城市公用事業市場化與政府監管面臨的困境

劉佳麗 榮垂青

內容提要：我國進入“新常態”以來城市公用事業領域面臨著巨大且真實的需求與結構性供給不足的矛盾，需求不足只是表象，供求錯配才是實質。基于2010—2017年中國統計年鑒的相關數據，本文運用耦合度模型和耦合協調發展模型，分析我國城市公用事業市場化和政府監管存在的結構性困境及耦合互動關系，研究發現：二者雖具有一定程度的關聯效應，但耦合協調度處于較低水平，尚未建立起聯動模式;城市公用事業市場化改革暴露出的結構性難問題未以同步且有效的監管體系改革作支撐，這是造成我國城市公用事業市場化改革一度陷入停滯的主要原因。因此，應以協調推進市場化改革與政府監管改革為著力點，以重塑政府監管體系和提升政府監管質量為改革核心，重構政府監管機制、體制和制度安排，重新審視市場化改革和政府監管之間的結構性困境，強化二者的功能耦合與改革互動，盡快彌補城市公用事業發展需求與政府監管供給不匹配的“短板”，充分釋放城市公用事業發展的內生動力。

關鍵詞：城市公用事業;供給側結構性改革;政府監管體系;耦合

中圖分類號：F203??文獻標識碼：A??文章編號：1001-148X（2021）04-0025-06

收稿日期：2020-11-10

作者簡介：劉佳麗（1986-），女，吉林樺甸人，吉林大學中國國有經濟研究中心/經濟學院副教授，經濟學博士，研究方向：社會主義市場經濟理論、政府監管;榮垂青（2000-），女，北京大興人，吉林大學經濟學院研究助理，研究方向：國企改革與政府監管。

基金項目：國家社科基金青年項目，項目編號：19CJL029。

伴隨我國城市化建設的不斷推進，城市居民對公用產品的需求快速增加，城市公用事業供給集中體現為結構性供給不足;與此同時，城市公用事業的技術經濟特征變化和領域邊界的動態變化，又對政府監管改革的時效性和同步性以及政府治理能力提出了更高要求。盡管市場化改革是破解不斷增長的公共服務需求和政府監管失靈困局的一把“鑰匙”，改革重點是如何構建中國特色的政府監管整體框架[1]，但是鮮有文獻結合公用事業領域的現實需求與供給側面臨的結構性困境，系統解讀我國城市公用事業市場化與政府監管改革存在的錯配問題。鑒于此，通過對城市公用事業的市場化改革和政府監管的協調發展程度進行審視和評介，本文據此提出推動我國城市公用事業市場化、完善政府監管體系，以及提升政府治理能力的對策建議。

一、市場化與政府監管面臨的結構性困境

（一）供給側結構性困境的宏觀層面

城市公用事業在宏觀層面存在的供給側問題，主要體現為城市化的快速擴大與城鎮居民收入水平提高所形成的公用產品和服務的旺盛需求與有效供給不足之間的矛盾，公共產品和服務有效供給的“短板”主要體現為總量過剩和結構失衡。

1.盲目生產、重復投資導致供給總量過剩。受技術進步、市場需求擴張等因素影響，城市公用事業為社會資本開放的準入門檻越來越低，雖然對緩解城市建設資金缺口意義重大，也帶來了低水平的重復建設，并成為城市公用事業發展中的“痼疾”。在各大城市光鮮亮麗的外表之外，頻頻發生的“城市內澇”現象暴露出許多城市建設的隱患。

2.市場機制薄弱、政府監管失靈以及區域差異，造成供給結構失衡。與條塊分割的政府監管體制相“呼應”，城市給排水、能源、交通等公用事業基礎設施網絡系統多為繞城而建，難以實現城市間的協調布局與區域間的有效銜接，在一定程度上導致供給失衡，影響總體供給質量和效益。更多社會資金廣泛加入自然壟斷性業務（如電力、自來水、燃氣的生產和供應環節）的經營中，帶來自然壟斷產業在生產端和供給端的白熱化競爭;與此同時，壟斷高價、經營低效、國有資產流失等造成公用事業各領域以及同一領域內各供給環節的結構失衡。另外，區域經濟發展差異、資源分布特點以及市場需求等因素，決定了城市公用事業發展存在區域性結構失衡，資金與資源在供給與需求之間的空間分布也不均衡，最終造成市政基礎設施建設的結構不平衡、發展不協調等問題。

（二）中觀層面的供給側結構性困境

1.產業結構升級缺乏動力，產業結構調整經常游走于市場調節和政府干預之間，面臨缺乏市場需求所引發的產業結構優化的內在動力。一方面，受政府產業政策調整方向的影響，對于傳統產業的既有“存量”部分，政府扶持、傾斜甚至補貼政策過多，導致重復建設成為“常態”;另一方面，對于體現技術進步和市場需求的新興產業“增量”部分，又受制于準入政策的約束和限制，資本的跨部門流動相對受限，產業競爭不充分，致使產業升級緩慢。因此，在分析傳統基礎設施和新型基礎設施產業發展時，在關注其技術升級趨勢的同時也應注意對其供給側、需求側進行異質性分析。

在供給側方面，傳統基礎設施形成公共資本提高全要素生產率，新型基礎設施則提高了資本擴展型技術;在需求側方面，新型基礎設施和傳統基礎設施所投資的產業來源構成不同，傳統基礎設施投資依賴制造業生產，新型基礎設施投資的服務業投入比重相對更高[2]。因此，對于城市公用事業的理解不能再簡單停留在水、電、煤、鐵路、郵政等傳統公共產品或服務供給領域，由技術進步本身引起的產業結構變化與升級，不僅極大地弱化了獨家壟斷市場結構的理由，還引發了產業之間的競爭、融合與替代，既為城市公用事業產業結構升級帶來新的挑戰與機遇，也對政府監管能力提出更高要求。

2.市場結構簡單拆分，壟斷與過度競爭并存。城市公用事業的市場結構不是單一的壟斷性市場結構，適時剝離競爭性業務、引入競爭機制，卻沒有真正建立起優質企業的進入機制和低效行為的排斥機制，在競爭性業務與自然壟斷性業務之間未處理好以下問題：一是網絡的開放使用和平等接入。搭建自由競爭的市場秩序絕非一朝一夕，繼續經營競爭性業務的原在位壟斷者在網絡接入過程中難免“親嫡系斥異己”。二是網絡互聯問題。面對市場分割引起的預期收益減少，原壟斷者通常會故意制造各種障礙，設法拖延、甚至阻擾互聯互通，導致政府監管機制設計的科學性、政策執行的效果提升仍在半途。

（三）微觀層面的供給側結構性困境

1.企業內部治理初見成效，距離建立現代企業制度的目標尚有差距。從微觀視角觀察，我國城市公用事業領域產權結構或財產組織形式主要呈現國有獨資有限責任公司和國有控股有限責任公司兩種模式，對一般競爭性領域的國有企業和自然壟斷屬性的國有企業的財產組織行使和內部治理結構，并沒有采取差別化設計，都籠統地歸結為現代企業制度，改革難免“形式大于內容”，尚未建立有效的協調運轉機制和權力制衡機制。即便改革后企業經營績效有所提高，也主要得益于企業內部勞動、人事、分配等管理制度的強化，而不是得益于現代公司治理結構的建立。與國有獨資公司相比，國有控股模式在保證國有股份的相當比重和控制地位的基礎上，實現了投資主體多元化。股東會（或股東大會）的設立，也在一定程度上削弱了政府對董事會、監事會和經理層的直接控制力度。但是，許多國企雖然成立股東會，但人治行為仍然比較普遍，頻繁的行政手段在某種程度上取代了企業的有效管理需求;在股權結構中，非國有股權比重較小且股權分散，股東大會行同虛設，導致曾在城市基礎設施領域大力推行的公私合作（PPP）方式囿于多重治理目標的沖突，很多項目未能“善始善終”[3]。

2.民營企業和國有企業之間關系仍有齟齬，公私合作制（PPP）的推行阻礙重重。以剝離競爭性業務為切入點，通過取消準入限制、股份制改造、公私合作、發展混合所有制等方式，社會資本的大量引入和民營企業的快速發展為城市公用事業帶來了新活力。各級政府積極鼓勵民營企業參與和投資基礎設施建設，連續發布多項利好政策，各城市公用事業引入社會資本推動設施建設取得了較好發展，但國有經濟在堅持公有制為主體、多種所有制經濟共存的經濟制度中至始至終發揮著“定海神針”的作用。

二、城市公用事業市場化與政府監管耦合發展的實證分析

（一）指標設定

1.城市公用事業市場化的衡量，參考王俊豪等[4]學者的普遍觀點，從行業發展與產品價格兩個方面來反映。具體地，行業發展水平從產品供應量、關鍵性基礎設施存量方面，分別使用城市公用事業設施固定資產投資（電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業固定資產投資+交通運輸、?倉儲和郵政業固定資產投資）、年末實有城市道路面積來表現;在產品價格方面，產品總體價格水平以及關鍵產品價格水平通過價格總指數、交通和通信用品價格指數進行測度。

2.對于政府監管的測度，指標從經濟性規制和社會性規制兩個角度切入。考慮到市場化指數將政府與市場的關系、市場中介組織發育和法律制度環境納入到了其一級指標，可以對經濟性規制進行較好反映，故經濟性規制采用市場化指數表征。根據已有的社會性規制研究[5]，同時考慮數據的可獲得性，從環境保護、公共安全、社會公平與穩定方面，分別選取建成區城市綠化覆蓋率、交通事故發生數、社會保險參保人數進行衡量。

（二）指數的生成方法、計算公式和權重生成

對于指數的生成方法與數據處理，先對單個指標的考核時空范圍內的最大值和最小值分別賦值為10和0，根據每一年某個地區的具體取值確定其在0與10之間的指標得分，形成與該指標對應的單項指數。再由屬于同一方面的幾個指數通過熵權法確定權重，按照計算所得的權重合成一級指標。最后，由一級指標按照同樣方法合成政府監管、城市公用事業市場化兩個總指數。

指標得分的計算方法：根據數據數值高低與各指標之間的理論關系，計算指標得分的公式可分為以下兩類：當指標數值正向反映各指標，即原始數據越高，所對應的指標水平越高時，指標的得分采用公式（1）進行計算;當指標數值反向反映各指標，即原始數據越高，相應的指標水平越低時，則采用公式（2）進行計算。

第i個指標得分：Vi-VminVmax-Vmin×10（1）

第i個指標得分：Vmax-ViVmax-Vmin×10（2）

其中，Vi是面板數據第i個指標的原始數據。Vmax是考察的年份及地區第i個指標相對應的原始數據中的最大值，Vmin為相對應的最小值。經過上述處理，各項數據已經去量綱化，具有橫向比較的條件;同時，指標得分與指標水平的高低正相關。即得分越高，指標水平越高;反之，指標水平越低。

本文使用2010-2017年全國31個省市的面板數據，市場化指數使用樊綱和王小魯（2018）測算的市場化指數，其他數據均來自?2011-2018年《中國統計年鑒》，并在此基礎上經整理獲得。指標的權重使用熵值法[6]來確定，熵值法的核心在于通過基礎指標的變異性來衡量其相對地位。即數據的離散程度越小，其包含的信息量較少，對綜合評價的影響越弱，故而在整個指標體系中賦予該指標較小的權重。基于客觀原始數據，本文選用熵值法來確定各指標權重，并據此合成綜合指數對政府監管與城市公用事業市場化進行量化，以便反映基礎指標的實際情況，為耦合協調分析提供綜合指標。

計算指標的比例：Pij=xij∑ni=1xij。

計算第j個指標的熵值：ej=-1lnn∑ni=1Pij×lnPij，（ej0）。

計算第j個指標的權重：Hj=1-ej∑mi=1（1-ej）。

指標體系及其權重如表1所示。

（三）耦合相關性分析

“耦合關系”是指兩個及以上系統相互關聯、相互影響之間的關系，本文通過耦合度模型和耦合協調發展模型來分析政府監管和城市公用事業市場化水平的相關關系。耦合度模型可以體現兩個系統間互相作用的程度，耦合協調發展模型可以對二者的協調發展水平進行有效分析。

本文涉及政府監管與城市公用事業市場化水平兩個系統，采用二位的耦合計算公式：

C=U1×U2/U1+U221/2

其中，C為耦合度C∈（0，1），U1、U2分別為政府監管水平和城市公用事業市場化水平。C距離1越近表明政府監管與城市公用事業市場化互動作用越強;反之，C距離0越近意味著政府監管與城市公用事業市場化互動作用越差。如果C=1說明兩者強相關、良性發展，而C=0表明二者無關。從區間分布來看，一般認為?C∈0，12為拮抗，?C∈12，1為耦合。

耦合協調發展模型的表達式為：

T=α×U1+β×U2，D=C×T1/2

其中，T為兩個系統的綜合協調指數;α和β分別為政府監管與城市公用事業市場化水平的貢獻度，二者對于城市公用事業發展具有同等重要意義，故而α=β=0.5;D為耦合協調度，C∈（0，1），D越大說明地區內兩者協調發展情況越好，反之亦然。根據王淑佳等的研究[7]，本文將耦合協調度劃分為10個等級，見表2。

（四）結果分析

1.全國經濟性規制與社會性規制水平。以標準化處理后的各省市經濟性規制、社會性規制指標的均值來表征各年的全國經濟性規制與社會性規制水平，并進行縱向比較（如圖1所示）。2010年以來我國的經濟性規制呈現逐漸放松趨勢，社會性規制則不斷加強;經濟性規制的放松趨勢，從最開始的陡然下降趨勢到逐漸平穩，再到近幾年的進一步快速下降趨勢，也在某種程度上體現出我國政府監管的不斷試錯和階段性成熟;社會性規制則隨著現實生活中人們對公用產品和服務的質量要求不斷提升，而呈現出平穩且有不斷加強的上升趨勢。但是，現實中仍存在大量的經濟性監管的“越位”與社會性監管的“缺位”現象，需要進一步研究。

2.城市公用事業市場化水平與政府監管的耦合水平。通過計算31個省市的城市公用事業狀況，?發現市場化水平與政府監管耦合協調度普遍較低，雖然各省市的耦合協調度呈逐漸同步上升趨勢，協調度仍普遍集中在0-0.1區間范圍內（見表3），根據耦合協調度等級的劃分仍然屬于極度失調。

目前，耦合度普遍集中在0.4-0.5區間（見表4），處于拮抗階段。從總體上看，由于各省市的基數相差較大，同步上升的協調度并沒有從實質上改善各地區城市公用事業市場化水平與政府監管結構嚴重失調問題，提升各省市城市公用事業市場化水平與政府監管的耦合水平仍有較大的空間。

三、市場化與政府監管耦合發展的原因分析

我國城市公用事業在供給側層面暴露出的一系列問題多是政府監管能力缺失、監管質量低下的外在表現，主要是沒有現代意義上的政府監管。

1.經濟性監管的“越位”與社會性監管的“缺位”并存。在經濟性監管中，各地對進入監管和價格監管類可以人為形成壟斷租金且可快速收到成效的監管手段較為熱衷，而對質量監管的關注度卻明顯不足，突出反映在消費者對頻繁變動的價格和低質的公共產品和服務的不滿。此外，宏觀調控的泛化導致經濟性監管越位，時常還帶有微觀干預的色彩，由此導致經濟性監管侵害微觀經濟自由，損害經濟效率。在社會性監管領域，雖然監管體系中也包含大量社會性監管，在實際執行中常常以經濟性監管為主要手段，而將旨在增進廣義社會福利的各項社會性監管束之高閣，尤其是在公用事業領域仍存大量監管空白。

2.改革缺乏協調性、系統性，政府監管體系內部結構性失衡。由于在公用事業改革實踐中缺乏頂層設計，監管主體、監管客體、監管手段與監管政策之間經常難以有效調和，政府監管體系內部呈現監管總量失衡與監管結構性失衡，導致公用事業市場化改革陷入難以有所作為的“膠著”狀態。

其一，監管機制的頻繁變動與升級對監管體制調整和監管法律制度更新速度提出更高要求。盡管先進激勵性監管手段的引進不可小覷，但機制先行的背后卻未按財產組織結構、市場結構和企業治理結構改革對應調整傳統的行政管理體制安排，相應程序化和規范化的法律制度建設滯后，尚未完全實現“政企分離”“政監分離”的政府職能部門仍是“操新刀走老路”，導致特許經營項目的推進面臨諸多掣肘。

其二，監管體制、監管法律制度的改革績效取決于監管機制改革的供給能力。在城市公用事業市場化進程中，監管體制調整和法律制度建設在設計與實踐運行中科學性不足，缺乏本土化考量的監管機制成為制約我國城市公用事業市場化改革的硬傷。對先進監管機制的供給不能單純依據市場化需求而對政府角色進行單向轉變，或將政府監管體制設計與法律制度安排視為市場機制的拾遺補缺者，而應綜合衡量城市公用事業發展的現實需求與政府實際供給能力，以此決定市場化的限度和具體的改革方式，防止改革進程和結果的失控以及應對突發事件的能力被過度削弱。

其三，監管體制改革是承載監管機制與監管法律矛盾運動的“橋梁”，但以“經濟分權”為特征的行政分權體制常常致使“政企聯盟”成為“常態”，地方政府與壟斷廠商經常以權責不清晰為由相互推諉，不僅導致監管機制實施不暢，也造成國有經濟監管缺位;政府監管時常以行政命令的方式取代法律的權威，造成城市公用事業改革陷入“一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈。

四、推進城市公用事業市場化改革與完善政府監管體系的建議

結合我國城市公用事業市場化與政府監管面臨的各種結構性困境以及二者在耦合互動方面的缺失，建議從以下幾方面著手加大改革力度。

1.選準城市公用事業供給側結構性改革的微觀突破口，增強城市公用事業競爭性領域簡政放權力度，鼓勵民間資本為政府“補位”，促使國有企業與私人企業公平競爭。具體而言，要明確國有企業的功能和定位，優化國有企業的股權結構，規范政府與國有企業的關系，為非公有制經濟發展創造良好的政策環境。深化市場準入監管改革，支持民營企業和外資企業等非公有制企業通過參股、控股或并購等形式，依法參與城市公用事業國有企業的改制重組，更多發揮市場機制作用[8]。

2.找準城市公用事業供給側結構性改革的著力點，確定結構分拆的“合理性”與“適度性”，充分重視新基建在推動城市公用事業發展的作用。增強政府宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理等應有職能，特別是增強政府進行頂層設計的能力，為城市公用事業發展提供良好的制度環境。

3.完善政府監管體系，提升政府治理的水平和能力，從監管機制、監管體制、監管法律制度將三者有機統一、通盤考量，實現改革互動與功能耦合。在監管機制方面，綜合運用市場準入監管、價格監管、質量監管、投融資監管及激勵性監管機制，進一步降低市場準入壁壘和完善企業退出機制。在監管體制方面構造相對獨立、權威、高效的監管主體，要破除長期實施的行政性監管方式，合理配置監管權，構建監管機構的再監督結構，實現監管的“公開透明”。在監管法律制度建設和完善方面，應注重為監管機制的有效實施和監管體制的穩定運行提供法律保障，并實行激勵約束相容的監管質量評價制度，實現各要素的相互協調與相互制約，以提升監管質量為目標，完善政府監管體系，不斷提升政府治理的水平和能力。

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Marketization?of?Urban?Public?Utilities?and?the?Dilemma?of?Government?Supervision：

Coupling?Interaction?Analysis?based?on?2010-2017?Statistical?Data

LIU?Jia-li1，2，RONG?Chui-qing2

（1.?China?Center?for?Public?Sector?Economy?Research，Jilin?University，Changchun?130012，China;

2.?Institute?of?Economics，?Jilin?University，Changchun?130012，China）

Abstract：Since?China?entered?the?“new?normal”，?the?field?of?urban?public?utilities?is?facing?a?huge?and?real?contradiction?between?demand?and?structural?insufficient?supply.?Insufficient?demand?is?only?the?appearance，?while?mismatch?between?supply?and?demand?is?the?essence.Based?on?the?data?of?China?Statistical?Yearbook?2010-2017，?this?paper?analyzes?the?structural?difficulties?and?coupling?interaction?between?the?marketization?of?urban?public?utilities?and?government?supervision?in?China?by?using?coupling?degree?model?and?coupling?coordinated?development?model.It?is?found?that?although?they?have?a?certain?degree?of?correlation?effect，?the?coupling?co?scheduling?is?at?a?low?level，?and?the?linkage?mode?has?not?been?established;?the?structural?problems?exposed?in?the?market-oriented?reform?of?urban?public?utilities?are?not?supported?by?the?synchronous?and?effective?regulatory?system?reform，?which?is?the?main?reason?why?the?market-oriented?reform?of?urban?public?utilities?in?China?once?stagnated.Therefore，we?should?take?the?coordinated?promotion?of?market-oriented?reform?and?government?supervision?reform?as?the?focus，take?reshaping?the?government?supervision?system?and?improving?the?quality?of?government?supervision?as?the?core?of?reform，reconstruct?the?mechanism，?system?and?institutional?arrangement?of?government?supervision，?re-examine?the?structural?dilemma?between?market-oriented?reform?and?government?supervision，?and?strengthen?the?functional?coupling?and?reform?interaction?between?them，to?make?up?for?the?“short?board”?of?the?mismatch?between?the?development?demand?of?urban?public?utilities?and?the?supply?of?government?supervision?as?soon?as?possible，?and?fully?release?the?endogenous?power?of?the?development?of?urban?public?utilities.

Key?words：urban?public?utilities;?the?structural?reform?of?supply-side;?government?supervision?system;?coupling

（責任編輯：關立新）