遼寧省企業營商環境的研究

李若晗 唐吉洪（渤海大學經濟學院）

營商環境是民營經濟發展、科技創新的重要土壤，決定著民營企業的生死成敗。振興東北需要優化營商環境，營商環境承載著“整體政府公信力、區域性社會信用聲譽、市場主體交易安全”等共有共享的國家和社會公共利益[1]。營商環境也體現了一個國家或地區經濟發展的軟硬實力。因此，營商環境也是衡量一個國家或地區經濟發展實力的重要指標。營商環境評價可以進一步優化營商環境的基礎性工作，有利于城市和各級政府部門對標先進，營造你追我趕的良性競爭格局。

■ 項目背景

營商環境評價一直是一件需要認真對待的問題。目前，大部分的營商環境評價都是對標世界銀行建立的營商環境評價指標體系，按照世界銀行2018年最新的評價指標體系，該評價體系基本覆蓋了企業生命周期的各個階段，形成了較為完善的指標體系，因而評價結果相對全面[2]。但是該指標體系也具有明顯的局限性，一是數據的獲得比較困難，其次是評價程序復雜，最重要的是該指標體系并不是一個放之四海而皆準的評價體系，只針對具體企業和具體指標，而不考慮企業和指標的外部環境，如制度環境。對于我們這樣的混合所有制國家，所有制的差異、“政府這只看得見的手”以及觀念差異，對營商環境都會產生極大的影響。事實上，很多學者在評價我國的營商環境時，認為制度環境是不可缺少的因素。因此，我國營商環境的評估，不能不考慮政府這個極為重要的經濟主體及其工作方式。

根據遼寧省委省政府頒布的《優化營商環境條例》，該條例主要從“市場環境”“政務環境”“法治環境”和“人文環境”4個方面對營商環境規范和建設作了比較詳細的說明。遼寧省地處東北，營商環境與我國東部沿海發達省份比較還有很大差距。遼寧省委省政府高度重視遼寧營商環境的建設和持續優化，并進一步推動深化了營商環境的理論研究和政策實踐。2015年，省政府成立政務服務中心，將400多項審批服務事項集中到一起，統一運行管理，為改善營商環境吹響了號角，隨后出臺了一系列優化營商環境政策措施。2016年6月，省委省政府成立了遼寧省軟環境建設工作領導小組，2016年12月，遼寧省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《遼寧省優化營商環境條理》，并隨后成立了營商環境建設監督局，負責該條例的貫徹執行，從而產生了兩個全國唯一性的省級營商環境法規和省級營商環境建設監督局。2017年，以優化營商環境為目標，省委省政府將簡政放權作為“先手棋”，推進“放管服”改革，取消調整315項省政府行政職權。2018年，為改善和提高地方政府部門的工作作風和辦事效率，相關部門開展了“糾四風”“辦事難”和優化政商關系等專項整治活動，為提高行政審批效率，相關部門打造推進“五個一”工程，收到良好效果，切實推動了遼寧省營商環境的優化改善。2018年11月，營商環境建設監督局改革后的營商環境建設局掛牌成立，全面強化對營商環境建設工作的組織指導、統籌協調和監督檢查，標志著遼寧省營商環境建設進入新階段。2019年7月，遼寧省十三屆人大常委會第十二次會議表決通過新修訂的《遼寧省優化營商環境條例》，強化了優化營商環境的法規依據。要求政府主動作為，針對規模以上企業，推出項目管家制度，為企業發展提供“保姆式”服務[3]。

其實，從產品的歸屬來說，政務、法治和人文與市場一樣，都具有非排他性，都可以看作公共產品，因而可以籠統稱為“公共服務環境”。而在這4個方面，政務環境起著主導作用，影響市場環境建設、法治環境建設和人文環境建設，特別是企政關系發揮著巨大作用。企政關系是一把雙刃劍，企政關系融洽，營商環境向好，企政關系不好，則營商環境向壞，從國家層面來說，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長?！毕鄳?，各級地方政府也已經將新型政商關系作為營商環境的重要指標作為考核內容。因此，本評價體系特意將企政關系和公共服務環境作為評價營商環境的一級指標，更符合我國國情，也與國際國內通用指標相近。

■ 我國營商環境評價機制情況

2018年3月開始，國家發改委會同有關部門和地區，初步構建了具有中國特色的營商環境評價指標體系。從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平3個維度，構建了23個一級指標。

評價過程包括3個步驟：一是政府報送，政府總結自己的改革措施和進展，提供數據；二是提供企業樣本，在一定時間內，以涉及到政府服務事項的企業作為樣本，委托第三方從樣本中隨機進行問卷調查；三是委托中介機構進行評估，對企業和政府提供的數據進行比對分析后，形成評價結果。

■ 遼寧省營商環境調查報告

（一）調查概況

本次調查問卷的對象為企業、政府和群眾。按照要求在全省各市組織調研。共發放980張問卷，收到有效問卷共計783張，回收比為80%。本次調查包括：企業層面的“企業基本信息”“企業經營信息”“營商環境評價”及“企業主基本信息”四個方面的微觀數據。涉及企業所在行業、組織形式、企業的性質、年營業收入、員工人數、對辦理相關手續的看法、政府來企業進行檢查的次數與往年相比、獲得貸款的難易程度等項目。

（二）調查結果

調查結果顯示，遼寧省企業積極應對當前的宏觀經濟形勢，生產經營總體保持正常，對企業發展預期謹慎樂觀，但也面臨人工成本上升、資金緊張、稅費較重等諸多困難，經濟運行效益仍有待提高的狀況。

1.企業綜合經營狀況及長遠形勢總體樂觀

調查顯示，受疫情的影響，在對當前綜合經營狀況進行判斷時，37.2%的企業認為“良好”，45.6%的企業認為“一般”，還有17.2%的企業認為“不佳”。在對下半年綜合經營狀況進行預判時，認為“良好”的企業占45.7%，認為“一般”的企業占45.4%，認為“不佳”的企業占8.9%。

2.人工、資金、稅費是企業當前經營發展中的主要三大困難

調查顯示，人工成本上升、資金緊張、疫情影響等困難排在前三位。在企業認為影響企業發展的最大困難選項中（可多選），57.8%的企業認為人工成本上升是最大困難，43.6%的企業認為資金緊張是最大困難，39.2%的企業認為稅費是最大困難。

（三）受訪企業構成

從行業構成來看，受訪企業涵蓋農林牧漁、建筑業、制造業、批發和零售業、金融業、房地產業和教育業等17類行業。從企業規模來看，根據調查統計數據，其中，大中小型企業占比分別為48.02%、26.47%和25.51%。

（四）受訪企業經營財務狀況

為了分析民營企業在2016～2018年期間的財務情況，對受訪企業的主營收入、稅收及利潤情況進行了統計調研。結果顯示，連續兩年主營輸入正增長的企業占比為51.37%，連續兩年稅收正增長的企業占比不足一半，為42.79%，而連續兩年利潤正增長的企業占比僅為41.81%。上述結果表明，遼寧省內的民營企業經營狀況尚不穩定，重要財務指標沒有形成良性穩定的發展。

（五）企業對遼寧省營商環境的評價

隨著國務院出臺全面深化放管服改革措施后，政府服務意識增強。調查結果表明，企業對遼寧省投資發展環境評價良好，認為政府對企業及民營經濟較為重視，政府服務企業的意識不斷增強。調查顯示，在所有受訪企業中，84.02%的企業認為當前營商環境得到了改善，其中26.93%的企業認為營商環境改善明顯，而15.98%的企業認為營商環境無明顯變化，甚至2.87%的企業認為反而進一步惡化。從企業規模來看，認為營商環境改善的最高企業占比為中型企業，占比達到86.53%，其次為大型企業，占比為84.62%，而小型企業占比低于平均值，占比為82.68%。認為營商環境改善很明顯的企業占比從高到低依次為中型企業、小型企業和大型企業，占比分別為30.20%、29.22%和23.08%。綜合以上分析表明，我省營商環境建設整體上確實得到了改善。從覆蓋面來說，大中型企業主觀感受最為明顯，而小型企業感受營商環境改善的深度要高于大型企業。

（六）公共服務環境評價

本報告將營商環境中的公共服務環境分為“基礎設施便利環境”“市場公平便利環境”“政務公平便利環境”和“市場創業便利環境”4個二級指標，每個二級指標又包含多個三級指標，并分別對其進行評價。本部分的公共服務環境指標采用企業打分的形式評價，針對過去一年所在城市公共服務環境的三級指標的評價，用1到5打分，其中1表示非常差，2表示較差，3表示一般，4表示較好，5表示非常好。指標的最終得分為所有受訪企業的平均值，相應指標的平均值越高，表明企業對該項公共服務環境評價越高。用每個城市的各三級指標的平均得分值通過算數平均數來計算一級指標公共服務環境的平均得分值，最后排序得到表1結果。

表1 公共服務環境得分平均值

針對公共服務環境評價的4個二級指標，基礎設施便利環境平均得分值最高，分值為3.7959，表明企業對遼寧省基礎設施便利環境相對認可，其次為政務公平便利環境，這源于遼寧省近年來的政務環境的改革和優化。市場創業便利環境得分最低，略高于等級2“較差”的評價，表明遼寧省的市場創業環境還需改善。

（七）基礎設施便利環境評價

針對基礎設施便利環境二級指標，調查問卷設計了以下三級指標，共計35個指標，并分別計算各類指標的平均值，得到如表2所示的統計調查結果。從表2可以看出，基礎設施便利環境二級指標的得分平均值為3.7959分。所有三級指標的得分平均值都低于4，即都低于等級較好的評價，表明企業對基礎設施便利環境的滿意度并不高。其中城市整體公共服務質量的平均得分值最高，為3.8854，供電價格的合理程度平均得分值最低，為3.6942。

表2 基礎設施便利環境得分平均值

（八）企政關系評價

企政關系是營商環境一項重要內容，良好的企政關系有助于各經濟主體的公平競爭，有利于多種經濟的和諧互補發展。構建“新型政商關系”是以習近平為核心的黨中央向黨政工商及廣大民營企業提出的新目標、新要求。本調查問卷統計了5種企業、政府間的溝通方式。統計調查顯示，企業與政府的溝通方式前三位為“政企座談會”“市長熱線”和“政府官網”，企業占比依次為46.63%、22.17%和17.28%。比較起來，大中型企業更容易參加“政企座談會”，小型企業使用“市長熱線”的頻率要高于大中型企業，而中型企業使用“政府官網”的頻率更高。

（九）企政溝通強度

企政溝通強度可以衡量企業與政府之間溝通的穩定性和連續性，本次統計用“企業參加政府部門組織的座談會次數”和“與高校及科研院所的合作”作為測度企政溝通強度的觀察指標。統計顯示，我省民營企業參加政府部門座談會次數的比例尚不足八成，企業占比僅為74%，小型企業甚至低于50%。而與高校及科研院所合作的企業占比47.52%，尚不足一半，即使大型企業，參與科研院所的比例也僅為65.44%。

（十）企業對政府政策的了解

企業對政府政策的了解可以作為企政關系中“親”關系的考核內容。

1.企業對政府政策的了解程度

企業對政府政策的了解程度決定企業的正常運營，也是營商環境評價的重要內容。企業對政府政策的了解程度越高，企業政府之間的溝通關系越好。統計調研顯示，我省民營企業對當地政府的政策了解程度并不高，了解政府政策的企業占比不到83%，而對政策十分了解的企業占比僅為17.38%。其中的原因可能有兩方面，一方面，遼寧省民營企業的信息化程度不夠；另一方面，政府發布政策的覆蓋面不夠。

2.企業對政府政策的了解方式

企業及時有效地了解政府的相關政策，可以幫助企業了解市場動態和發展趨勢，有利于企業調整產業結構和定準企業戰略。本次調查統計了多種企業了解政府征地方式，調查顯示，在了解政府政策方式中，企業占比最高的前三位依次是“一站式”綜合服務平臺、新聞媒體和同行交流，占比分別為35.33%、28.24%和19.32%。上述數字表明，遼寧省民營企業一站式網絡服務平臺的覆蓋率相對還比較低。

■ 結論

從整體上來看，相較于2015年以前，遼寧省的營商環境建設取得了可喜的成績，營商環境評價的認可度得到顯著提高。

（一）政務公平便利環境改革取得顯著成效

縱觀遼寧省營商環境建設，政務公平環境始終是政府優化營商環境的主要抓手和突破口。從本次統計評估結果來看，企業的主觀評價，政務公平便利環境得分排名第二，得分平均值為3.7799，略低于“基礎設施公平便利環境”，其得分平均值為3.7959，表明民營企業對政務環境改革的認可。其次，在所有指標中，“獲得商事登記資格的便利程度（獲得企業開辦權）”指標的平均得分值最高，也是分值唯一超過3.9的指標，其分值為3.9282。該指標是世界銀行和國家發改委評價指標體系中的一級指標，是評價營商環境最基礎性的指標。因此，可以說，政務公平便利環境的改善是遼寧省營商環境提高的最明顯例證。當然，在政務公平便利環境建設中，“當地政府政策的連貫性”和“當地政府的違約程度”三級指標得分值最低，表現不盡如意，在以后的營商環境優化過程中，需要改善提高。

（二）市場創業便利環境短板亟需補齊

創新創業是補充民營經濟有生力量、激發市場活力的主要途徑。營造良好的市場創業便利環境，有利于激發企業家活力[4]，吸引高科技創新創業人才，提升民營經濟的競爭力。從統計調查結果來看，企業對遼寧省市場創業便利環境的評價不高，在二級指標體系中排名最后一位，得分平均值為2.0763，為“較差”的評價等級。在其所有三級指標體系中，“優秀企業和企業家宣傳報道”指標平均得分值最高，也僅為2.1078，市場創業便利環境所有指標的得分值都偏低，可以說，市場創業便利環境是我們目前營商環境改善的短板，需要花更大力氣來補齊這個短板。

（三）新型企政關系有待深化

（1）企政溝通方式的企業占比不高。例如使用頻率最高的政企座談會，民營企業的參與率不到一半，大型企業的參與率也不到六成；（2）民營企業參與政府的項目活動比例較低。近一年參加過政府培訓活動的企業不到七成，而參加過PPP項目的企業占比僅為41.31%；（3）企政溝通的強度不夠。近一年超25%的企業與政府沒有溝通過，超一半的企業與高等院校沒有合作；（4）企業對政府政策的了解程度不夠。調查發現，在受訪企業中，超過16%的企業不了解當地政府的相關政策。

■ 優化遼寧省營商環境的建議

（一）繼續鞏固完善政務公平便利環境

在繼續鞏固政府工作作風，精簡政府辦事程序、提高行政效率的同時，政府公平便利環境的完善，還應該注意以下兩個問題：（1）地方政府政策的連續性。應通過立法形式得以實現，做到有法可依，解決民營企業家的后顧之憂；（2）將“保姆式”項目管家制度由規模以上企業推廣到中小企業。中小企業眾多，是民營經濟的主力軍，按照屬地分級分區劃分，實行精準幫扶，有利于中小企業的快速發展。

（二）穩步改善優化創新公平便利環境

一是提供創新創業門檻準入、融資信貸等方面的政策支持；二是設立用好創新創業專項資金，為創新創業直接提供資金支持；三是提供創新創業環境和服務支持，弘揚企業家精神和社會責任感，設立創新創業獎勵基金，支持企業家參政議政。

（三）努力構建新型企政關系

新型企政關系的定位是“清”和“親”，是一種平等合作互助關系?！扒濉睆姆傻赖路矫嬉幏读似髽I與政府之間的關系?！坝H”從職責事業方面定位了企業與政府之間的互助關系?？傮w上看，目前，我省的新型企政關系應該處在“清”的關系階段，“親”的企政關系還需邁上更高的臺階。主要表現在我國高壓防腐倡廉態勢下，在遼寧省持續政務環境改革壓力下，權錢交易、以權謀私現象急劇減少，守法清廉政府基本形成。但是，政府官員的主動作為，積極聯系企業，為企業辦實事、謀發展的情況還比較少見。其主要原因還是觀念的轉換，本質是政府從管理型到服務型的轉變。在這一點上，不是規章制度的轉變，而是一種思想觀念的轉變，是將這種主動服務的思想意識融入到平常的職責和崗位業務中，才能從根本上形成服務型政府。應制定公開明確的激勵機制，對于那些具有主動服務意識和行為的管理人員在績效核算、職稱評定和職務提升方面給予傾斜，激發管理人員的創新服務意識和動力。