產業政策經驗研究的新進展

楊繼東 劉誠

摘 要：產業政策是否有效、應該如何制定產業政策是當前社會關注的一個焦點。本文試圖對現有中國產業政策經驗研究進行總結和評論。中國產業政策的經驗研究表明：第一，已有文獻主要使用產業政策的類型、區位和力度，來衡量中國的產業政策；第二，已有研究重點關注產業政策對生產率、產業結構、創新和跨國產業鏈的影響；第三，產業政策效果的異質性是影響研究結論的一個重要因素，中央與地方的產業政策效果不同，不同時期政策效果具有差異，產業政策實施過程中官員激勵和企業性質也會影響產業政策的效果。通過對這些文獻的回顧與梳理，可以為未來產業政策設計提供參考。

關鍵詞：產業政策；識別策略；政策效果；經驗研究

一、引 言

中國經濟增長的奇跡，部分歸功于中國成功的產業政策（林毅夫等，1999）。在產業政策的扶持下，中國建立了較全面的工業體系，“中國制造”享譽全球。2019年，德國政府在其《德國工業戰略2030》中明確提出，中國將市場經濟原則與積極主動的國家政策結合起來，已被證明是全球使用產業政策最成功典范（Federal Ministy for Economic Affairs and Energy，2019）。然而，理論上關于產業政策是否有效卻充滿了爭議。

支持產業政策的觀點主要分為以下幾類。第一，市場失靈現象普遍存在，需要政府進行干預（Stiglitz，2015）。第二，根據幼稚產業保護論，國家對于新興產業應當給予保護和扶持，以應對其他國家因成熟體系產生的規模效應。尤其是在發展中國家，由于信息和創新的外部性，缺乏產業政策保護的行業很難實現趕超。林毅夫等（1999）認為要實現發展中國家的彎道超車，就需要實施產業政策，以發揮比較優勢，達成結構調整升級的目的。第三，歐美發達經濟體對農業、鋼鐵、飛機、電池為代表的傳統產業、戰略產業、新興產業等各類型產業在不同程度上采取了稅收優惠、財政補貼、研發補貼、鼓勵出口、限制進口、防止外資并購等多樣化的產業政策（詹姆斯·羅賓遜，2016）。也就是說，產業政策不是個別地區、個別產業、個別企業的特例，而是全球普遍存在的。它與成熟的市場經濟體制并不矛盾，與經濟增長和生產率提高也沒有根本沖突。

而反對產業政策的學者所持理由也有三點。首先，從信息經濟學的角度看，受制于信息不足和官員決策能力有限，政府制定的政策不一定最優（江飛濤和李曉萍，2018）。其次，從理性人視角看，政府和官員作為追求利益最大化的“經濟人”，制定的政策會出于利己或達成政治目的，與經濟政策目標可能不一致（江小涓，2014）。最后，產業政策有可能會產生高昂的尋租成本。張維迎（2016）認為，改革開放后產業政策代替了計劃指標，是“穿著馬甲的計劃經濟”，因此產業政策與計劃經濟失敗的原因完全一樣，主要是人類認知能力的限制和官員激勵機制的扭曲。

實踐是檢驗真理的唯一標準。產業政策在中國執行的如何，在何種意義上較為成功，又有哪些成本或不足？回答這些問題需要細致的經驗證據評估。考慮到產業政策在中國政策體系中的重要性，學術界對產業政策極為關注，產業政策的實證研究越來越多。本文試圖對已有產業政策的經驗研究進行梳理，一方面為學術研究提供一個總結和參考，另一方面使用的評估方法也日益嚴謹，從經驗研究的視角探尋和辨析中國產業政策的經驗與得失。

從相關研究的主要結論來看：第一，產業政策的效果各方面均存在不同程度的爭議；第二，相對而言，對跨國產業鏈的提升方面爭議最小，也就是說從國際視角來看，產業政策確實改善了本國產業鏈；第三，對于產業結構的肯定性觀點占據上風，大都認為產業政策提高了產業結構的合理化，促進了新興行業發展和重大基礎性產業的趕超以及制造業服務化，但反對性觀點主要是產業政策導致產能過剩；第四，對生產率和創新發展的爭議較大，盡管很多文獻得出了肯定性結論，但大量文獻懷疑政府對創造性破壞的把握程度。

從產業政策的異質性因素來看：第一，學者們將中國產業政策分為中央政策和地方政策。研究發現，地方會傾向于依照中央政府的偏好制定產業政策，使得經濟較落后地區的產業發展偏離自身實際情況與比較優勢；第二，地方主管官員也是影響產業政策的重要因素，其晉升激勵越強，地方政策盲從中央政策的可能性就越大；第三，相對于私營企業，國有企業對產業政策的激勵不敏感，原因大多是國有企業要考慮更多的非經濟因素，以及國有企業過去已經存在隱形的政策傾斜；第四，在特定時期，產業政策對受扶持行業產生積極效應，但積極效應能否持續的問題，大多數針對中國產業政策的研究都給出了否定的答案。

本文以下部分結構安排如下：第二節簡述中國產業政策發展歷程。第三節討論產業政策經驗研究中的被解釋變量和解釋變量以及實證方法。第四節具體論述產業政策的經驗研究結論。第五節從異質性角度，討論為什么產業政策的經驗研究往往得出不同的結論最后是本文的研究結論。

二、產業政策的發展歷程

黃群慧（2018）、江飛濤和李曉萍（2018）等學者對中國產業政策的發展歷程進行了較完善的梳理。改革開放以來，中國對原有的計劃經濟體制進行變革。20世紀80年代中期，學習當時日本的成功經驗，中國引入了產業政策，并廣泛使用直至今日，成為中國經濟發展中極為重要的一個部分1。

1989年3月，國務院發布了中國第一部用產業政策命名的政策文件《關于當前產業政策要點的決定》，開始了對產業政策的初步嘗試。雖然相關政策還保留著不少計劃經濟的做法，但相比于過去嚴格的計劃經濟，產業政策靈活度提高，擴大了地方和企業的決策權，促進了經濟發展活力。

進入20世紀90年代，產業政策進一步放開。1994年，國務院頒布了第一部基于市場機制的產業政策——《90年代國家產業政策綱要》。到90年代后期，各個行業的一系列產業政策相繼出臺。1997年，國務院批準《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》。這些產業政策共同構成了中國以選擇性產業政策為主的產業政策體系，產業政策已完全取代了過去的計劃經濟管理模式。

進入新世紀，在國內國際經濟形勢發生許多變化的大背景下，中國的產業政策也在不斷地發展演進，相關政策模式臻于成熟。政策設計更加強調對重點產業的調整和振興，以及培育戰略性新興產業。在實際操作中，市場化調節和政府干預主義的雙重特征并存，后期也逐漸顯示出一些政策的不良效應。具有代表性的事件是，2001年加入世貿組織和2008年全球金融危機，前者使中國產業發展更加市場化和國際化，產業政策的制度設計和實施過程中直接的政府干預減少；而后者催生了“四萬億”、十大產業振興規劃、七大戰略性新興產業發展規劃，產業政策力度得以加強。

十八大以來，中國產業政策更加注重創新和新興技術在高質量發展中的作用，更加強調市場在黨的資源配置中的決定性作用，推出了《中國制造2025》，瞄準了一批基礎性、前沿性和高技術產業。十九大以后，中國經濟進入高質量發展階段，提高生產率和優化產業結構的目標性更加突出。2018年中美貿易摩擦不斷升級，加之2020年全球爆發新冠肺炎疫情，中國對芯片、5G、醫療等基礎產業鏈的完備性和技術先進性提出了更高要求。2020年中央政府工作報告提出，“提高科技創新支撐能力。加快建設國家實驗室，重組國家重點實驗室體系，發展社會研發機構，加強關鍵核心技術攻關。改革科技成果轉化機制，暢通創新鏈，營造鼓勵創新、寬容失敗的科研環境。實行重點項目攻關‘揭榜掛帥。”1

三、產業政策的識別策略

1. 如何度量產業政策

盡管產業政策文獻汗牛充棟，但對其概念的界定未能形成統一說法（寇宗來，2017）。但不論狹義還是廣義上講，產業政策主要內涵是指，一國或地區政府為了實現一定經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和（韓乾和洪永淼，2015）。也有文獻將產業政策進行細分，大致劃分為選擇性產業政策和功能性產業政策兩大類。選擇性產業政策是政府為改變產業間資源配置而采取的政策，包括積極主動扶持戰略性產業和新興產業，以縮短產業結構的演進過程等；功能性產業政策是政府為促進市場高效運轉而實施的政策，主要通過發揮政府在經濟活動中的基礎性作用以彌補市場失靈、完善市場制度來實現（江飛濤和李曉萍，2018；林毅夫等，2018）。Liu（2019）在生產網絡的框架下評估產業政策效果發現，選擇性產業政策的實施對企業績效存在較強的不確定性，政府應該對那些為其他部門的供給較多、源自其他部門的投入較少的“上游部門”加強補貼，否則市場缺陷將通過后項需求關聯加劇扭曲效應，并且1970年代韓國與當前中國的產業政策實踐都印證了這些結論。

對于經驗研究，對產業政策進行量化識別是計量檢驗和政策評估的前提。具體而言，產業政策的量化方式主要包括三種：一是針對不同重點產業的類型設置虛擬變量。如宋凌云和王賢彬（2013）將重點產業細分為重點傳統產業、重點支柱產業、重點新興產業三類，設置虛擬變量，考察政府重點產業政策對產業生產率的影響；二是構造重要產業區位的虛擬變量（如經濟技術開發區、出口加工區、高新技術產業開發區）作為產業政策的測量，當企業符合對應開發區主導的產業定位時，賦值為1，否則為0，研究以政策引導為主要推力的產業集聚對貿易方式升級的作用機制（沈鴻和顧乃華，2017）。三是基于產業政策實施力度間接進行測量。有文獻通過使用政府補貼和稅收減免來測量產業政策，研究發現中央政府考核目標的變化對地方政府在落實產業政策和追求短期經濟增長的選擇上有重要影響（孫早和席建成，2015）。也有文獻以公司政府補助、長期負債衡量產業政策支持力度，研究了產業政策、政府支持與公司投資效率的關系（王克敏等，2017）。

2. 產業政策影響什么

生產率是已有文獻評估產業政策的最常用指標。在中國工業企業數據的推動下，大量文獻進行了相關研究。這類文獻已經非常成熟（聶輝華等，2012；李力行等，2016；江艇等，2018）。首先，使用OP或LP方法計算企業全要素生產率。進而，以地區各個行業的收入份額作為權重，將地區行業的生產率離散指標加總到地區層面，作為生產率的代理變量。

產業政策的效果評估之一是產業結構優化，如何量化產業結構是一大難點。已有文獻從產業結構偏離度（E）、泰爾指數（TL）、產業結構合理度（SR）進行測算（靳濤和陳嘉佳，2013；干春暉等，2011；韓永輝等，2017），這三者大致都是通過現有產業結構與經濟均衡狀態的偏離程度來測算產業結構，偏離越大則結構越差。三個指標的計算方法不同，經濟含義也略有差異。干春暉等（2011）、韓永輝等（2017）認為TL側重產業比例關系方面的產業高度化（高級化），E和SR側重產業間資源配置方面的產業合理化。

也有文獻從產業專業化程度來表示產業結構優化程度。Bai等（2008）、吳意云和朱希偉（2015）、劉誠和楊繼東（2020）通過計算Hoover指數或Krugman指數測度產業專業化水平。這些文獻大都使用工業行業的投資、產出、土地出讓等數據來計算省份或城市層面生產要素或產出的產業集中程度，如勞動力越是在某些行業集中，表示該地區的產業專業化程度越高。

大多數產業政策的研究文獻主要關注工業和制造業，也有一些關注服務業，從制造業服務化角度衡量產業結構。制造業服務化是指制造業生產中使用服務增多、商品價格中“服務加價”增多、制造業企業更多從事設計研發和售后等一攬子服務，文獻主要采用投入產出法中的直接消耗系數法和間接消耗系數法來測算（Lay等，2010；劉斌等，2016；許和連等2017）。各行業對服務業的直接消耗和間接消耗的總和構成了制造業對服務業的完全消耗。

對產業政策績效的實證研究還涉及創新發展，這類文獻的出發點是產業政策，但落腳點已經較為寬泛，包括企業的創新投入、創新水平、研發、專利數量以及地區的創新水平等（呂巖威和孫慧，2014；陸國慶等，2014；余明桂等，2016；張杰和鄭文平，2018；Feng，2019）。例如，呂巖威和孫慧（2014）運用隨機前沿生產函數模型（SFA），采用2003—2010年的面板數據，分析中國東、中、西部地區戰略性新興產業19個大類行業的技術效率及其影響因素。

中國產業政策的影響不僅限于國內產業發展，也延伸到跨國產業鏈問題上。一些文獻從進出口產業、中間產品等角度檢驗了產業政策對中國產業鏈的影響（杜慶華，2010；陳釗和熊瑞祥，2015；Kalouptsidi，2018）。

3. 經驗研究的主要方法

盡管產業政策的概念界定存在不同看法，且實踐中產業政策的種類千差萬別，但它在本質上都是一種政府干預行為。所以實證文獻大都把產業政策作為準自然實驗，使用雙重差分（DID）進行檢驗，基本做法是把產業政策直接涉及的行業或地區作為實驗組，其他行業或地區作為對照組（余明桂等，2016；錢雪松等，2018；Lu等，2019）。

根據研究的產業政策以及所使用樣本的差異，DID的設計會較為靈活。考慮到有些產業政策的實施不是一次性進行的，而是在一段時間內把部分行業或地區陸續劃入實驗組的，且同一個行業在不同時間可能從非重點產業變為重點產業（或者相反），所以需要采用連續型DID方法。例如，楊繼東和羅路寶（2018）考察了“十一五”“十二五”期間的重點產業政策對資源配置的影響。

有些對于特定行業或地區的產業政策，實驗組數量較少，不能直接使用DID。邵敏和包群（2012）采用廣義傾向性評分匹配方法（PSM），刻畫了不同補貼收入水平對企業生產率的影響差異。金宇等（2019）以高新技術企業認定為政策研究對象，采用多時點DID-PSM的研究方法。Ouyang和Peng（2015）采用了Hsiao， Ching and Wan（2012）提出的回歸控制法，通過估計對照組與實驗組的相關性來預測實驗組的反事實結果，從而計算“四萬億”政策的處理效應。

由于產業政策本身的內生性較強，被列入實驗組的行業或地區本身可能具有一些與被解釋變量（如生產率、產業結構）相關的趨勢，所以這類文獻一個重點內容是處理內生性。Lu等（2019）在DID基礎上，采用了斷點回歸思路，通過只選取開發區邊界1公里范圍內的地區，從而盡可能保證開發區和非開發區其他特征（可觀測和不可觀測、時變和非時變）都一致。而且，該文獻還使用了同心環分析方法，選擇把距離開發區2、4、6直到20公里的非開發區村莊依次從對照組中刪去，然后觀察政策影響是否發生變化。宋凌云和王賢彬（2013）用Probit模型量化地方政府的重點產業選擇行為，估計出產業被選擇為重點產業的概率，將此擬合值作為工具變量。Wu等（2019）認為，過去中央政府的政策選擇可以用來預測當前的經濟和產業形勢，故以此作為省級重點產業政策的工具變量。Kalouptsidi（2018）建立和估計了包含企業生產、投資、進出口的結構性動態模型，評估了中國造船業產業政策效果。

當然，在實際研究過程中，已有文獻在采用DID、PSM、IV、結構模型等方法的同時，也大都會采用OLS、POLS、FE等常用方法作基本回歸或穩健性檢驗，以保持結論的穩健性。

四、產業政策經驗研究的主要結論

產業政策對中國產能擴張尤其是快速工業化和“中國制造”的作用已經取得學術界共識。對產業政策評估的研究早已跳出產能或產量，而是從生產率、產業結構、創新、產業鏈等視角進行實證檢驗。

1. 對生產率的影響

評估產業政策對行業是否起到促進作用，最直接的方式便是觀測該產業的生產率是否得到了提升。

多數文獻結論是正面的。例如，宋凌云和王賢彬（2013）試圖研究重點產業政策的生產率效應，以及這種效應的產業間差距。構造1999—2007年中國各省份制造業二位碼產業全要素生產率和重點產業變量的面板數據，將地方政府五年產業政策中提及的制造業產業視為重點產業，并將產業分為與國家規劃相同或相異的支柱產業、傳統產業和新興產業共六類，分別構造虛擬變量，進行回歸處理，期間采取工具變量法、控制樣本法和弱內生性子樣本3種方式緩解內生性問題。結果發現，中國的產業政策整體上顯著提高了產業的生產率。

Koster等（2019）利用深圳市1997—2008年十年間近萬家企業的數據，研究發現產業政策具有較強的正面溢出效應，使企業的生產率提高了約15%—25%。文獻中采取了多種方式提升結果的準確性，為排除所有制下的激勵問題，國有企業被排除在樣本之外；為控制空間因素影響，使用差分法選取更靠近園區邊界的公司，并計算其與就業中心和交通樞紐之間的距離等。

有文獻得出了中性結論，即產業政策對生產率的影響視乎不同情況而定。邵敏和包群（2012）研究表明，當政府對企業的補貼力度小于某一臨界值時，政府補貼能夠顯著地促進企業生產率水平的提高；當政府補貼力度在該臨界值水平上逐步提高時，這種促進作用也由顯著變為不顯著，但其對企業生產率變化的抑制作用也逐漸顯現；當政府補貼力度提高至大于另一臨界值時，政府補貼顯著地抑制了企業生產率水平的提高。Aghion等（2015）采用1998-2007年間中國工業企業數據實證發現，針對競爭性部門的產業政策或者具有“維持或促進競爭”特征的產業政策，促進了企業的生產率增長。文獻認為，關于產業政策的辯論不應是支持或反對制定這樣一項政策，應該是如何設計和管理產業政策，以便使這些政策更有利于競爭，從而更有利于促進增長。1

也有文獻得出了較為負面的觀點。例如，戴小勇和成立為（2019）選取1998—2007年制造業企業數據，從企業、產業和地區三個方面構建反映產業政策的指標，以企業全要素生產率和成本加成率作為評價產業政策效果的指標，采用全要素生產率進行加總和分解的方式區分政策對行業的影響，測算產業政策的企業內和企業間效應。采取得分匹配模型克服樣本選擇性偏誤，系統廣義矩估計克服內生性問題。研究表明，政府補貼和低利率貸款反而會使企業的全要素生產率和成本加成率降低，并建議更多采取普惠性政策，減少運用選擇性產業政策，更好發揮市場的主動性。

2. 對產業結構的影響

實現產業結構優化升級是產業政策的重要目標（江飛濤和李曉萍，2018）。林毅夫等（2018）認為，產業政策對中國經濟發展起到顯著促進作用并優化了產業結構，這具體表現為采取差異化區域產業政策，使得中西部等區域的產業結構更合理，帶動區域經濟的發展從而提高經濟效率。韓永輝等（2017）基于發展性地方政府的理論進行研究，利用1997—2014年間數據，測算產業結構相關指數與產業政策的相關關系。研究表明，產業政策能夠促進產業結構的優化升級。該文獻還通過添加政策力量與市場力量的交互項，發現市場化程度更高的地區產業政策效果更好，這也說明產業政策與市場化之間并不是矛盾關系，而是互補關系；通過建立省級政府效率指標，發現地方政府效率高的地區，產業政策的正面作用發揮得也更好。

然而，也有一部分學者從經濟地理學的角度，用產業政策解釋中國工業過早進入再分散和產業結構不合理問題。吳意云和朱希偉（2015）利用Krugman指數描述行業專業化和地區間專業化程度，對比十年間地理集中和行業專業化的演化軌跡，并運用面板數據模型進一步檢驗，認為產業政策導致了中國各地區之間產業結構高度相似，產生“偏向性”扭曲，造成中國工業地理集中度過低，帶來效率損失。靳濤和陳嘉佳（2013）以分稅制改革后中國1994—2011年各省份面板數據為基礎，分析了中央轉移支付對地區產業結構合理化的影響。研究表明，地方政府出于自身利益的考慮而采取的投資行為會使轉移支付對地區產業結構合理化產生兩方面效應，即一方面，轉移支付傾向于給當地帶來GDP高增長的資本密集型投資類項目而直接擴大了地區產業結構的偏離度；另一方面，國有企業與轉移支付的相互作用也會阻礙地區產業結構的合理化調整。

關于產業政策對新興產業的作用也有爭議。郭曉丹和宋維佳（2011）研究發現，產業激勵政策有助于降低風險和新興產業良好發展前景及高利潤預期，使得更多企業傾向于早進入以獲得先動優勢，這在整體上培育與促進了新興產業的發展。汪秋明等（2014）利用80家2002—2011年戰略性新興產業上市公司的數據對產業政策進行分析。首先構建政府補貼和企業行為的動態博弈模型，之后建立計量模型進行實證研究。結論是，潛在企業進入有政府補貼的戰略性新興產業，是一種理性行為，但進入后由于缺少監督和懲罰，獲得的補貼資金會用于與產業發展無關的部分。周亞虹等（2015）發現，扶持新興產業和支柱產業的做法，在產業初期有利，但在產業擴張階段卻抑制企業研發投入，導致同質化競爭。

有文獻專門討論了產業政策對于重大基礎性產業實現趕超性發展的作用。對于技術壁壘高、產業生態系統復雜的產業領域（如高鐵、集成電路等），需要經濟性的相關政策激勵幫助企業克服市場和技術障礙，以加強產業部署，與企業構成創新系統，能彌補創新體系結構和功能性缺失，促進技術趕超（賀俊等，2018；黃陽華和呂鐵，2020）。政府和企業通力合作實現技術趕超，以使產業結構高度化（黃群慧和賀俊，2015）。然而，VerWey（2019）以“后發戰略”理論為基礎，把中國大陸的半導體行業同中國臺灣、日本和韓國等地區進行經驗對比發現，雖然中國做出了相當大的努力，但由于沒有明確規劃、人力資本缺乏和國際競爭激烈等原因，依然較難獲得成功。

以上文獻都是基于制造業和工業進行實證檢驗，主要是因為服務業的數據可得性較差（Klette和Griliches，1996；許憲春，2000），而且早期的一些研究認為服務業生產率低于工業（Baumol，1967；程大中，2004）。然而，在信息化時代，傳統意義上的制造業與服務業的邊界逐漸模糊，制造業的價值鏈開始不斷向服務環節延伸和拓展，對產業政策的效果評估自然延伸到服務業領域。一些研究表明，以信息化、數字化、科技化、金融化為代表的推動制造業服務化的產業政策是符合國際產業趨勢的（Buera和Kaboski，2012；張建華和程文，2019；江小涓和羅立彬，2019）1。

反對產業政策的一個重要現實依據是產能過剩。中國地方政府為了GDP、稅收、就業等目標，實施的產業政策往往是特惠的（寇宗來，2017；Bai et al.，2019），例如一些地方設置了“白名單”（Barwick et al.，2019）和產品質量免檢（劉小魯和李泓霖，2015），這扭曲了生產要素的市場化配置，導致了嚴重的產能過剩（江飛濤等，2012；劉誠和鐘春平，2018）。吳利學和劉誠（2018）認為，產能過剩表現最為突出的既不是計劃程度非常高的地區和行業，也不是市場化程度非常高的地區和行業，而是那些處于“不完全的市場化狀態”的地區和行業。該文獻認為，最優的產業政策應該是使政府和企業對項目投產的匹配貢獻與其收益分配相一致，也即讓政府在各產業中發揮“不多不少”的恰當作用。

3. 對創新的影響

創新被普遍認可為經濟發展和社會進步的重要內生動力。由于創新的重要推動作用，以及有明顯外溢效應的特點，促進創新也成為產業政策的重要任務之一。而且，隨著工業化進入后期，廉價勞動力等制造業領域的“低垂的果實”已經消耗殆盡，技術創新和商業創新成為產業發展的核心競爭力。

總體來看，現有研究對于中國產業政策能否促進企業創新的作用多數予以肯定。陸國慶等（2014）選擇上市公司中的戰略性新興產業公司作為研究對象，以2010—2012年為時間跨度，搜集創新投入產出數據，構建超越對數CDM模型，使用迭代3階段最小二乘法和偏最小二乘法，分析創新補貼的績效及其影響因子。結果表明，雖然外溢效應顯著，但創新補貼的確可以提升企業的產出績效。余明桂等（2016）利用2001—2011年上市公司及其子公司的企業發明專利申請數量作為衡量技術創新的標準，構建模型進行單變量分析和雙重差分分析，并針對不同的影響機制分別構建模型進行深入分析檢驗。研究也表明，產業政策可以促進企業創新，兩者之間有明顯的因果聯系。在眾多影響機制中，主要起作用的是市場競爭機制，信貸、稅收和政府補貼機制的作用并不顯著。Feng（2019）利用“十二五”期間滬深兩市A股上市公司的數據，也得出產業政策能夠提高企業創新效率的結論，并通過樣本篩選和分類證明結論穩健。

與此同時，也有文獻認為即便產業政策有必要，也只能局限于模仿型產業和競爭型產業，斷不能在創新型產業有所作為，因為能夠進行“創造性破壞”的只能是市場和企業而非政府。有部分學者提出，在獲得了產業政策的傾斜后，企業創新雖然數量上看有提升，但整體質量并沒有提升。例如，黎文靖和鄭曼妮（2016）利用2001—2010年滬深A股上市公司的專利申請數據，用專利申請數量衡量企業創新能力，用是否高質量的標準區分“實質性創新”和“策略性創新”，建立模型進行回歸分析。發現企業表現出為“尋扶持”而創新的特點，追求更多的專利數量以謀求更多政策補助，企業的發展和價值并沒有得到本質提高。另外，文獻還根據企業產權性質和是否屬于高科技行業將企業進行分類，發現國企和非高科技企業中，為迎合政策而增加專利申請數量的情況更為嚴重。張杰和鄭文平（2018）也支持政府的創新戰略整體會對中國專利質量產生負面效應的觀點。以1999—2007年規模以上工業企業數據作為樣本，設計計量模型，用知識寬度法和類似產業集中度計算方式的方法測算企業專利質量，結果表明專利資助政策對專利申請質量產生了顯著的抑制效應，但對專利授權質量沒有明顯影響，說明在這一方面政府起到了“把關者”的作用。利用文本解讀的方式代替原有算法測算企業專利質量、將企業虛擬變量更換為省份虛擬變量等方式進行穩健性檢驗，結果均顯示結論可靠。

有學者分類討論不同產業政策對創新的不同影響。陳強遠等（2020）評估了產業政策對創新數量和質量的作用。運用1986—2016年發明專利數據庫數據，用專利總數衡量創新數量，用機器學習、文本分析和語義引用方法測度創新質量。實證發現，以“研發費用加計扣除”為代表的普適型政策僅促使了企業增加技術創新數量，對企業技術創新質量的影響不顯著；而以“高新技術企業認定”以及“高新技術企業所得稅減免”為代表的選擇支持型政策，同時激勵了企業提升技術創新質量和創新數量；以“政府科技活動資金投入”為代表的自由裁量型政策，對企業技術創新數量和質量都無影響。

4. 對跨國產業鏈的影響

大約10年前，中國還是廉價制造業的代名詞。西方社會普遍認為，中國商品在本質上將長期被定義為模仿，無法匹敵西方的產業競爭力。但中國已經證明了自己擁有強大的產業鏈能力。

一些學者以不完全契約理論和新貿易理論為基礎，探討跨國公司的全球產業鏈布局、進出口產品結構以及產業政策在其中的作用（Grossman和Helpman，2005；Nunn，2007；Kondo，2013；徐璐等，2019）。例如，Kondo（2013）采用內生增長和新經濟地理模型證明，當貿易成本很高時，低工業化國家迫切增加對R&D的補貼來吸引制造業，而高工業化國家也會選擇更高的補貼率阻止產業的遷移，這會導致產業增長率提升但產業結構沒有改變。這些文獻為研究中國產業政策對產業鏈提升的作用，提供了較好的理論基礎。

杜慶華（2010）研究發現，中國制造業的集聚度在不斷提升，這在整體上提高了中國制造業的國際競爭力，當然，不同行業間因集聚水平不同而國際競爭力不同，其中通信設備、計算機等技術密集型行業具有高國際競爭力。陳釗和熊瑞祥（2015）著眼于出口加工區內鼓勵出口的產業政策。利用1998—2007年的數據，選擇出口加工區內的出口企業作為研究對象，對比出口加工區成立前后出口數量的狀況，同樣也得出了產業政策可以使得受扶持行業績效顯著提高的結論。同時，利用行業區位熵衡量比較優勢，發現產業政策帶來的提升作用一定要建立在具有比較優勢的前提下，否則會造成效率低下和產能過剩，建立在平行趨勢假設下的動態模型也輔證了這一結論。Kalouptsidi（2018）利用2006—2012年中國造船業的相關數據，構建考慮供需雙方的動態模型。研究發現中國造船業產業政策使得全球相關商品的價格下降，中國相關產品出口額大幅度上漲，對原來占據市場較大份額的日本造船業造成嚴重打擊。

還有研究專門討論產業政策對跨境并購的影響。鐘寧樺等（2019）對1991—2015年中國企業跨境并購交易進行研究，得出結論：中國企業的跨境并購存在高溢價率和低完成率的特點。即因為存在完成“政策性任務”的激勵，中國企業既容易支付更高的溢價，又更容易受到東道主國家的防范。穩健性檢驗方面，利用被并購國家的特征變量替代OECD國家的變量，提出資源型行業樣本進行檢驗，都證實結論具有穩健性。

五、產業政策因果識別的異質性

從前文綜述來看，產業政策的效果評估仍有很大爭議。我們認為，除了使用研究樣本、實證設計和方法差異之外，造成產業政策效果評估差異的更重要的原因是政策本身具有異質性，即不存在完全一致的因果效應，只有在特定條件下的因果關系。正如楊瑞龍等（2019）所指出的，學術界對產業政策的爭論不能停留在“產業政策是否有效”上，真正的問題應該是“產業政策什么時候有效”，即討論產業政策的有效性邊界。結合已有實證文獻，因果識別的異質性可以從中央和省級產業政策、特定區域產業政策、政治激勵和企業性質四個方面進行辨析。

1. 中央和地方產業政策

中國的產業政策發展出形式多元、層級眾多、內容復雜的龐大體系，發展為一套動態復雜的政策組合（黃群慧，2018）。

中央與省級產業政策的關系備受關注。中國產業政策主要由中央政府和省級政府制定，政策的實施和考核都與此相關，故需謹慎區分兩種產業政策（寇宗來，2017）。Wu等（2019）通過考察“九五”至“十二五”期間的中國產業政策，用文本分析法區別中央與省級的重點產業和非重點產業，利用Probit模型分析省級政府如何選擇有限行業實施產業政策。結果表明，中央政府制定的產業政策會對省級產業政策產生明顯影響，省級政府會參考中央政府的偏好制定產業政策，且內陸地區比沿海地區更容易緊隨中央的政策。馬草原等（2021）利用中國省際分界線兩側城市的空間近鄰特征構造了自然實驗研究，發現，省際分界線的存在顯著擴大了跨省相鄰的城市之間產業結構的差異程度，這意味著在地方政府競爭格局下，區域產業布局非但沒有走向同構，反而通過特色產業政策強化了地區分工。

一些文獻也對省級以下的產業政策進行了研究。實際上，不僅國家、省級層面有產業政策，地級市乃至縣級層面也有相應產業的扶持政策，比如促進產業集群等。阮建青等（2014）發現，地方政府能夠在產業集群發展過程中發揮積極作用，尤其是在產業升級過程中，地方政府能否提供合適的公共產品將決定一個產業在未來能否保持競爭力。張莉等（2017）從土地資源配置的角度，利用 2007—2015年城市層面工業用地出讓的面板數據進行回歸分析，通過加入城市稟賦、土地財政等多個變量以及構造DID估計模型保證結果的穩健性，從城市層面檢驗了產業政策的效果。

中央與地方產業政策之間的關系會產生怎樣的后果，也是產業政策研究者關注的問題之一。Chen（2016）以中國光伏產業為例，對中央政府和地方政府的產業政策制定過程進行了詳細描述。認為中國這種制定產業政策的方式使得地方間的競爭大于地方內的競爭，產業政策并不一定符合地區優勢，而在地區間的競爭中，富裕的發達地區總會更容易取勝。趙婷和陳釗（2019）對“九五”至“十二五”期間的產業政策進行研究，從產業政策是否服從比較優勢的角度發現中央選擇的產業政策更多符合東部發達地區的產業優勢，而中西部較為落后的地區卻會出于獲取更多中央資源的考慮，無視自身的比較優勢制定省級政策，導致自身的比較優勢遲遲無法建立。張莉等（2017）發現，發達地區對重點產業政策的落實存在“示范效應”，因此中西部地區省份政策背離實際的程度更嚴重，一般城市中產業政策實行的效果差于高級別城市。朱妍（2019）探討了中央與地方在產業發展上的目標差異與路徑分歧，研究發現中央力圖對行業做出整體性調控，讓龍頭企業擔負起行業技術革新、先進技術與設備國產化的任務；地方政府則面臨“產量焦慮”和同伴競爭壓力，傾向于生產那些市場前景明朗但技術能級較低的產品，最終偏離了中央對于產業發展的目標設置。

2. 特定區域的產業政策

開發區是中國落實產業政策的重要實體，也成為產業聚集地。設立開發區是一種區域導向型的產業政策，在中國經濟發展過程中起到了重要作用。孟美俠等（2019）從理論和實際兩個角度分析了以開發區為代表的區域導向型政策對整體產業空間集聚的影響。理論上，將異質性企業的設定引入自由資本模型的分析框架中，考察開發區政策的實施對企業區位選擇和產業空間分布的影響，結論是開發區的優惠政策會導致產業空間分布的分散化。在實際上，進行回歸分析，用核密度函數度量產業空間聚集程度，并運用變量替代和樣本數據替代兩種方式檢驗穩健性，加入工具變量解決內生性。結果表明開發區政策在實際上降低了產業空間集聚程度。

Lu等（2019）利用2004—2008年經濟普查數據和工業企業數據，針對中國經濟特區政策的實施情況和效果進行考察。主要用DID，結合同心環分析等方法分析中國經濟特區對目標地區的局部影響，并對經濟特區進行成本收益分析，對比特區及規劃對區位效應產生的影響。結論表明，相比沒有開發區的村莊，有開發區的村莊在2006年成立省級開發區以后，增加了58%的投資、35%的就業、49%的產出、29%的企業數，生產率增加了1.5%，工資增加了2.9%。這一經濟特區政策作用主要來自于企業的進入和退出，對原有企業的影響有限，對資本密集型企業最有益。收益大于成本，2006—2008年凈現值226億美元，特區效果很大程度上取決于政策的設計。

Chen等（2019）發現，以開發區為代表的地區導向型政策將資源人為地引導至了回報較低的地區，從而帶來資源的空間錯配，使得整體經濟增長受損。區域發展政策應充分考慮不同地區的比較優勢，因地制宜。

3. 特定時期的產業政策

錢雪松等（2018）針對2009年十大產業振興規劃進行研究，設立對照組，利用單變量雙重差分方法進行實證檢驗，對比A股上市公司2006—2008年和2009—2011年的數據，得出產業政策會導致企業全要素生產率顯著下降的結論。具體渠道是產業政策導致企業投資效率下降，進而影響產業資本配置效率，最終影響企業全要素生產率。且地方政府的干預程度越強，企業生產率下降會越明顯。

Ouyang和Peng（2015）采用回歸控制法估算“四萬億”政策的處理效應。研究發現，“四萬億”政策在一開始的確刺激了經濟，特別是在2009年第三季度，提高了5.4%的GDP，但是這一政策的效果在隨后迅速降低，在2010年第四季度之后甚至變成了負值。以此判定，“四萬億”政策只是臨時對經濟有刺激作用，并無長期影響。

楊繼東等（2016）利用2003—2010年地級市土地出讓數據，在刺激計劃背景下考察了國企渠道對土地出讓的影響。實證發現，當經濟增長下滑或面臨較大財政壓力時，地方政府會以較低的價格向國有企業增加出讓土地。

4. 政治激勵的差異

中國的產業政策由政府制定，而經濟發展指標是評判、考核地方官員的重要標準，因此，地方官員的政治目標與晉升激勵，也是影響產業政策制定和實施效果的因素之一。

王克敏等（2017）利用1998—2013年A股非金融上市公司的數據，用省長和省委書記任期衡量晉升動機，用公司的政府補助和長期負債衡量產業政策支持力度。結果表明地方官員的晉升動機越強，扶持“產業政策導向型”企業的力度就會越大，因為其發展狀況是晉升的重要籌碼。熊瑞祥和王慷楷（2017）針對2000—2007年地級市黨委書記和產業政策的相關數據，用官員與57歲的距離衡量晉升激勵。研究發現，市委書記晉升激勵越強，盲從中央政策的可能性就越大，且在國有經濟占比大和經濟落后地區表現明顯。徐業坤和馬光源（2019）發現，與潮涌效應相比，企業產能過剩更可能是地方官員迫于政績壓力施加干預的結果，地方官員變更會加劇轄區內企業的產能過剩。

江小涓（2014）認為，產業政策一般需要很長的周期才能見效，而執行部門主要人員可能會出現人事調動，新的政策制定者不一定有興趣考察其前任制定的政策的執行情況。Fang等（2018）利用2012年起大規模反腐這一外生沖擊，將2009—2011年作為前事件期間、2013—2015年作為后事件期間，設計雙重差分模型研究了企業政治聯系中斷前后，財政補貼對創新績效的影響。實證發現，反腐運動在一定程度上打破了政商聯系，提高了政府研發補貼的配置效率。

除了官員個人的激勵之外，國家的政治、經濟組織體系也會對產業政策的實施和效果產生影響。席建成和韓雍（2019）針對中國式分權制度，研究經濟分權對產業政策實施效果的影響。選取1998—2007年企業數據并加總得到產業層面數據，利用多任務委托代理模型的思路，引入衡量中央與地方政府之間財政分權程度的變量，進行建模。理論研究和數據研究均表明，經濟上的相對分權對產業政策效果有負面影響，但政治上的相對集權弱化了經濟分權的負面效應。

5. 企業性質的差異

眾多研究均表明，產業政策在國有企業和非國有企業之間表現有較大的差距。楊洋等（2015）利用2003—2007年工業企業數據庫數據，研究不同所有制下政府創新補貼表現出的差異。研究基于信號理論，將政府直接補貼創新的行為機制分為直接資源獲取和間接信號傳遞兩個部分，從這兩個角度提出假設并進行研究。選取新產品產值占總產值的比例來描繪企業創新績效，分別利用面板固定效應模型和面板Tobit隨機效應模型進行檢驗，并進行反向因果檢驗和引入工具變量避免內生性，得出結果均穩健的結論。結果表明，相較于國有企業，民營企業對政府補貼更加敏感，這種差異與要素市場的扭曲程度成反比。造成這種現象的原因，一方面是國有企業要考慮更多的非經濟因素，另一方面則是國有企業在金融等方面天然比非國有企業有優勢，因此對產業政策的傾斜并不敏感。

黎文靖和李耀淘（2014）在關于產業政策如何影響企業生產率的研究中，將樣本分類為民營企業樣本和國有企業樣本，對比發現民營企業比國有企業表現出對政策更高的敏感性。余明桂等（2016）在有關產業政策可以促進企業創新的研究中也表明，民營企業的技術創新受到產業政策的更顯著影響。

但在錢雪松等（2018）的研究中，基于企業所有制的分組檢驗結果表明，國有企業對產業政策沖擊的反應更加敏感，產業政策產生的負面影響對國有企業的影響大于非國有企業，具體原因是國有企業的政策會更多受到政府的干預。

總體來看，學者研究認為產業政策的正面效應在民營企業身上表現得更加明顯，而負面效應在國有企業上表現得更加明顯。

六、結 論

很長一段時間以來，產業政策作為對過去國家計劃的替代，在政府配置生產資源、引領經濟發展方面發揮了重要作用。這種作用到底是改善還是妨礙了市場對資源的配置效率？或者更直接的問題是，產業政策對中國經濟發展起到了積極作用嗎？看似很簡單的問題，在理論上仍然具有很大爭議。本文擱置理論爭議，通過梳理經驗研究的相關文獻，梳理中國產業政策的實踐效果。

對產業政策的實證研究，首先要度量產業政策和政策效果，也即識別計量方程的解釋變量和被解釋變量。對產業政策的測算，主要是采用虛擬變量的形式，也有文獻以產業政策的扶持力度刻畫產業政策。對于政策效果的評價，涉及范圍非常廣泛，主要包括生產率、產業結構、創新、跨國產業鏈等，基本上視各專業領域學者的研究特長而自主選擇政策評價指標。從中也可以折射出，產業政策的影響范圍較廣、政策設計本身往往沒有特定目標，為學術研究提供了空間，但也為政策評價帶來了困難，很難通過某一方面的評價就認定產業政策的優劣。

梳理已有經驗研究的主要結論，可以發現：第一，產業政策的效果各方面均存在不同程度的爭議；第二，相對而言，對跨國產業鏈的提升方面爭議最小，也就是說從國際視角來看，產業政策確實改善了本國產業鏈；第三，對于產業結構的肯定性觀點占據上風，大都認為產業政策提高了產業結構的合理化，促進了新興行業發展和重大基礎性產業的趕超以及制造業服務化，但反對性觀點主要是產業政策導致產能過剩；第四，對生產率和創新發展的爭議較大，盡管很多文獻得出了肯定性結論，但大量文獻懷疑政府對創造性破壞的把握程度。

現有文獻實證結論的差異，除了由于研究樣本、實證設計和方法不同所導致，很大程度上產業政策的概念和實踐領域本身較為寬泛，不同級別的產業政策、特定地區、特定時期都會影響到產業政策的實際效果，而且當地官員的政治激勵、企業性質也會影響產業政策的實施。也即，產業政策的因果識別具有異質性。

展望未來，在中國經濟高質量發展的背景下，產業政策的實踐應更加注重創新和生產率的效果，并以此為基礎進一步強化產業結構和產業鏈的效果。同時，政策實施過程中應盡量避免“用政府選擇替代市場機制”，要讓產業政策促進而非限制市場競爭。對于經驗研究，應更加細化，對于不同地區、不同時期以及不同產業和企業的產業政策進行深入細致的實證檢驗。

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New Progress in Empirical Research of Industrial Policy： A Literature Review

JIDONG YANG

（Renmin University of China， 100872）

CHENG LIU

（Chinese Academy of Social Sciences， 100006）

Abstract： Whether industrial policy is effective and how to formulate industrial policy is a focus of current social concern. This paper attempts to summarize and comment on the existing empirical research on Chinas industrial policy. Empirical research on Chinas industrial policy shows that： first， literature mainly uses the type， location and intensity of industrial policy to measure Chinas industrial policy； Second， existing studies have focused on the impact of industrial policy on productivity， industrial structure， innovation and transnational industrial chain. Thirdly， the heterogeneity of industrial policy effect is an important factor influencing the research conclusion. The effects of industrial policy are different between central and local governments， and different in different periods. In the implementation process of industrial policy， official incentives and the nature of enterprises also affect the effects of industrial policy. The review and sorting of these literature can provide reference for future industrial policy design.

Keywords： Industrial Policy； Empirical Research； Identification Strategy； The Policy Effect

JEL： L52， L78

執行編輯〔李春濤〕

楊繼東：中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國有經濟研究院研究員，劉誠：中國社會科學院財經戰略研究院副研究員。通信作者：劉誠：Email： liucheng1353@163.com。

項目資助：感謝中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目“土地供給側結構性改革與產業轉型升級研究”項目成果（18XNI008）。

1 陳林和劉冬慶（2015）認為，盡管很多人認為中國改革開放以來形成的產業政策體系學自二戰后的日本，但事實上，中國的產業政策雖然與日本一樣具有“非均衡”特征，卻選擇了與日本截然相反的“直接干預”模式。

1 李克強：《政府工作報告——2020年5月22日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》，人民出版社，2020年5月。

1 青木昌彥等（1998）對日本和東亞經濟體的研究也得出了相似的結論，認為產業政策應該以增進市場和促進競爭的方式發揮作用。

1 Liu等（2020）基于WIOD數據庫，使用全球40個經濟體、35個行業、橫跨1995年至2007年的數據對此進行了探討。研究結果表明，金融和商務服務業的發展增強了密集使用這些服務要素投入的制造業部門的比較優勢。