綠色發展：邁向人與自然和諧共生的現代化

夏光

提 要：綠色發展是體現人與自然和諧要求的發展狀態和發展方式。“十三五”時期，我國綠色發展風生水起、成效明顯，顯示了良好勢頭。進入“十四五”階段，綠色發展面臨新形勢，既有有利的一面，也有困難的一面，總體看處于積極的態勢。“十四五”推動綠色發展的關鍵舉措包括：確保綠色發展理念落地、提高經濟增長的綠色化水平、持續改善生態環境質量、增強環境與經濟的協同融合、加快構建現代環境治理體系。

綠色發展是“十三五”時期確立的新發展理念，2021年3月召開的十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃）繼續堅持這一理念，這對于擁有14億人口和全球第二大經濟體量，正在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的中國而言，意義重大。綠色發展是實現“十四五”規劃提出的“建設人與自然和諧共生的現代化”遠景目標的實施路徑和操作體系。

一、“十三五”綠色發展的進展和經驗

綠色發展是體現人與自然和諧要求的發展狀態和發展方式。“十三五”時期，我國綠色發展風生水起、成效明顯，顯示了良好勢頭。

（一）產業結構和能源消費結構優化升級

2019年，裝備制造業和高技術產業增加值占規模以上工業增加值的比重分別為32.5%和14.4%，比2015年提高0.7和2.6個百分點。2019年，服務業增加值占國內生產總值比重達53.9%，比2015年提高3.1個百分點。2019年，天然氣、水電、風電、核電等清潔能源消費占能源消費總量的比重為 23.4%，比2015年提高5.6個百分點；單位國內生產總值能耗比2015年下降13.2%。①

（二）環境質量明顯改善

“十三五”規劃綱要確定的生態環境9項約束性指標均圓滿超額完成，全國地級及以上城市優良天數比率為87%（目標84.5%）；PM2.5未達標地級及以上城市平均濃度相比2015年下降28.8%（目標18%）；全國地表水優良水質斷面比例提高到83.4%（目標70%）；劣V類水體比例下降到0.6%（目標5%）。重污染天數明顯減少。飲用水安全得到保障，城市黑臭水體基本消除。農用地和城市建設用地土壤環境風險得到有效管控。②

（三）生態系統質量和穩定性提升

到2019年，全國共有國家級自然保護區474個。2016-2019年，累計完成造林面積2957萬公頃。森林覆蓋率為22.96%，比第八次全國森林資源清查（2009-2013年）提高1.33個百分點。③全國縣域生態質量有所好轉。生態質量“優”和“良”的縣域面積比例由42.0%（2016年）升至44.7%。④2012-2018 年，全國沙化土地面積年均減少19.8萬公頃，水土流失面積減少2123萬公頃。⑤全國荒漠化和沙化土地面積連續三個五年監測期“雙減少”。⑥

（四）資源利用水平穩步提高

單位國內生產總值水資源消耗2018年比2015年下降29.8%；原油和煤層氣采收率、有色金屬礦產開采回采率和選礦回收率等重要指標顯著提升，建成綠色礦山953家。實施25個山水林田湖草生態保護修復工程試點；開展三江源等10個國家公園體制試點，已整治修復海岸線220公里、濱海濕地10.5萬畝。⑦

“十三五”取得的這些成就，與在此之前很長一段時間內所取得的進展一起，為中國探索人與自然和諧的綠色發展之路提供了有益的經驗。總括起來就是，立足于人口多、資源少的基本國情，把綠色低碳循環發展作為國家發展指導方針，保持久久為功的戰略定力，制定務實可行的目標指標，建立落實責任的體制機制和制度體系，充分發揮政府推動與市場機制的作用，鼓勵綠色技術創新，動員全社會共同建設綠色生活。

二、當前綠色發展面臨的新形勢

進入“十四五”階段，綠色發展面臨新形勢，既有有利的一面，也有困難的一面，總體看處于積極的態勢。先看比較有利的一面。

一是展現了推動綠色發展的堅定政治意志。“十四五”規劃首先在該階段經濟社會發展的指導方針和主要目標中重申堅定不移貫徹綠色發展理念，隨后在戰略部署中提出“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”。

2020 年，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過了《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，強調建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，是解決我國資源環境生態問題的基礎之策。要堅定不移貫徹新發展理念，全方位全過程推行綠色規劃、綠色設計、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發展建立在高效利用資源、嚴格保護生態環境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，統籌推進高質量發展和高水平保護。

2021年， 中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，強調要圍繞推動全面綠色轉型深化改革，深入推進生態文明體制改革，健全自然資源資產產權制度和法律法規，完善資源價格形成機制，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，統籌制定2030年前碳排放達峰行動方案。

這些鮮明的政治宣示向全社會發出了持續推動綠色發展的強烈信號，在發展方向和發展方式上對全國各地和各行業制定未來發展規劃給予指引，為推動綠色發展進一步成為中國經濟增長的底色提供了政治保障。

（三）持續改善生態環境質量

持續改善生態環境質量是綠色發展的主要目的和目標之一，是全社會的強烈期待，也是經濟高質量發展的現實需要。“十四五”時期，生態環境保護仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，生態環境質量改善成效并不穩固，稍有松懈就有可能出現反復，猶如逆水行舟、不進則退。①為此，“十四五”規劃提出要深入打好污染防治攻堅戰。

“十四五”時期，深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，主要任務是，強化多污染物協同控制和區域協同治理，加強細顆粒物和臭氧協同控制。治理城鄉生活環境，推進城鎮污水管網全覆蓋，基本消除城市黑臭水體。推進化肥農藥減量化和土壤污染治理，加強白色污染治理。加強危險廢物醫療廢物收集處理。完成重點地區危險化學品生產企業搬遷改造。重視新污染物治理。全面實行排污許可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。完善環境保護、節能減排約束性指標管理。

構建以國家公園為主體的自然保護地體系。加強外來物種管控。強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理，實施好長江十年禁漁。科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開展大規模國土綠化行動，推行林長制。推行草原森林河流湖泊休養生息，加強黑土地保護，健全耕地休耕輪作制度。完善自然保護地、生態保護紅線監管制度，開展生態系統保護成效監測評估。

加強自然資源調查評價監測和確權登記，建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用。實施國家節水行動，建立水資源剛性約束制度。提高海洋資源、礦產資源開發保護水平。完善資源價格形成機制。推行垃圾分類和減量化、資源化。加快構建廢舊物資循環利用體系。

（四）增強環境與經濟的協同融合

統籌協調生態環境保護與經濟發展的關系是“十四五”時期推進綠色發展的核心命題。隨著“十三五”時期生態環境質量明顯改善，我國人與自然的關系得到了一定的緩解，但如果把今后經濟發展的因素考慮進來，“十四五”時期人與自然的關系反而是偏緊的，因為生態環境作為一種自然要素，既要直接滿足人的生存需要（潔凈的空氣、清潔的水、安全的土壤和糧食安全等），又要用來滿足人類經濟活動的生產需要（使用空氣和水體來承納和凈化污染物、使用土地堆存固體廢物等）。人民群眾盼望更好的生活環境，經濟發展提出更多的空間需求，兩者訴求都很強，相互具有一定的競爭關系，回旋余地較小。發展是執政興國第一要務，我們不能走犧牲生態環境換取經濟發展的老路，也不能靠削弱經濟發展來保生態環境，因此，必須做好生態環境保護與經濟發展相互協同和融合這篇大文章，做到環境與經濟一體兩面。

加強生態環保與經濟發展之間的融合，就是生態環保部門要主動與經濟發展主體積極合作，共同制定和實施經濟綠色轉型的方案，減少生態環保與經濟發展之間的對立性，增強統一性。這種融入合作的路線，與同時實施的“監管倒逼”路線結合起來，并行推進，構成“十四五”生態環境保護的雙線驅動策略，在堅持、鞏固和提升監管倒逼路線的同時，強化融入合作路線，主要在以下方面開展工作：聯合經濟發展部門，主動從生態環境角度對國家經濟發展戰略特別是區域經濟布局和重大產業發展規劃提出建議，主動提出加快推動經濟結構調整的戰略性建議，與經濟發展部門和科技部門合作，共同研究并實施有關推動綠色工業革命和推進重點行業綠色生產（特別是綠色制造）技術開發的計劃。探索用經濟和環境“雙指標”綜合評價區域發展質量。幫助企業制定綠色發展轉型升級規劃，推介綠色生產典型經驗，幫助企業開展清潔生產審計和實施清潔生產計劃，提升創建國家生態工業示范園區工作，主動推進循環經濟工業園區建設等。

（五）加快構建現代環境治理體系

構建現代環境治理體系是持續改善生態環境質量的制度保障。“十四五”時期加快現代環境治理體系建設，將以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動。突出強調市場導向、依法治理、社會行動的作用。現代環境治理體系包括領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系等，目標是形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。①

一是在監管能力、投入機制、全民行動等方面形成突破，從執法、監測、信息、科研、人才隊伍等各方面提升監管能力，建立健全穩定的財政資金投入機制和“誰污染、誰付費”的市場化投入機制。二是強化、優化監管體系的建設，包括監測評估、監督執法、督察問責，統籌地上地下、陸地海洋，形成發現問題、解決問題的閉環管理系統。②三是增強公眾參與環境治理和監督。采用多種方式公開企業排污信息，加強對信息公開完整性真實性的監督考核。四是推進城鎮區域、工業園區環境綜合治理托管服務模式試點示范；推動排污權交易、排污權交易抵質押融資，統一國內綠色債券標準。

（作者為生態環境部研究院研究員、原國家生態環境保護督察專員。本文為中國發展高層論壇2021年會背景報告，僅代表作者觀點）

① 寧吉喆：《決勝全面建成小康社會取得決定性成就》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020 年。第 114-116頁。

② 黃潤秋：《深入貫徹落實十九屆五中全會精神，協同推進生態環境高水平保護和經濟高質量發展》，中國環境報，2021年2月2日。

③ 寧吉喆：《決勝全面建成小康社會取得決定性成就》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020年。第116頁。

④ 中國環境監測總站，生態環境監測，2021年2月。

⑤ 鄂竟平：《提升生態系統質量和穩定性》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020年。第341頁。

⑥ 陸昊：《全面提高資源利用效率》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020年。第350頁。

⑦ 同上。

① 中國環境監測總站，生態環境監測，2021年2月。

② 陸昊：《全面提高資源利用效率》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020年。第 350-351頁。

③ 生態環境部部長黃潤秋在2021年全國生態環境保護工作會議上的工作報告。中華人民共和國生態環境部網站，政府信息公開，2021.2.1。

④ 陸昊：《全面提高資源利用效率》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020年。第351頁。

⑤ 生態環境部政研中心綠色發展研究課題組，《推進綠色發展的政策進展評估》，中國環境戰略與政策研究專報，2020年第28期。

① 薛文博、王金南等：《碳減排將助推我國提前實現2035年美麗中國空氣質量目標》，《重要環境決策參考》，第17卷第4期，2021年。

② 生態環境部部長黃潤秋在 2021 年全國生態環境保護工作會議上的工作報告。中華人民共和國生態環境部網站，政府信息公開，2021.2.1。

① 孫金龍：《持續改善環境質量》，載《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本，人民出版社，2020年。第335頁。

① 中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布關于構建現代環境治理體系的指導意見，2020年。

② 生態環境部部長黃潤秋在2021年全國生態環境保護工作會議上的工作報告。中華人民共和國生態環境部網站，政府信息公開，2021.2.1。