、地區、人群的影響、效益開展評估、分析，提供相應的報告、建議;團隊的成員，將由依靠經驗積累的工程管理人員，更多轉變為通過建模、數據采集和分析撰寫報告的管理工程師。

4 結論

水運工程建設管理企業，作為傳統意義上的“業主”，一旦因體制機制調整需要身處市場，咨詢企業的定位是一個方向。但這一轉型，不是專業的放棄，應該是產業鏈的延展，整個轉型過程必須是人員補充、再學習的過程，也是一個水運專業更深化、相關專業持續拓展的過程。這個過程不輕松，甚至會艱難，尤其是外部市場不完善的情況下，內部人員的配合、主動參與會很困難。然而，誰先完成這樣的轉型，誰就會從本地跳出獲得更為廣闊的視野和市場，形成核心競爭力的全面提升。

參考文獻：

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[2] 工程咨詢行業2021-2025發展規劃綱要[Z]2021-4-15

[3] 張紫涵.2020年中國PPP項目市場發展現狀分析[Z]2020-5-14