公建私營：農村安全飲水供給的主導模式及其實踐困境

夏冬

摘 要：農村飲水事業關系脫貧攻堅和鄉村振興戰略目標的實現。農村安全飲水供給是一項經營性公共服務，采取公建私營的供給模式契合農村飲水的本質屬性，也是建立供水長效機制的可行路徑。基于中部一個縣的調研經驗，公建私營模式作為主導性的供給模式，能夠發揮市場激勵機制、規范收費秩序、規模化集中供給等優勢。公建私營模式的實踐主要面臨兩個困境：經營主體難以落實;政策執行目標發生偏移。應該通過多種方式適度提高水廠的利潤空間，同時政府要在水廠規劃建設、管護經營上提供有助于水廠盈利的條件，明確相關主體的責任邊界，建立可持續的農村飲水公共服務供給模式。

關鍵詞：農村飲水;公建私營;政策執行;公共服務市場化

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2021）03-0098-07

一、問題的提出

農村飲水事關全面建成小康社會的部署，也是鄉村振興戰略的核心指標。2003年開始，水利部農水司提出，今后農村飲水工作重點要逐步轉向保障農村飲水安全。根據水利部調查結果，截至2004年底，我國農村分散式供水人口為5.81億人，占農村總人口的62%;集中式供水人口為3.62億人，只占農村總人口的38%。到2018年底，我國建成一千一百多萬處供水工程，服務9.4億農村人口，全國農村自來水普及率達81%[1]。這說明我國農村飲水發展取得了較大的階段性成就，但這并不意味著我國已經徹底解決了農村飲水問題。

當前，農村飲水面臨的實踐困境主要是供給困境，農村飲水安全問題本質上仍然是一個飲水供給的問題[2]。大部分研究認為農村飲水是準公共品[3]，應當由政府來供給[4]。從實踐來看，農村飲水供給面臨著飲水工程的運行管護困境[5]，有人建無人管的問題突出。要維持農村飲水工程運行的可持續性，首先需要維持飲水供給的收支平衡[6]。另一種研究觀點認為，應當發揮水價在水資源優化配置、水需求調節和水污染治理等方面的作用[7]，政府可以充分引入市場競爭機制來提高農村飲水的供給效率[8]。這些研究在破解農村飲水難題上取得了重要的成果。但是，當前關于農村安全飲水供給模式的討論中，存在“泛公益性”和“泛市場化”兩種錯誤認識[9]，也缺乏相關經驗研究的視野。立足于當前的農村飲水供給實踐，應當基于對農村飲水本質特征的認識，來回答農村安全飲水應當如何供給的問題，以實現兼顧可持續性運營和農民福利的目標。

飲水作為基本的生存資源決定了農村飲水的民生屬性。因而，農村飲水事業屬于國家特許的經營自然資源的、帶有壟斷性的項目，具有供用雙方特別約定權利義務、市場定向、利益共同的產供特征[10]。筆者調查認為，國家實施農村飲水安全工程供的目的并不是預期獲得工程投資的經濟回報，而是需要通過經營獲取保障水廠可持續運營的合理收入，通過維持飲水工程的運轉而實現飲水服務的持續供給。采取公建私營的供給模式契合農村飲水公共服務的本質屬性，也是破解“政府失靈”和“市場失靈”困境、建立供水長效機制的可行路徑。

本文試圖采用典型案例研究法來剖析農村飲水“公建私營”供給模式的內涵和形成原因、運營機制及其實踐困境。案例來源于2020年筆者在中部地區一個貧困縣Y縣展開為期20天的田野調研。從2006年到2018年，Y縣共累計完成了32處千噸萬人鎮級中心水廠及其他水廠。截至2020年5月，Y縣接入自來水的農戶比例達到80%。本文主要討論較大的鎮區水廠，暫且忽略一些規模較小的單村水廠和小型水廠。

二、公建私營模式的內涵及其形成

二十世紀八十年代以來，公共服務改革的主要趨勢之一就是公共服務市場化，主張將市場機制引入公共服務領域，以解決政府在公共服務領域存在的經營不善、效率不足、資源浪費等問題。公共服務市場化的內涵之一是將政府關于公共服務決策和執行的職能分開，并強調多元化主體參與公共服務供給。公共服務市場化具體方式的有效性需要通過實踐來檢驗，公共產品的本質屬性不應當被忽略。

1.公建私營模式的內涵

農村飲水是涉及民生的自然資源，按照《農村飲水安全評價準則》的界定，農村飲水在水量、水質、用水方便程度、供水保證率四項評價指標全部基本達標或達標，就可以評價為飲水安全。農村飲水供給具有以下三個特征。一，其目標是為了解決農村群眾飲用水安全問題，以提高他們的生活質量、保障農村居民身心健康。二，其供給方式是通過公共產品供給的形式滿足社會公共需求。飲水資源涉及國計民生的根本，無法為私人所壟斷。飲水資源的公共屬性決定了農村飲水無法按照純市場產品進行經營，難以通過超額利潤收回前期高額投入成本。但是，飲用水也是一種產品，需要經過提取、凈化、運輸等程序，保障水資源從生產到入戶的穩定供給。三，水資源供給需要以飲水工程建設為基礎，而集中供水工程的建設需要的資金投入較高，農民個體或私人主體很難承擔。受到特定地域的限制，農村安全飲水供給主體與用水主體之間具有特別約定的權利義務關系以及市場定向性。

以上三個特征決定了農村安全飲水供給是一項民生性和經營性的公共服務。該服務需要回應特定地域中的生活群體的特定需求，各家各戶都有對飲水資源的需求。同時，該服務的持續供給存在運營成本，因而需要向消費對象收費才能持續供給。農村飲水供給困境在于基礎設施建設規模較大、投入成本高，但是受限于公共產品的價格管制，水資源的價格較低，投資的經濟回報率也較低。

經營性公共產品的屬性使其市場化經營實踐得以可能。“公建私營”即是在農村現實條件下飲水供給的具體實踐模式。公建私營模式是公共服務市場化的一種具體實踐模式，指由政府或集體承擔基礎設施建設等高額成本，然后引進市場主體運營飲水工程，承擔飲用水公共產品的生產責任，最終向農戶提供安全飲水的供給模式。“公建”既包括基礎設施建設，也包括管理體制建設。基礎設施建設包括廠房、機械、管道等，由國家提供專項資金建設，其資產所有權屬于國家或集體。管理體制建設則指的是由地方政府制定監督管理規則，落實經營責任主體。“私營”則指的是市場主體對于飲水產品的生產和銷售自負盈虧。私營主體與公建主體之間通過合同制等方式明確雙方責任和義務關系，共同服務于公共政策目標的實現。

2.公建私營模式的形成過程

農村安全飲水供給包括兩個部分的任務，飲水工程的建設及其運營。在建設資金的投入上，中央和省是責任主體，縣級政府主要在工程規劃、資金管理和服務監督上發揮作用。縣級政府賦予鄉鎮政府的重要職責是落實經營主體，讓工程運營起來。鄉鎮政府作為基層政權的末端，是打通最后一公里、向農戶供應安全飲用水的主體。

目前，Y縣自來水廠經營模式多樣化。32個鎮區水廠中，實行“公建私營”模式的水廠有21個，沒有落實市場經營主體而暫時由鄉鎮部門代管的水廠有10個，比較例外的1個則是完全由私人建設并且由私人運營。根據縣飲水辦的介紹，全縣水廠的經營狀況中，略有盈利、盈虧平衡、持續虧損所占比利分別為分為30%、40%、30%，其中盈利和保持盈虧平衡的主要是實行“公建私營”模式的水廠。水廠經營無法盈利甚至虧損嚴重是農村飲水供給的梗阻點。

為什么大量水廠不賺錢甚至嚴重虧損，還是要堅持運營？這是因為農村水廠的經營目標是以社會效益優先。國家投入資金建設農村水廠是為了解決農村人口的飲水安全問題，體現其民生保障屬性。但是，讓水廠有效運轉起來并不是一件容易的事。由于鄉村水廠規模、資源稟賦等差異巨大，政府不具有統一管理和持續經營的能力和可行性。政府作為公共組織部門，缺乏市場化的專業能力和產品經營的積極性。同時，受到財政壓力限制，政府也難以承擔數量眾多的水廠經營成本。鄉鎮部門代管水廠，一般是由于該水廠長期經營不善，導致虧損嚴重，市場主體將水廠資產交還政府，或者暫時沒有經營主體承包，政府承擔兜底責任。因此，較為理想的模式是，鄉鎮政府引入經營團隊承包水廠，承包者獲得一定利潤，讓農村飲水供給服務得以持續。

縣鄉干部普遍認為，“一個好的水廠經營主體決定了自來水廠的效益”，但是這樣的經營主體十分稀缺。按照政策，實施農村飲水安全工程政策的基本原則之一是，“先建體制后建工程”，但是在實際操作上比較難。其根本原因則在于作為民生工程，農村水廠的利潤空間有限，難以吸引善于經營的市場主體。盡管如此，縣鄉鎮政府認為，實施公建私營模式是提高農村供水效率的首要模式。

三、公建私營模式的運營機制

農村飲水公建私營模式的一般特征為國家承擔飲水工程的建設成本，并負責落實水廠的管理體制，經營主體則按照產品經營邏輯自負盈虧。根據水廠管理方式、規模、經營狀況的差異，本節以Y縣的黃口水廠、荊頭水廠和木岡水廠三個典型案例來呈現農村水廠公建私營模式的具體運營機制。這三個水廠均實行公建私營模式，自負盈虧。按照市場經濟要求，經營主體遵循企業經營管理規律，水廠經濟效果可以量化顯現。

1.市場化的管理激勵

公建私營模式的一個重要機制在于發揮市場主體的經營積極性。由于水廠經營主體承擔自負盈虧的市場化風險，那么嚴格的管理則是保證水廠經營不虧損的基礎。公建私營模式依賴有能力的市場主體。黃口水廠和荊頭水廠的廠長均是具有一定市場經營能力的經濟精英。他們組建了一個善于管理和較為組織化的管理團隊，作為具有獨立市場地位的經營者，能夠發揮市場較高的積極性。

案例1：黃口水廠

2011年鎮區水廠擴建，國家投入2 000多萬元建設了黃口水廠。黃口水廠每年盈利約20萬元。收入方面，水廠實行基本水費制度，每個月固定的基本水費為12元，超出部分按照1.8元/噸收取。平均每戶一年的水費為200元，按照水廠7 000戶的用水戶規模，水廠的穩定收入一年約140萬元。支出方面，水廠每年生產成本包括提水電費、工資、消毒、維修等，大約每年120萬元。

鄉鎮將水廠承包給了明某。他雇用了自家其他三名勞動力以及8名正式員工，組成了一個經營團隊。水廠實行“獎賠”工資制度。員工基本工資不高，一般是每月600元，但是每月總共工資能達到5千元左右，并且有城鎮養老保險。其他工資收入來源于以下幾個方面。一，管理工資，取決于戶數，每戶3元，如果年終全廠耗率達到12%以下，每戶每月補發1元。二，將報停戶納入管理，按照各區域當月收入的報停費金額計算，以實收金額三分之一的比例付給相應管理人員工資。三，水廠漏損率標準為3%，漏損多了，員工自己賠償給水廠就越多，漏損得少，“超產水費”就歸管水員所得，賠價為1.5元/噸。此外還有出工獎勵，一般每個工200元。

一般來說，水廠的利潤損失大部分來自漏損。黃口水廠能夠盈利的關鍵在于能夠將自來水漏損率控制下來。有效降低漏損率的途徑則是調動管水員的積極性。水廠私營主體按照企業管理的模式，通過建立“多勞多得”的工資績效激勵機制，讓員工認識到“一滴水、一分錢”。不僅如此，通過管理團隊的文化建設，不僅培養了員工的技術，積累了管理經驗，還建立了較強的責任感，這能夠大幅度提高日常巡查、維修效率，最終降低漏損率。其管理經驗主要有三點。第一，加強巡查，管水員經常深夜巡查管線，排除故障，因為這個時候用水量小，故障容易暴露。第二，加強服務，搞好和農戶的關系。在漏損時，農戶會及時打電話給管水員。第三，員工相互熟悉，有助于提高合作水平。管水員輪換在各個片區管水，能夠增加對全鎮管網的熟悉程度，同時在共同維修時增加協作的效率。

2.規范化的收費秩序

水廠的收入來源主要是通過收取水費，也包括自來水入戶時的部分開戶費，后者是一次性收費，往往用于入戶時的管道、水表安裝等費用。因此，日常運營期間的水費是否能夠有效收取影響到水廠的運營效率。經驗表明，規范化的收費秩序能夠保障飲水公共產品供給的高效和可持續性。

案例2：荊頭水廠

荊頭水廠位于荊頭國營農場，1980年代建廠，1990年代農場自來水基本上全覆蓋。2015年國家投資新建水廠，管網由農場統一施工鋪設。水廠服務規模不大，開戶1700多戶，約1萬人。

2017年，荊頭農場將水廠承包給場管干部朱某經營，要求自負盈虧。朱某及其聘請的4名水廠員工工資待遇全部由水廠盈利來負擔。荊頭水廠也實行基本工資加績效工資的管理制度。績效工資按照員工投工計算，如維修、搶修等。績效分配資金來源于水廠盈利，根據總出工數來分配總盈利額。

當前水廠維持正常運轉較為順利。收入方面，水廠設定了每月固定的3噸排污費，共5.4元/月，其他水費按照水表實用實收。由于農場居民較早接受了使用自來水的習慣，因此水費收取比較規范。絕大部分農場家庭都愿意積極繳納水費，個別釘子戶通過“動之以情，曉之以理”的工作方式也能夠收得上來，農場每年收取水費30多萬。支出方面，水廠每年的一級提水電費為8萬多，消毒費用約2萬，管材費大約1萬。由于水管鋪設有規劃、管材質量有保障，水廠漏損較少。

建立規范化的收費秩序有三種途徑，第一種是政府強制收費，并利用行政、執法力量予以保障，第二種是通過前期有序規劃及政策宣傳改變用水戶的水資源消費觀念，從而建立統一收費秩序，第三種則是水廠管理團隊提高服務質量和服務能力，積極回應群眾需求，通過動員群眾進而建立平等的供用關系。黃口水廠和荊頭水廠的運營優勢在于能夠將第二種和第三種途徑結合起來。其中黃口水廠通過激勵管水員接觸用水戶，積極回應群眾需求，提高服務水平，建立了農民付費用水的現代消費觀念。同時，水廠利用盈利積極改善既有的管網設計路線及建設質量，形成了發展性的經營效果。

荊頭水廠得益于曾經較為完善的基礎設施規劃，以及農民較早形成了付費用水的行為規范，水廠已經形成了統一規范的收費秩序。其一，在工程規劃設計和建設上，政府支持和農場參與，引導和動員群眾，形成了農村飲水是“商品”的意識;其二，在應對拒不付費的抵抗行為時，經營主體能夠通過營造共同付費的氛圍，對少數農戶形成壓力，形成統一繳費的共識。農民付費用水觀念的形成并不是短時間就能形成，規范化的收費秩序需要市場經營主體和政府共同發揮主體作用，逐步引導。

3.規模化的集中供給

適度提高農村飲水的供給規模和集中程度能夠降低水廠經營成本。黃口水廠能實現盈利的一個重要原因就在于其供給規模較大。在水廠設計的服務容量內，增加一戶用水戶幾乎不會增加邊際成本，反而提高了水廠的回報率。相比之下，荊頭水廠的規模小一些，但是經營狀況較為良好，也能夠實現飲水供給的規模效果。但是有些水廠由于用水規模太小，水費收入難以彌補日常管理成本，導致水廠成本和收益長期不平衡，打消了水廠經營者的積極性。作為對比，以下以規模較小且經營虧損的木岡水廠為例。

案例3：木岡水廠

木岡水廠于2011年由國家投入590萬元建設完成，由水庫自流進水。由私人合股承包經營，自負盈虧。股東會一共三名股東，還聘用了3名工人。三名股東每人投入了6萬，共18萬，目前還未盈利。

木岡水廠用水戶規模較小，約為500戶居民及鎮各個單位，服務人口4 000人左右。每年運轉費用9萬元，包括人員工資、消毒劑、材料費等開支。但水廠能收上來的水費收入很少。木岡水廠的水費是1.5元/噸，每年收取的水費只有5萬多元。

虧損的原因主要有兩個。一是缺乏嚴格管理，導致漏損嚴重。按照產量來算，除去3個月的干旱期，按照9個月的供水量，總共達到81 000噸，但是按收取的水費來算，只有大約3萬多噸水，即漏損量達到近5萬噸。管網基礎設施質量差、管網過長，再加上長期缺乏專門的管理，導致漏損嚴重。二是吃水人口分散，農戶開戶積極性差，農戶用水量低，難以形成消費規模。最近5年來，鄉鎮建設了6個新水廠。同時，近一半的農民進城生活，減少了吃水人口數量。不僅如此，由于干旱期存在，農民還保留了水井作為替代水源，導致農戶用水習慣沒有改過來，農戶在做飯、沖廁時，才使用自來水，洗衣服依然使用河溝、堰塘水，這也限制了用水規模的提高。

實現規模化的一個前提是集中供水。集中供水并不能僅僅由市場主體決定，需要政府做出飲水工程的規劃與布局。黃口水廠由政府統一規劃串聯各村的管網，并根據鄉村常住人口設計水廠的建設規模。這是避免建設資源浪費，以及減少后期運營成本的重要條件。

在此基礎上，管網設計與鋪設的質量是否有保障也是影響水廠是否盈利的硬件基礎。政府作為農村飲水供給的公建主體，前期規劃、建設環節以及對于工程質量的監督效果直接影響私營主體的經營積極性。荊頭水廠由于有1990年代的規劃基礎，其新建設的飲水設施明顯比木岡水廠更有保障。

四、公建私營模式的實踐困境

公共服務市場化不代表政府的“責任真空”[10]，也不是政府借市場化之手“甩包袱”，同時公共服務市場化也正在遭遇實踐困境，薄弱的盈利空間難以吸引優秀的經營團隊，自上而下的政策執行導致基層水廠經營的困境。

1.經營主體難以落實

經營主體難以落實是公建私營模式在實踐中存在的主要困境之一。從黃口、荊頭和木岡水廠的經營經驗中可以發現，“一個得力的管護主體是水廠經營的關鍵”。水廠經營主體的重要角色就在于，通過建立“成本—收益”核算的管理方式和建立管水員的“責任制”，在精打細算中獲得有限利潤。市場主體的內在動力是獲得利潤。實踐中，很多無法獲得利潤的中小水廠，正是由于缺乏善于經營的團隊。水廠員工大多數都是非正式的、兼職的，水廠管理十分粗放，難以形成像黃口水廠管水員那樣的“責任心”。木岡水廠對于精細化管理的動力就不足，管網的維護不及時，漏損較為嚴重。政府部門往往因為難以落實經營主體，而不得不代為管理水廠資產，通過政府兜底實現飲水供給。這種情況下，政府一般承擔較大的財政負擔。

經營主體難以落實的根本原因在于經營農村飲水公共產品的利潤空間有限。嚴格管制的水價是利潤空間有限的主要影響因素之一。飲用水是公共產品，更是生存必需品。為了讓每一個人都負擔得起，農村飲水的價格受政府嚴格管制。飲水公共產品經營具有弱競爭性，因而需要從降低成本的途徑提高利潤率，但這對水廠的管理水平提出了要求。盡管如此，市場可以通過設置基本水價等方式，以保障用水量不足時的基本運轉成本。黃口水廠設置了12元每月的基本水費，荊頭水廠也設置了5.4元每月的污水費。但是由于管理的原因，如木岡水廠一樣沒有設置基本水費和計量水費區分的水廠占大多數。隨著農民季節性外出，按實用水量收取的水費，難以彌補水廠的運營成本。較低的利潤空間限制了經營主體進入經營性公共產品供給的市場，也導致農村飲水供給存在經營主體退出的風險。

其次，和城市自來水不同，農村自來水廠布局分散，這主要是受自然條件和居住格局決定。水廠一般是根據水源條件以及用水人口的規模而建設。一般而言，由于水資源儲量較少、水源不穩定，難以建立較大水廠，導致小型水廠分布廣、輻射范圍小，壓縮了水廠的經營利潤空間。再次，用水收費困難降低了經營主體的積極性。在一些村莊，農民基于水權意識而形成用水觀念的差異，比如說一種觀念認為水天然是屬于大家共有的，也是他們祖祖輩輩在用的，誰都有用水的權利，不需要付費。這使得農村飲水產供秩序無法形成良性循環。

2.政策執行目標偏移

有兩種不同的政策執行目標偏移，一種體現在規劃建設層面，另一種體現在后期管護經營層面。

第一種偏移指受政策執行目標影響，政府強調飲水作為基本公共品是每一個農民的權利，投資了大量專項資金為存在飲水安全問題的鄉村建設了現代化的水廠。農村水廠布局分散降低了市場經營的規模效率，同時也增加了政府承擔的建設成本。這導致了公建主體與私營主體之間的訴求存在矛盾。政府想通過更多的基礎設施建設覆蓋更多的吃水人口，但實際情況是，水廠布局分散降低了單個水廠的經營規模，進而導致水廠經營的利潤空間被進一步壓縮，影響了資源效用的發揮。如2015年政府在木岡水廠所在鄉鎮投資建設了6個連村（單村）水廠，2018年又投資建設了2個。按照飲水安全的標準，這些水廠的建設，每一個都要投資100多萬，僅僅服務1-2個村。從迎檢的邏輯看，飲水安全項目建設竣工，驗收完成后就可以結項。水廠建設完成后，政府需要引導農戶開戶，實際上，這些水廠因缺乏足夠多的用水戶支撐，運轉不起來。

另一種偏移就是政府在維護市場秩序方面職責缺位。市場秩序失衡不僅指的是農民用水需求與水廠供給之間的矛盾，還包括經營過程中，水廠是弱勢一方，無法根據生產與消費主體之間的平等權利義務關系進行管理。一些地方的農民“偷水”現象嚴重，但是政府管理責任缺位。木岡水廠建設時，主管道已經鋪設到各村，并且每個村都預設了很多閥門，預期農戶開戶。結果農戶不但開戶很少，而且不開戶的農民晚上偷偷把閥門打開，用于灌溉。碰到這樣的情況，水廠也很無奈，“報警也沒有用，他們也管不了”。目前無法運用法律對農民不繳水費的行為采取懲罰性的措施，鄉鎮政府也沒有好辦法。在持續的政策宣傳下，農戶已經形成了供水是政府義務的意識，不繳水費并不會導致停水，否則農戶就要投訴“沒有水吃”，上級就要求地方處理投訴，帶來更多的麻煩。近幾年，國家投入巨額資金建設飲水安全工程，并宣傳飲水安全理念，組織農戶接入供水管網，存在的問題是過于強調享受安全飲水的權利，而忽視水是商品、用水也要付費的義務 。離開了政府強有力的宣傳和法律支持，單純依靠市場主體無法維持均衡的市場關系，也無法改變用水戶的權利義務觀念。政府應當適當調整自己的角色定位，重建農民的權利義務對等觀念，保障農村飲水市場秩序的平衡。

五、結論與建議

“十一五”規劃以來，通過強化地方行政首長負責制，中央加強指導和投資支持，農村飲水安全事業取得了重要的發展成果，農村飲水安全問題基本得到解決。“十四五”規劃正在開啟，接下來如何利用前期建設的飲水工程服務于千家萬戶是主要工作。飲水安全工程是一項高投入、低收益的經營項目，也是一項經營性公共服務。經驗表明，公建私營的供給模式是農村飲水供給的有效模式，有利于激活市場主體的經營活力和效率，提供了基層公共服務市場化的實踐經驗。

同時，水廠的經營困境也表明，公建私營的農村飲水供給模式的出路，關鍵在于通過合理的利潤空間保障飲水工程的有效運轉和在政府支持下建立規劃的、行政和社會的支撐條件，形成農村安全飲水可持續的秩序。相關政策是：政府賦予經營主體在一定范圍內的水價調整空間，如指導和允許設置基本水價、階梯水價等，在保障農民負擔得起的前提下，適度提高單位用水的利潤空間。兼顧公平和效率，優化飲水安全工程布局，同時在政府支持下建立水廠和用水戶之間的權責利關系。

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（責任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-02-11

基金項目：國家社會科學基金項目“鄉村振興背景下資本下鄉與村莊共贏機制研究”（20CSH050）。

作者簡介：夏 冬，男，湖北黃石人，武漢大學社會學院博士研究生。研究方向：農村社會學、基層治理。