在政府治理中探索運用循證決策

王學軍

決策損失是最大的損失。決策是治國理政非常重要的一環，如何做出符合人民利益、契合國家戰略和地方實際的決策，是各級黨政機關和領導干部需要面對的一個重要問題，也是一個現實難題。我們黨對科學決策的要求是一以貫之的，在2020年秋季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上，習近平總書記強調年輕干部要提高科學決策能力，要深入研究、綜合分析，看事情是否值得做、是否符合實際等，全面權衡，科學決斷。在當前高質量發展的總體要求下，以科學證據推進科學決策，是當前政府治理中刻不容緩的一項任務，對推進政府治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

把握循證決策的基本特點

循證決策最早始于循證醫學，20世紀末被引入公共管理部門。循證決策，簡而言之，就是基于科學證據的決策，其與一般意義上基于經驗、習慣或基于政治角逐的決策不同，將科學證據強勢納入公共政策制定過程。從公共政策制定的角度講，政策科學中的一般決策模型包括理性決策、漸進主義決策、精英決策、利益集團模型等。循證決策并不是一種對傳統理性決策模型的絕對回歸，而是作為超越理性主義模式與漸進主義模式的一種新型決策方式，針對目前公共政策制定過程中對自然與社會科學證據忽視的現狀，倡導對包含科學知識在內的證據的充分利用，基于證據開展公共政策制定，以提升政策干預效果，使得公共政策效用最大化。循證決策的重點在于，增進證據與政策之間的互動，將科學證據作為決策制定的重要標準。之所以在政府治理中強調循證決策，很大程度上是因為決策的背景、決策的過程和決策的結果都與以往有較大不同，比如決策環境的復雜性不斷增強，決策的問題不再是簡單問題，而是一些復雜性和價值沖突程度都很高的棘手問題，一些基于經驗或者例行習慣的決策，可能造成非常不良的社會后果。當前，政策創新已經成為各級政府解決和回應社會治理問題的一種非常重要的制度手段，而科學證據是政策創新的基礎。

明晰循證決策的核心問題

當前，循證決策因循的理論前提和方法論很大程度上仍是循證醫學的簡單移植嫁接。如何結合國家治理實踐，融入前沿公共行政理論，深度整合“循證”思潮和“治理”思潮，克服工具理性弊病，并最終改良理論分析框架和方法論將是“循證”思想貢獻于公共治理研究和實踐的必經路徑。與循證決策不同，循證治理是循證決策在公共領域中的情境化表達，是尋求證據、領導力、公共價值三要素達成動態平衡的過程，治理嵌套于這組動態關系之中，是動態平衡實現的結果，“善治”是循證治理的最終目的。從循證決策到循證治理的轉換和進階，一方面體現出循證是公共部門的特點，另一方面也反映出線性的證據并不能總是提高公共部門的決策質量。圍繞科學證據在循證決策中的應用，證據是什么，怎么找到好的證據，以及如何使證據支持決策，就成為了三個核心問題。

首先，“證據”是以科學的研究方法獲取的、可被用于支持決策的依據，而并不是簡單的數據或信息;此外，證據并非僅僅局限在可顯示的行為層面，更深層的價值偏好等也是循證決策的依據。其次，高質量的循證決策必須依賴高質量的證據，要保證證據的科學性、可用性和適用性，需考慮涉及研究者、政策執行者以及公眾等多元利益相關者主體的現實需求和偏好，盡可能全面地尋找、收集和篩選經過評價的“有效證據”，諸如實驗研究、專家知識、現存數據、實踐經驗、利益相關者咨詢以及對先前政策的評估等。再次，證據本身的存在并不能保證在決策中得到有效使用以支持決策，因為循證決策以合作為基礎，需要有科研機構等來提供切實可行的證據。一方面，要積極創建發生對話的功能性平臺，促進信息溝通和信息共享;另一方面，要培育政策制定者的循證決策能力，提高信息整合分析的技術，強化對證據的生產和使用。

培養領導干部循證決策能力

黨的十八大以來，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和《重大行政決策程序暫行條例》等重要文件相繼出臺，科學證據在決策論證、執行、評估、監督中的使用，已成為檢驗領導干部決策能力的重要標準。作為一種新興的決策模式，循證決策在許多方面迥異于傳統的經驗決策模式，比如，與經驗決策中的信息收集相比，證據的來源和產生機制會發生變化，決策系統的開放性要求領導干部必須重視多元主體參與決策證據的合作生產過程，形成科學合理的證據供應鏈體系。數據和信息的使用目的也發生了變化，政府治理和運行中的各類報告和文件不再僅僅是階段性的工作材料，而是在數據的不斷積累中形成了服務科學決策的“知識池”和“數據庫”。因而，領導干部必須走出傳統經驗決策模式的路徑依賴，引導循證決策模式下的組織變革和管理變革，實現以組織和管理變革驅動證據質量的提高，以證據支持決策質量的提升，以公共政策的高質量制定推動社會經濟的高質量發展。

以政府數字化轉型賦能循證決策。循證決策是大數據時代政府應對時代變革、化解決策風險的有效制度選擇，其作用的有效發揮不僅依賴于大數據分析技術在政府決策系統中的應用，也取決于政府整體的數字化轉型進程。政府確立數字化轉型的整體戰略，必須做到“兵馬未動，糧草先行”，在保證各個管理系統完成數字化轉型的基礎上，助推循證決策輕松實現數字化和智能化，為深度挖掘高質量的證據提供有利技術條件。

確立證據評估規則辨別最佳證據。作為政策輸入的重要組成部分，證據與決策的相互依賴關系就好像食材與美食，食材的好壞直接影響美食的口感，而證據的好壞也直接影響決策的質量。在實際決策過程中，證據有時會被當作展示科學決策的象征性工具，證據本身的符號性意義遠超過了證據對決策科學性的真實貢獻，這種策略性使用不僅侵蝕了證據的政策功能，也造成了決策的極大浪費。因而，有必要確立一套公認的證據評估規則來辨別最佳證據，并由專門的證據評估機構在決策前具體實施，避免因領導干部的主觀隨意性而引起一系列決策偏差，使循證方法能夠回到輔助科學決策的正軌。

提升領導干部循證決策能力。習近平總書記指出：“黨員干部加強學習，應當堅持干什么學什么、缺什么補什么，有針對性地學習掌握做好領導工作、履行崗位職責所必備的各種知識，努力使自己真正成為行家里手、內行領導。”要培養領導干部的循證決策能力，就需要解決兩個關鍵問題：一是使領導干部能夠更好地接觸可利用的證據，二是提高領導干部充分利用證據的能力。在循證決策能力建設的實踐方面，必須建立常態化的培訓機制，在各級黨校、行政學院中開設有關課程，針對領導干部的知識空白、經驗盲區、能力弱項，開展精準化的理論培訓、管理培訓、技巧培訓和案例分析，提高領導干部證據選擇和使用、信息整合和分析的能力，幫助領導干部掌握循證決策的理論與方法。

（作者單位：蘭州大學管理學院）

責任編輯：李佳婧