社區(qū)自治組織缺位下的治理困境與對策研究
——以H 小區(qū)防汛為例

石鳳蓉

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2020 年夏季的強降雨凸顯了我國城市化進程中，以新建小區(qū)為代表的基層社區(qū)因居民委員會和業(yè)主委員會缺位而導(dǎo)致社區(qū)治理乏力的困境。文章以H 小區(qū)防汛治理為例，詳細描述、深入分析了基層自治組織缺位情況下社區(qū)防汛治理過程中出現(xiàn)的一系列問題，并以此提出走出社區(qū)治理困境的對策與建議，旨在提升基層社區(qū)治理效能，形成和諧的社區(qū)治理環(huán)境和治理關(guān)系，增強居民幸福感。

1 H 小區(qū)汛情演變

1.1 汛情概況

H 小區(qū)建設(shè)規(guī)劃總戶數(shù)774 戶，于2017 年11月30 日交房，至2020 年7 月初小區(qū)入住居民超過400 戶。受城市規(guī)劃、拆遷困境及重大活動（2019 年第七屆世界軍人運動會）、突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件（2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情，以下簡稱“新冠疫情”）等的綜合影響，至2020 年汛期到來時，H 小區(qū)南面及東面地塊的整建工作仍未完成。

2020 年6 月進入梅雨季節(jié)后，H 小區(qū)所在城市連續(xù)遭遇7 輪強降雨，至7 月7 日小區(qū)南面待整建污水溏和東面荒地因雨水無法排出，出現(xiàn)南門（消防門和行人門）路面積水超過15cm 及東面圍墻遭積水侵蝕的問題，給小區(qū)居民的日常生活造成了嚴重影響。（H 小區(qū)南面及東面地塊情況如圖1～圖3所示）

圖1 H 小區(qū)南面地塊情況

圖2 H 小區(qū)南門汛期情況（拍攝于2020 年7 月7 日）

圖3 H 小區(qū)東面荒地汛期情況（拍攝于2020 年7 月7 日）

1.2 防汛措施

7 月6 日前，物業(yè)公司就H 小區(qū)采取了基本的防汛措施，主要有在地下車庫出入口、小區(qū)門口地勢低洼處放置沙袋阻止雨水進入車庫或小區(qū)，積水位置搭置木板供居民及非機動車通行，加強巡視排查安全隱患，上報社區(qū)（籌備組）等。

7 月7 日15 時30 分左右，業(yè)主發(fā)現(xiàn)小區(qū)南門口出現(xiàn)水深超過15cm 的積水，并在物業(yè)+業(yè)主群發(fā)出消息及隨手拍攝的照片。隨后，又有業(yè)主發(fā)現(xiàn)小區(qū)南面圍墻受到雨水侵蝕，并在物業(yè)+業(yè)主群發(fā)出消息及照片。當(dāng)晚19 時多，物業(yè)工作人員稱已將小區(qū)汛情上報社區(qū)。8 日7 時左右，業(yè)主看到小區(qū)南門口搭置了寬約80 厘米的通道，積水中央放置了一臺處于停運狀態(tài)的小型抽水機，詢問安保人員得知小型抽水機為暫時借用于排出南門路面積水的防汛裝備，且為唯一裝備。然而，由于南面污水溏儲水過多，加上強降雨的持續(xù)，H 小區(qū)南門路面仍一片汪洋，臨時通道多處被積水覆蓋。

受汛情嚴重影響，7 日16 時左右，H 小區(qū)居民自發(fā)向武漢市城市留言板留言或致電市長熱線反映強降雨給小區(qū)造成的影響，以及造成這些影響的主、客觀原因。與此同時，轄區(qū)防汛應(yīng)急小分隊進一步加強防汛巡查、值守等工作，當(dāng)晚調(diào)度一挖掘機連夜在H 小區(qū)西面挖掘臨時排水溝（如圖4 所示）。8 日晚，H 小區(qū)南門路面積水低于物業(yè)公司搭置的臨時通道，居民可通過臨時通道從南門進出。

圖4 排水溝

2 H 小區(qū)防汛困境分析

2.1 基本自治主體缺位

2.1.1 基本治理主體——物業(yè)公司

居民委員會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會被視為一個結(jié)構(gòu)健全的商品房住宅小區(qū)的基本組織，構(gòu)筑了小區(qū)管理的基本要素。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，作為人民政府或其派出機關(guān)與轄區(qū)居民溝通的橋梁，其主要任務(wù)在于協(xié)助辦理轄區(qū)居民公共事務(wù)，維護居民合法權(quán)益，普法、宣傳，調(diào)解居民糾紛。業(yè)主委員會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，反映業(yè)主的意愿和要求，是居民自治的集中體現(xiàn)。物業(yè)公司是按照法定程序成立并具有相應(yīng)資質(zhì)條件的經(jīng)營物業(yè)管理業(yè)務(wù)的企業(yè)型經(jīng)濟實體，除提供日常服務(wù)外還應(yīng)具備基本的應(yīng)急處理能力。

H 小區(qū)居民于2020 年7 月1 日收到關(guān)于社區(qū)第一屆居民委員會選舉即將開始的通知——24 日前進行選民登記，表明汛情發(fā)生時，小區(qū)居民委員會處于缺失狀態(tài)。同時，受居民委員會缺失及2020 年初新冠疫情等的綜合影響，至2019 年11 月30 日房屋交付雖已滿兩年，但業(yè)主委員會成立事宜仍處于停滯狀態(tài)，小區(qū)防汛的基本治理主體物業(yè)公司一方。

2.1.2 物業(yè)的防汛局限

2020 年汛期到來時，H 小區(qū)居民委員會和業(yè)主委員會缺位的實際導(dǎo)致小區(qū)的直接防汛主體僅物業(yè)公司一方，在一定程度上造成了小區(qū)汛情管控的不及時、不到位，致使汛情失控。

首先，物業(yè)公司單一方面開展的應(yīng)急防汛工作，深受人力、物力、財力、技術(shù)和權(quán)力方面的制約。人力方面，物業(yè)公司派遣至H 小區(qū)開展物業(yè)服務(wù)的工作人員數(shù)量是根據(jù)前期考察及服務(wù)條例確定的，無法在短期內(nèi)進行增補，即能夠投入到防汛工作中的人員是有限的。物力方面，一是防汛應(yīng)急物資的儲備是有限的；二是物業(yè)公司缺乏大型應(yīng)急防汛器械，在應(yīng)對緊急狀況時顯得乏力。財力方面，物業(yè)公司能夠投入到H 小區(qū)汛情管理方面的直接或間接性資金是有限的，且受新冠疫情影響，業(yè)主收益受到嚴重影響，普遍出現(xiàn)因經(jīng)濟負擔(dān)和壓力過重而暫緩繳納物業(yè)管理費的現(xiàn)象，導(dǎo)致物業(yè)公司收入減少，其可用于汛情管理的財力變得更加薄弱。技術(shù)方面，物業(yè)公司包括安保、保潔和樓棟管家在內(nèi)的主要服務(wù)人員，防汛應(yīng)急知識和現(xiàn)場執(zhí)行能力相對薄弱，無法妥善應(yīng)對H 小區(qū)此次汛情。權(quán)力方面，一是物業(yè)公司權(quán)力行使范圍為H 小區(qū)內(nèi)，對小區(qū)外圍土地及道路的管理紅線區(qū)域無實際操作權(quán)；二是物業(yè)公司屬經(jīng)濟實體，無治理優(yōu)待權(quán)，只能通過協(xié)商的方式與地塊所有人或組織爭取地塊“建設(shè)”，但常因“過于主動”反而變得被動，在遭遇所有人或組織得寸進尺時無所適從。

其次，居民委員會的缺失阻斷了H 小區(qū)汛情直接防控主體之一的物業(yè)公司與政府統(tǒng)籌主體之間的直線聯(lián)絡(luò)通道。上傳下達不及時、不全面、不徹底的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致錯過汛情預(yù)防和控制的最佳時機。另一方面，H 小區(qū)東面和南面地塊積水采取的挖掘臨時排水溝的行為，雖屬情勢下的必然選擇，卻給地塊“建設(shè)”帶來了額外支出。

此外，業(yè)主委員會的缺失，一是容易造成業(yè)主自治的無重心、無組織、無領(lǐng)導(dǎo)、無統(tǒng)籌，自治功能在防汛中處于散失狀態(tài)；二是物業(yè)公司的管理效率和管理質(zhì)量缺乏監(jiān)督，極易出現(xiàn)懈怠、推諉，甚至投機取巧的行為；三是不利于激發(fā)社區(qū)活力和推動社區(qū)法治化治理建設(shè)，容易造成業(yè)主和物業(yè)管理人員（以下簡稱“業(yè)管”）矛盾的激化。

2.2 物業(yè)與業(yè)主矛盾激化

《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》的頒布和實施，明確了業(yè)主的法定身份和物業(yè)管理公司的權(quán)責(zé)，卻未明晰物業(yè)管理涉及的其他包括政府及其職能部門、街道辦、開發(fā)商等主要主體的權(quán)責(zé)、義務(wù)，時常出現(xiàn)各主體間相互扯皮、互相推諉、相互埋怨的現(xiàn)象，導(dǎo)致小區(qū)管理不和諧、業(yè)管矛盾積壓等問題在重大事件的牽引下爆發(fā)。7 月7 日下午小區(qū)南門出現(xiàn)積水后，部分業(yè)主和物業(yè)管理人員在管理群開始爭執(zhí)，雙方情緒進一步激化后，出現(xiàn)物業(yè)管理人員對業(yè)主反映的實際問題不予理睬的現(xiàn)象。（梳理業(yè)主與物業(yè)管理人員對話過程，發(fā)現(xiàn)其爭執(zhí)點主要有以下3個，具體見表1。）至此，除業(yè)主和物業(yè)公司以外的小區(qū)管理主體仍未參與到H 小區(qū)的應(yīng)急管理中，或者說業(yè)主未感受到其參與。

表1 業(yè)主與物業(yè)爭執(zhí)演變過程

業(yè)管雙方情緒激化后，業(yè)主再次采取了撥打市長熱線、留言城市留言板的行為，強行將政府及其職能部門、街道辦和轄區(qū)防汛小組拉入了小區(qū)防汛的直接管理之中。梳理7 月7 日至20 日，武漢城市留言板留言中涉及H 小區(qū)防汛中積水等問題且已得到官方回復(fù)的留言，發(fā)現(xiàn)小區(qū)業(yè)主所反映問題由開始的積水問題向造成積水的成因轉(zhuǎn)變，即從希望政府解決東面和南面積水問題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄Ｍ蔚貕K上違規(guī)傾倒的垃圾，以及南面排水管道修復(fù)和地塊的按規(guī)劃建設(shè)問題。與此同時，政府回復(fù)中措辭由“協(xié)調(diào)”向“督促”和“要求”的轉(zhuǎn)變，反映出了政府對H 小區(qū)防汛管理的重視程度在不斷加大；其次，政府回復(fù)中涉及的主體有H 小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司逐步向街道、社區(qū)（籌備組）、垃圾清運公司和城管擴張。至此，H 小區(qū)南面污水溏臨時排水溝挖掘完成，一定程度上造成積水的垃圾正在由清運公司清運，汛情管理工作取得階段性進展。然而，業(yè)主期待超兩年的南面和東面地塊按城市規(guī)劃完成建設(shè)的問題和由開發(fā)商造成的小區(qū)外圍排水管道缺失問題均仍未得到正面回應(yīng)。

3 基層社區(qū)治理提升對策

隨著我國城市化進程的持續(xù)推進和市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，促推基于“強政府強社會”理念的共治型政府行為，著力推動基層社區(qū)法治化建設(shè)，完善基層社區(qū)自治組織構(gòu)建章程，建立健全基層社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案體系，是突破基層自治組織參與社區(qū)治理困境，有效應(yīng)對突發(fā)性公共安全事件，解決業(yè)管沖突，避免業(yè)主權(quán)利受損卻“無能為力”的亂象發(fā)生的必然選擇。

3.1 完善前置物業(yè)管理條例，“恢復(fù)”業(yè)主物業(yè)服務(wù)選擇權(quán)

《物業(yè)管理條例》提倡業(yè)主通過公開、公平、公正的市場競爭機制選擇物業(yè)服務(wù)企業(yè)。然而，在實際境遇中，由于“前期物業(yè)”的存在以及業(yè)主委員會成立的限制性條款，新建社區(qū)業(yè)主早已失去自主選擇物業(yè)服務(wù)公司的權(quán)利。修訂、完善《物業(yè)管理條例》，增加業(yè)主對前期物業(yè)公司選聘的參與或代參與條款，建議將類似第二十四條中的“提倡”等措辭修訂為“明確”，國家明確建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，避免建設(shè)單位高標(biāo)準(zhǔn)備案小區(qū)物業(yè)服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，并將小區(qū)物業(yè)服務(wù)交于其下屬物業(yè)公司以此損害業(yè)主利益的情況發(fā)生。

3.2 擬增社區(qū)“臨時”自治組織成立條款，社區(qū)自治不斷層

H 小區(qū)因社區(qū)自治組織缺失導(dǎo)致防汛治理低效的境遇，在我國并非個例，而是我國新建社區(qū)治理現(xiàn)狀的縮影。“恢復(fù)”業(yè)主社區(qū)治理權(quán)利，提升業(yè)主參與治理的積極性，是實現(xiàn)社區(qū)高效治理，建設(shè)和諧社會的必由之路。那么針對未達到業(yè)主委員會和居民委員會成立條件的社區(qū)，業(yè)主自治何以實現(xiàn)？對此，從制度建設(shè)出發(fā)，在《物業(yè)管理條例》中增加社區(qū)臨時自治組織成立條款，通過成立臨時業(yè)主委員會或居民委員會保障新建社區(qū)業(yè)主自治權(quán)，實現(xiàn)自治。

3.3 明晰社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)，實現(xiàn)社區(qū)高效治理

作為基層社區(qū)治理的重要主體，政府及其職能部門、街道辦、開發(fā)商、物業(yè)公司等主體權(quán)責(zé)不清，公共安全應(yīng)急管理法制化建設(shè)乏力的實際境遇，制約了人本原則、效能原則和均衡原則在基層社區(qū)治理、物業(yè)管理、居民自治規(guī)則中協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，挫傷了業(yè)主參與社區(qū)治理的積極性，出現(xiàn)諸如H 小區(qū)防汛遲滯，配套用地建設(shè)停滯乃至地塊環(huán)境惡化的社區(qū)治理亂象，城市的“最后一公里” 治理失效。對此，應(yīng)明晰社區(qū)治理各主體權(quán)責(zé)，避免治理主體趨利避責(zé)、相互推諉等現(xiàn)象的發(fā)生，進而提升各主體協(xié)調(diào)治理水平，實現(xiàn)社區(qū)問題的早發(fā)現(xiàn)、早處理、早解決，杜絕因境況惡化而影響業(yè)主生活或損害業(yè)主利益事情的再次發(fā)生。

3.4 強化居民自治意識培養(yǎng)，筑牢社區(qū)自治思想基石

社區(qū)是居民生活的共同體，居民作為城市社區(qū)治理的主體之一，其參與社區(qū)治理的意愿及參與程度將對社區(qū)治理決定的確立、治理過程和治理成效產(chǎn)生重要影響，最終決定居民生活的自然環(huán)境乃至文化環(huán)境。然而，在現(xiàn)實境遇中，居民普遍顯現(xiàn)出社區(qū)治理參與冷漠的狀態(tài)，造成這一現(xiàn)狀的原因主要在于：一是社區(qū)相關(guān)工作與居民的經(jīng)濟利益、榮譽等聯(lián)系程度相對較低，居民在參與過程中無直接獲益或獲益甚微而選擇冷漠；二是社區(qū)治理過程中少數(shù)人付出多數(shù)人搭便車的常態(tài)導(dǎo)致居民選擇觀望；三是有些居民剛開始選擇主動維護自身或居民集體利益，在經(jīng)歷與物業(yè)、其他特定居民、政府等的一系列摩擦和沖突后選擇沉默。對此，在完善相關(guān)管理條例和規(guī)定的同時，營造居民自治參與文化，強化居民主體意識，實現(xiàn)社區(qū)自治和共治的協(xié)同發(fā)展。

3.5 健全物業(yè)服務(wù)監(jiān)督機制，從源頭化解業(yè)管糾紛

作為商業(yè)性企業(yè)，物業(yè)公司的最終目標(biāo)或者說根本目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟利潤最大化。此外，由于業(yè)主沒能介入物業(yè)服務(wù)合同簽訂的實際，包括前期物業(yè)服務(wù)合同和普通物業(yè)服務(wù)合同，導(dǎo)致當(dāng)物業(yè)服務(wù)公司監(jiān)管機制缺乏時，容易出現(xiàn)物業(yè)公司侵占業(yè)主利益的行為，引起業(yè)管糾紛，甚至業(yè)管沖突。建立、健全物業(yè)服務(wù)監(jiān)督機制，實現(xiàn)物業(yè)監(jiān)督內(nèi)部性和外部性相統(tǒng)一，即物業(yè)服務(wù)企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督和物業(yè)服務(wù)企業(yè)外主體包括業(yè)主、社區(qū)自治組織、政府等的監(jiān)督的相統(tǒng)一，不僅有利于保障業(yè)主的自身利益，減少甚至避免業(yè)管糾紛，助推人民安居樂業(yè)；而且有助于物業(yè)服務(wù)企業(yè)提升企業(yè)信譽，進而推動物業(yè)公司的發(fā)展。

4 結(jié)論與展望

文章從實例研究入手，著力凸顯基層社區(qū)治理中自治組織的重要地位，提出了以規(guī)程、以法治化建設(shè)、以意識形態(tài)提升來解決現(xiàn)階段我國基層社區(qū)尤其是新建小區(qū)治理過程中因自治組織缺位導(dǎo)致業(yè)主參與積極性挫傷，維權(quán)無力、無門的問題的對策。但本研究還存在一定局限：一是僅基于H 小區(qū)防汛治理的個案分析普適性有待進一步探討；二是缺乏政府及其職能部門事件反應(yīng)的一手資料，缺乏物業(yè)公司、居民委員會（籌備組）、開發(fā)商、垃圾清運公司等涉事主體間的溝通、協(xié)商歷程，這類原始信息資料有待充實。