中國海外追逃，還有多少“硬骨頭”

南方周末記者 杜茂林 南方周末實習生 袁小存

2015年12月5日，“百名紅通”4號嫌犯黃玉榮從美國回國投案自首。　圖片來源　?　中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站

★“百名紅通人員”歸案人數(shù)正在逐年下降，2019年追回4人后，再無歸案者的公開消息。

中國大部分腐敗官員外逃地都是沒有簽引渡條約的國家。

任建明：“在引渡層面，中國目前建立的雙邊合作機制體量并不大，引渡往往需要花費更長的時間。”

回國投案8個月后，涉嫌受賄的任雨來在2021年5月下旬被移送檢察機關審查起訴。

任雨來曾任天津市地質礦產(chǎn)勘查開發(fā)局局長，2019年3月逃往東南亞某國，此后未有入境記錄。直到2020年6月，天津市紀委監(jiān)委接到舉報，稱已退休的任雨來利用職務之便收受賄賂。

一場跨國追逃就此展開。2020年9月，任雨來歸國投案。他是2014年至2020年間，中國追回的8663名外逃人員之一。

數(shù)據(jù)顯示，這8663人中有黨員和國家工作人員2268人、“紅通人員”360人，尤其是還包括60名“百名紅通人員”。

公布“百名紅通人員”信息是中央追逃辦成立后放的一個“大招”，有關工作也得到相關國家的協(xié)助。

開展反腐敗工作過程中，中國在得到國際社會幫助的同時，也積極投身到反腐敗國際合作中。

2003年，中國簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，這是聯(lián)合國歷史上第一部指導國際反腐敗斗爭的法律文件。此后，反腐敗國際合作不斷加強。

2021年6月2日，聯(lián)合國大會首次舉行反腐敗問題特別會議。會議通過的政治宣言，是繼《聯(lián)合國反腐敗公約》之后又一個全球性反腐敗指導文件，中國在會上闡述了反腐敗國際合作理念和主張。

相關學者告訴南方周末記者，目前反腐敗國際合作還面臨一些挑戰(zhàn)，簽訂多邊國際條約，有利于尋求更多反腐敗國際合作的可行方案。

在取得成果的同時，中國也面臨追逃追贓難度越來越大的現(xiàn)實。中部某省追逃辦人員告訴南方周末記者：“我們省相對好做的工作基本都掃尾了，現(xiàn)在到了啃‘硬骨頭的時候了。”

“深入推進”

在任雨來被移送起訴前一個月，“紅通人員”冼國良被成功追回。

2021年4月，外逃5年的冼國良身著灰色格子襯衫，由兩名警察押送，從珠海拱北海關入境隨車人員驗放廳走出。

現(xiàn)場拍攝的電視畫面顯示，辦案人員向冼國良宣讀了拘留通知書。簽字、按手印后，他被帶上警車。整個過程，辦案人員沒有給他加戴戒具。“如果外逃者自首且態(tài)度積極，我們一般都不會給他們戴戒具的。”中部某省追逃辦人員解釋。

生于1961年的冼國良，曾任廣東江門蓬江區(qū)委副書記。2016年4月外逃，2個月后，監(jiān)察機關對其立案偵查。2019年5月，冼國良登上紅色通緝令。

紅色通緝令是國際刑警組織發(fā)布的國際通報，屬最高級別的緊急快速通緝令，通緝對象是有關成員法律部門已發(fā)出逮捕令、要求成員引渡的在逃犯。

中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)發(fā)布評論稱，冼國良歸案是紀檢監(jiān)察機關落實中央紀委五次全會精神的重要成果。

南方周末記者注意到，2021年召開的中紀委第五次全會公報首次出現(xiàn)了“深入推進反腐敗國際合作和國際追逃追贓”的表述。

實際上，反腐敗“國際合作”的話題直到上世紀末都是禁忌。

北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明告訴南方周末記者，“那時，人們更多地把腐敗當作一個政治問題，在國際上討論一國的腐敗被當成是干涉一國內政。”后來，世界銀行等國際組織領導人的呼吁改變了人們的看法：腐敗首先是一個經(jīng)濟問題，是一個影響人類發(fā)展的問題。

“賴昌星案”就是典型的腐敗全球化案例。他1999年8月出逃加拿大，直至2011年，才在中加兩國的合作下被遣返回國。

在賴昌星外逃期間，中國的反腐敗開始和國際接軌。2003年12月，中國簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，之后到2008年，中國懲治了一系列腐敗行為，制定了反腐敗的相關規(guī)定，也通過司法解釋補充了很多法規(guī)。

2008年以后，中國的反腐敗國際合作進入新的階段，主要任務有兩項：一是針對外逃貪官形成有效懲治并追回損失，二是與官員出逃的對象國家簽訂雙邊引渡條約，如西班牙、法國等。

也正是在這一時期，“裸官”進入中國決策層的視野。2009年9月，十七屆中紀委四次全會首次提出要加強對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理。2010年初，時任中紀委副書記李玉賦公開表示，截至當時，近30年有4000名官員外逃，人均卷走1億元。

2011年，中國人民銀行發(fā)布的《我國腐敗分子向境外轉移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》報告表示，20世紀90年代中期以后，外逃黨政干部、公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構外逃、失蹤人員數(shù)目高達16000至18000人。

此后，追逃追贓的力度不斷升級。

追逃措施升級

“十八大以后，中國追逃措施的升級包括：發(fā)布公告，搜集、排查摸底外逃人員的信息，同時采用邊檢人臉識別等技術，千里追逃。”任建明說。

力度最大的是成立中央追逃辦。該機構成立于2014年10月，成員單位包括中紀委、“兩高”、外交部、公安部、國家安全部、司法部、人民銀行等。

在北京師范大學刑事法律科學研究院教授張磊看來，“很多人把追逃追贓只看作監(jiān)委和公檢法的工作，實際上非常復雜，牽涉的部門眾多。比如關于反洗錢問題，會涉及人民銀行的反洗錢部門，再比如外逃官員出國（境）證件的管理，會涉及相關的組織人事部門。”

前述中部某省追逃辦人員稱，伴隨著追逃辦機構的調整，紀委領導對追逃追贓的工作越來越重視。2015年開始，中紀委每年都會舉辦全國追逃追贓工作培訓班，2020年因疫情停辦。

也就是在2015年3月，中央追逃辦啟動了“天網(wǎng)行動”，將以往各部門的專項行動，如公安部的“獵狐行動”、最高檢的“職務犯罪國際追逃追贓專項行動”等都納入。

同年，中國從已經(jīng)上了紅色通緝令的人員中，篩選了100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等，集中公布他們的姓名、性別、原工作單位及職務、可能逃往國家和地區(qū)等10類信息，被稱為“百名紅通人員”。

“百名紅通人員”主要是針對腐敗犯罪分子的追逃，其追逃難度大于其他外逃人員。這些人員中，男性77人，女性23人，其中近90%是職務犯罪人員，10%是重要腐敗犯罪涉案人員，在黨政機關和企事業(yè)單位擔任“一把手”的48人。

“百名紅通人員”名單公布的第三天，中國經(jīng)濟開發(fā)信托投資公司原副總經(jīng)理戴學民歸案，被稱為“觸網(wǎng)第一人”。

2015年5月9日，北京首都國際機場。外逃4年的“百名紅通人員”2號嫌犯李華波被遣返回國。

李華波級別不高，事發(fā)前為江西省鄱陽縣財政局經(jīng)濟建設股股長，卻鯨吞公款9400萬元，占鄱陽縣當年財政收入的四分之一。2011年初，李華波潛逃至新加坡。

潛逃之前，李華波留下了3封書信。信中詳細記錄了其伙同他人，用假公章從國家專項賬戶中套取資金的作案手段。到了國外，他還電告局領導，自己已攜巨款逃走。

除了和新加坡開展國際合作遣返李華波之外，中國還成功追繳人民幣482.98萬元，沒收新加坡元545.4158萬元。李華波案也由此成為中國“海外追贓第一案”。

學者普遍認為，相比于追逃，追贓難度更大。前述央行的報告顯示，自1999年至2010年，外逃貪腐人員通過現(xiàn)金走私、離岸金融、替代性匯款等方式將8000億元人民幣轉移至境外。

而從國家監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)來看，2014年至2020年，中國共追回贓款215.31億元。

“李華波案”是為數(shù)不多追贓成功的案例。北京師范大學國際反腐敗教育與研究中心主任彭新林告訴南方周末記者，盡管各國都不想成為腐敗分子的匯集之地，但也不絕對排斥腐敗分子攜帶的巨額資金進入國內。同時，贓款可以通過多種手段洗白，進一步模糊了贓款的最終流向，對于追贓部門而言，難度可想而知。

為了加強追贓工作，中央追逃辦將2019、2020年均列為“追贓工作年”。

60人歸案45人屬勸返

在國際合作的大背景下，勸返目前仍是追逃追贓最為高效的手段，最典型的就是“百名紅通”頭號嫌犯楊秀珠被追回。

楊秀珠曾任浙江省建設廳副廳長。2003年4月20日一早，她聲稱老母親生病，要回一趟溫州，然后失蹤。第二個星期，經(jīng)有關部門調查核實，確認楊秀珠已偕同女兒、女婿、外孫在上海離境，前往新加坡，后輾轉多國。

逃至荷蘭時，楊秀珠一度被捕，被荷蘭法院驅逐出境。但在即將遣返回國前夕，她逃離了拘禁，經(jīng)法國、意大利、加拿大逃往美國。到美國后，又因持假護照被逮捕羈押。

外逃期間，楊秀珠多次采用易容手段，東躲西藏，年紀大了以后疾病纏身，只能靠藥物維持生命。

“楊秀珠自首案”成為追逃工作培訓班上常常提及的典型案例。在接受南方周末記者采訪的追逃辦人員看來，楊秀珠最終被追回，是多種追逃措施合力的結果：既與其他國家合作，壓縮外逃人員生存空間，也要和外逃人員接觸，對其進行說服教育，“當時我駐美領館曾多次探視楊秀珠，對其感化勸說”。

“在絕大多數(shù)外逃人員的勸返工作中，家屬都起到了積極的作用。”某省追逃辦的劉斌（化名）對南方周末記者說，在有一年的培訓班上，某追逃工作先進省份工作人員分享了勸返時親情感化方面的經(jīng)驗，讓他記憶猶新，“要把握外逃人員的心理痛點，有家難歸，有根難尋，孝道難盡，是他們面臨的一種現(xiàn)實無奈，也能轉化為一種投案動力。”

截至2021年7月，已有60名“百名紅通人員”歸案，分別從19個國家和地區(qū)追回。其中被勸返回國的人數(shù)最多，共有45人，此外被緝捕回國的有12人，遣返回國的有2人，意外死亡1人。

名單上排名前五位的外逃人員已經(jīng)歸案4人，排名前十位的外逃人員中已有7人歸案。其中5號嫌犯閆永明，在取得新西蘭國籍后主動回國投案自首，是為數(shù)不多的獲他國國籍后回國投案者。

不過，“百名紅通人員”歸案人數(shù)正在逐年下降。

2015年追回了18人，2016年是19人，2017年是14人，2018年是5人，2019年是4人。此后，再無“百名紅通人員”歸案的公開消息。

“要辯證地看待追逃成果。”張磊認為，一方面要充分肯定現(xiàn)有的成績，不能唯數(shù)字論，但也要看到，和之前的境外追逃行動相比，“百名紅通人員”追逃效率仍有提升的空間。

國際條約利用率低

除了勸返，中國追捕外逃人員的方式，還有引渡、遣返和異地追訴。

2018年，國家監(jiān)委成立當年，曾任浙江省新昌縣常務副縣長的姚錦旗，從保加利亞被引渡回國，這是國家監(jiān)委引渡“第一案”，也是中國首次從歐盟成員國成功引渡職務犯罪嫌疑人。該案僅用44天就走完了通常需數(shù)月甚至數(shù)年的引渡法律程序。

“國家監(jiān)委成立以后，監(jiān)察機關的組織協(xié)調作用就發(fā)生了轉變，從以前協(xié)調組織其他主管機關與外國開展追逃追贓國際合作，變成走到了臺前，這增加了它與外國直接開展聯(lián)系時的權威性。”北師大G20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風說。

盡管如此，引渡依然面臨現(xiàn)實困難。任建明認為，“在引渡層面，中國目前建立的雙邊合作機制體量并不大，引渡往往需要花費更長的時間。”

2008年，因涉嫌走私罪，深圳裕偉貿易實業(yè)有限公司法定代表人黃海勇在秘魯被發(fā)現(xiàn)和拘捕，8年時間里，他在當?shù)靥岢?0次上訴，其中兩次向最高法院提出上訴，兩次向憲法法院上訴，三次向美洲人權法院上訴。

拉鋸戰(zhàn)在中秘之間，圍繞3個法院司法體系展開。工作組來回八次才最終使案件塵埃落定。中國駐秘魯大使賈桂德在紀錄片《紅色通緝》中說，“20個機構參與，秘魯經(jīng)歷了兩屆政府，11任司法部長，12任內政部長，對于（中國駐）秘魯使館來說，經(jīng)歷了4任大使，4任參贊。”

據(jù)中國人大網(wǎng)報道，截至目前，中國已和八十多個國家締結了引渡條約，但和主要歐美發(fā)達國家尚未簽署引渡條約。而中國大部分腐敗官員外逃地都是沒有簽約的國家。

2020年，中紀委網(wǎng)站發(fā)文稱，美國是中國外逃腐敗分子最集中國家。截止到2020年，尚未歸案的40名“百名紅通人員”中，仍有20人藏在美國。

而隨著國際環(huán)境發(fā)生變化，任建明認為，“我們通過民間出訪或者勸返的方式勢必會遭到阻礙。”

盡管中國已加入多個國際條約。“不過實踐中，中國對國際條約的利用率卻比較低。”彭新林告訴南方周末記者。

數(shù)據(jù)顯示，2003年至2013年，司法部共接收外國提出的各類刑事司法協(xié)助請求1200余件，但司法部代表我國向外國提出的刑事司法協(xié)助請求不足100件。

“近幾年盡管有所改觀，但仍顯示出我國辦案機關利用國際刑事司法協(xié)助條約開展國際合作明顯不足的問題。”彭新林說。

和其他國家展開合作的同時，中國也在加緊修法。2012年刑訴法增設“違法所得沒收程序”，即可以在犯罪嫌疑人尚未到案的情況下沒收其違法所得。

2018年，全國人大常委會通過了國際刑事司法協(xié)助法，從而規(guī)范國際刑事司法協(xié)助的開展。同年，中國刑訴法在修訂時又增設了刑事缺席審判程序，即法院在被告人不出庭的情況下，依照法定程序對案件進行審理和判決。

2020年，潛逃境外19年未歸的程三昌成為適用缺席審判程序第一人，目前該案正在審理中。

在張磊看來，缺席審判程序的具體適用規(guī)則還需進一步明確。比如，缺席審判程序應當是在外逃人員實在難以追回時，所采取的最后措施。而且即便在缺席審判啟動甚至判決后，如果外逃人員自愿回國投案，那么在重新審判的時候還可以考慮將其認定為自首，這樣才有利于最終把外逃人員追回來接受懲罰。

張磊進一步建議，中國的引渡法自2000年修訂后，就再沒修訂過。考慮到包括引渡在內的國際刑事司法合作迅速發(fā)展、監(jiān)察體制改革等因素，應該適時修訂引渡法。

除了涉及國內法律，追逃追贓工作還涉及復雜的國際司法合作規(guī)則。在一位不愿具名的學者看來，下一步，在完善法律和探索多種國際執(zhí)法司法合作途徑的同時，還需重視隊伍建設，提高辦案人員法治意識，不能認為將外逃人員追回即可，而忽視了追逃措施是否依法。