拜登政府“聯盟制華”難如其愿

王輝

近年來，中美關系持續惡化，其主要原因是特朗普時期美國對華認知與政策發生了較大變化。拜登上臺后，延續了特朗普時期的對華政策，“戰略競爭”成為其處理對華關系的基本框架。與特朗普的“美國優先”和單邊主義不同，拜登政府對華政策強調意識形態因素和同盟伙伴關系網絡的作用，以此與中國展開全面競爭。拜登政府通過慕尼黑安全會議、G7會議、北約峰會、美日印澳四國首腦峰會等多邊機制，以及美日、美韓“2+2”會議、美日首腦會晤等一系列雙邊機制，反復強調中國對“民主國家”的“威脅”，以意識形態對抗和價值觀沖突凝聚對華戰略共識，呼吁“民主國家聯盟”共同應對“中國威脅”。盡管拜登政府尚未出臺正式的對華戰略，但其“聯盟制華”戰略進展迅速。美國對華戰略調整必將對中美關系和世界秩序產生深遠影響。拜登政府的“聯盟制華”將如何演進，將對中美關系和世界秩序產生怎樣影響？本文嘗試分析拜登政府的“聯盟制華”戰略及其局限性，進而把握美國對華政策走向。

一、拜登政府“聯盟制華”戰略

拜登上臺后，在政府報告、國會法案、領導人講話中，不斷強調盟友和伙伴關系的重要性。美國強調對華戰略競爭是需要聯合盟友和伙伴國共同參與的“體系性”競爭。2021年，3月3日，在白宮《國家安全戰略過渡性指導方針》發布會上，國務卿布林肯發表對外政策演講，將中國視為“民主國家”的全面競爭對手，認為中國是唯一有能力挑戰“一個穩定而開放的國際體系”的國家。美國與之競爭最有效的途徑是重塑美國領導地位，致力于“加強我們的人民、經濟和民主制度”，“與志同道合的民主國家共同塑造新的全球規范和協議，保護我們的集體安全、繁榮和生活方式”。4月21日，美國參議院外交關系委員會通過了《2021年戰略競爭法案》，旨在支持政府在人權和經濟領域向中國施壓，打擊“中國的全球影響力”。法案要求美國政府加強和深化其聯盟和伙伴關系，優先考慮印度—太平洋和歐洲地區，采取更多的雙邊和多邊合作舉措，促進民主國家的共同利益和價值觀，與盟友共同對抗中國在經濟領域和地緣政治方面的挑戰。盡管法案還沒有經總統簽署生效，但從側面反應拜登“聯盟制華”政策的國內基礎。從拜登上臺后的外交表現來看，強化與盟友和伙伴國家關系占據了其對華政策議程的核心。

在印太地區，美國以“四國安全對話”機制為核心強化對華同盟體系。2021年1月29日，總統國家安全顧問沙利文在美國和平研究所發表講話，提出“四國聯盟”將在美國應對中國崛起和挑戰中起一個根本性的基石作用。3月12日，美日印澳“四國安全對話”舉行首次元首峰會，在聯合聲明中稱四國聯盟將“繼續優先國際法在海洋領域的作用”，在東海和南海共同應對“基于規則的海洋秩序遭到的挑戰”。與此同時，以四國安全合作為紐帶，恢復與強化雙邊同盟關系。2021年1月28日，拜登剛上臺伊始就與日本首相菅義偉通電話，重申對日本的安全承諾毫不動搖，包括明確美日安保條約第五款適用于尖閣群島（釣魚島）。3月13日，在中美阿拉斯加對話前，先舉行了美日和美韓的“2+2”會談，以此營造與盟友對華政策協調態勢。國防部長奧斯丁對記者表示訪問日本、韓國、印度三國的目的是加強美國的同盟和伙伴關系，以威懾中國或任何其他想要與美國較量的國家。3月16日，國務卿布林肯和國防部長奧斯丁與日本外務大臣茂木敏充和防衛大臣岸信夫舉行美日同盟“2+2”會談，在會后的聯合聲明中稱，“中國的行為不符合現存國際秩序規范，構成政治、經濟、軍事和技術挑戰”，美日兩國政府“反對在本區域內對他方的脅迫與破壞穩定行為”。4月16日，在美日首腦峰會后的新聞發布會上表示：“日本和美國是該地區兩個強大的民主國家，將致力于捍衛推進其共同的價值觀，包括人權和法治。美日承諾將共同應對來自中國的挑戰，在東海、南海以及朝鮮等問題上共同努力，確保未來的印太地區自由開放……如果臺灣海峽兩岸間爆發軍事沖突，日美兩國軍隊將就保衛臺灣緊密合作?！痹诿理n關系方面，拜登政府對韓國施加影響，強調美日韓三國合作的重要性。3月17日，美韓“2+2”會晤后，美國向韓國承諾繼續提供核保護，表示鑒于朝鮮和中國發起前所未有的挑戰，美韓同盟從來沒有比現在更重要。4月2日，美日韓三方會談在馬里蘭州舉行，旨在擴大與日、韓在關鍵問題上尤其是印太安全問題上合作。

在歐洲，拜登政府以“人權外交”凝聚對華戰略共識。2021年2月19日，拜登在線出席慕尼黑安全會議特別論壇時指出，美歐伙伴關系是應對21世紀全球挑戰的基石。跨大西洋聯盟面臨的首要挑戰是大國競爭。“我們與中國的競爭是不同發展道路和治理模式的競爭。我們必須證明跨大西洋聯盟模式不是歷史遺跡，而是重振未來希望的唯一方式”，“我們必須共同為與中國的長期戰略競爭做準備”。美歐必須一起努力捍衛共同價值觀，一起共同抵制“中國政府的經濟脅迫”。3月22日，美國智庫大西洋理事會發布《對華計劃：跨大西洋戰略競爭藍圖》報告，指出美國及其聯盟伙伴面臨中國帶來的自冷戰以來最為嚴峻的、影響深遠的挑戰，可能導致全球“民主國家”的根本利益和重大利益遭受嚴重損失，呼吁美國政府與歐洲伙伴采取集體行動、與“志同道合”的亞洲國家統籌協調，以形成與中國開展戰略競爭的統一策略。3月20日，國務卿布林肯訪問布魯塞爾時，提出“民主復興”是美國外交優先事項，特別強調要在對華關系中捍衛西方價值觀。有學者就此評論道，拜登政府此舉旨在修復特朗普時期受到嚴重沖擊的大西洋聯盟關系，突出對華政策中的人權、價值觀因素目的是為歐洲提供一個制約中國的理由，以“人權外交”為牽引，在臺灣、香港、新疆、西藏、南海等涉華問題上全面施壓，把中歐合作納入中美戰略博弈軌道。3月22日，歐盟外長會議以所謂“侵犯新疆人權”為借口對中國采取制裁措施，幾乎與英、美、加等國對華制裁措施同時發布，客觀上形成了西方聯合制華態勢。

拜登政府尋求盟友與伙伴的支持，共同協調“聯盟制華”戰略具有其深刻的國內外背景。首先，美國內部的政治危機。中美戰略競爭不僅是經濟、軍事等物質力量對比的變化，更是雙方發展模式、治理能力、國際地位和威望的再分配。2020年全球疫情暴發后，疫情帶來的經濟停滯、貧困加劇、種族主義、民粹主義崛起，使美國陷入重重危機當中。疫情的治理對美國民主制度與價值體系提出嚴峻挑戰。與此形成鮮明對比的是，中國應對疫情方面展示了強大的國家治理能力。中美意識形態和政治制度的差異，決定了美國對中國偏見根深蒂固。疫情沖擊下，強化了美國對中國模式對民主國家構成挑戰的認知。

其次，恢復美國的國際領導地位。保持西方聯盟體系和維護“西方自由主義”秩序始終是70年來美國外交政策的基石。特朗普政府采取“美國利益優先”與單邊主義外交政策，弱化了外交中的價值觀因素并與盟友產生嚴重摩擦，嚴重損害了西方同盟伙伴關系和美國的領導地位。歐洲盟友認為美國放棄了“世界自由主義秩序監護人”角色，引發聯盟體系內部對集體身份與價值共識的深刻質疑。為維護和恢復西方“自由主義”秩序，美國需要與具有共同的政治制度和價值觀的同盟伙伴聯合。拜登強化同盟關系既源于對華戰略競爭需求，也出于對盟友與伙伴關系網絡的修復和“重塑國際影響力”的考慮。

第三，“聯盟制華”存在一定的現實基礎。除了擁有所謂民主、自由價值觀等共同的意識形態外，日本、韓國、澳大利亞以及北約成員國與美國存在著諸多共性。在地緣政治方面，亞洲盟友對中國崛起存在疑慮，以抑制中國影響力為目標;在安全上，它們自身安全能力不足，希望強化與美國在軍事與安全方面的合作。對歐洲國家而言，中國所在的太平洋和印度洋地區是世界經濟發展最快的地區，對歐洲具有重大戰略意義。至少就經濟層面而言，強化與美國合作是相關歐洲國家現實政治、經濟利益的需要。這種內在共性為美國推行“聯盟制華”戰略提供了機遇。

二、“聯盟制華”戰略的影響與局限

盡管仍存在相當不確定性，但美國“聯盟制華”不可避免對中美關系和地區安全局勢產生負面影響。2021年3月18日至19日，中美在阿拉斯加安克雷奇舉行高層戰略對話，人們普遍認為是“重啟”中美關系的重要機遇。然而安克雷奇會議爆發激烈沖突表明，中美關系短期內不會改善，雙方摩擦不可避免。在印太地區，中國與日本、澳大利亞、印度關系均處于緊張狀態。2020年加勒萬河谷事件后，印度強化與美國安全合作制約中國的意圖明顯。到目前為止，拜登政府推行“聯盟制華”戰略并未產生新的安全與經濟合作機制，但美國以四國機制為核心的印太戰略推進態勢明顯，四國聯合對華的政治意愿明顯增強。

2021年4月，法國宣布加入印度在2019年提出的印太倡議，派出航母“戴高樂號”進入印度洋參與同印度的聯合演習。英國、德國政府也相繼加入南海“自由航行”行動。4月19日，歐盟理事會發布“歐洲與印太地區合作戰略”，提出歐盟希望在印太地區拓展各領域合作，加強與印日澳等國間的合作，強化歐盟在印太地區的投入與行動。盡管沒有提及中國，但著重強調對“人權的普遍性”與航海自由問題的關注，明顯迎合了拜登政府的對華戰略需求。2021年3月，歐盟以所謂新疆人權問題為由制裁中國，引發了中國的反制裁行動。5月4日，歐盟委員會宣布暫停推動批準中歐投資協定。

盡管美國的“聯盟制華”戰略短期內進展迅速，但中國崛起本質上是內部經濟社會持續發展的結果，外部“極限施壓”不能從根本上改變中國發展的趨勢。長期來看，拜登政府的聯盟制華政策將受到一系列內外因素的制約。首先，美國國內議程的制約。中美戰略競爭很大程度上是國家治理能力和治理體系的競爭，競爭的結果很大程度上取決于雙方能否成功解決內部問題。拜登政府要想成功應對來自中國的挑戰，歸根結底還得靠自身實力的修復。對于中美間貿易逆差，美國堅持認為是中國不公平的貿易行為所導致，而不是產品比較優勢和供應鏈效率的結果，一直拒絕承認自身問題。特朗普政府抗疫不力重創了民眾對政府的信任與國際形象，疫情導致的失業和經濟蕭條加劇了美國社會和種族矛盾?？箵粢咔?、振興經濟和應對氣候變化是拜登政府面臨的緊迫議題。美國政府能否持續推進“聯盟制華”戰略，很大程度上取決于美經濟復蘇、疫情防控效果以及美國產業、科技在全球產業鏈中地位的提升。

中美不可能完全“脫鉤”。經過40多年的發展，中美處于一種既相互依存又在安全、經濟、技術、意識形態等方面存在分歧的復雜關系中。這意味著美國在處理伊朗核問題、朝核問題、氣候治理等問題上都需要與中國合作。中國在全球生產鏈中的重要地位以及美國對華戰略需求，拜登政府與中國“全面脫鉤”代價高昂并且結果難料。美國“聯盟制華”戰略終歸要受制于中國與世界經濟高度融合的現實。拜登在參加慕尼黑安全會議特別論壇時表示，美國對打“新冷戰”不感興趣，美國不想造成東西方對抗的局面，也不想制造沖突，“我們不能也決不會回到冷戰時期那種對立僵局中，與中國競爭并不妨礙中美在重大問題上的合作”。

同盟體系內部存在利益分歧。盡管美國的盟友對中國的崛起感到擔憂，但各國在軍事安全、經貿、技術等領域存在不對稱的利益與優先事項。在印太地區，盡管四方聯盟具有共同戰略利益，但四國印太戰略的構想和目標并不完全一致。同時四國也是彼此的經濟競爭對手。對印度而言，雖然借重四國機制平衡中國的意圖明顯，但不會輕易放棄大國平衡和不結盟政策。對歐洲國家而言，“聯歐制華”在地緣政治層面的動機不足。美國將中國視為“最嚴峻的戰略競爭對手”，歐洲國家并不認為中國崛起是軍事性質的。中國給歐洲帶來的挑戰主要是經濟和技術層面，并未將中國崛起視為歐洲安全方面的挑戰。以德國為代表的歐洲國家支持中國的多邊主義，反對歐盟在對華關系上緊跟美國的步伐。2021年3月，德國總理默克爾公開表示，雖然德國、歐盟和美國具有相同的價值觀，是數十年來患難與共的北約盟友，但這并不代表德國和歐盟在所有問題上與白宮保持絕對一致。這意味著美國不能指望在所有領域政策主張都能得到歐洲國家的完全支持。歐美在對華政策上的合作將更多是議題式而非聯盟式的全面合作。大西洋兩岸國家現實利益的差異，決定了歐洲與美國遏制中國的意愿與強度不同。

三、拜登政府“聯盟制華”戰略前景

當今世界正在發生深刻變化，中美戰略博弈將更加復雜。可以預料，美國推動“民主國家聯盟”與中國的政治制度和意識形態之爭不可避免，在涉港、涉疆、涉藏等問題上將持續向中國施壓，雙方在經貿、科技、金融、安全領域競爭將更加激烈。未來，在美日印澳四國對話機制的引導和歐洲的印太戰略的助推下，美國對華同盟伙伴體系存在擴大的可能。推動建立不同議題上形成“排他性的多邊主義”協調機制，包括推動將中國排除在外的多邊經貿合作安排，將中美競爭因素嵌入全球治理機制，通過規則制定和議程設置限制中國，阻撓中國的“一帶一路”以及其他的雙邊、多邊合作倡議等。中國將面臨一個更加復雜和危險的世界，必須具有對變化做出及時適應性調整的能力。

首先，中國要避免與美國針對第三方展開意識形態領域的競爭，避免形成針鋒相對的同盟體系。歷史證實，大國關系最不穩定的時期是在競爭的早期階段。中美競爭將是一個長期緩慢的過程，只有通過危機中的互動，雙方的底線才會變得清晰，中美關系才能逐步穩定，雙方基于利益的合作才能逐步推進。在當今的國際政治環境中，在沒有迫在眉睫大規模戰爭威脅情況下，建立對抗性軍事聯盟的可能性不大。其次，中國繼續加大改革開放力度，引導中美競爭走向良性。中美惡性競爭，只會加劇敵意，最終導致兩敗俱傷。作為世界第二大經濟體，中國在國際上需要一定的市場空間支撐經濟持續發展?？梢酝ㄟ^貿易和投資領域的制度性安排，進一步深化國際經貿合作。印太地區多數國家在經濟上高度依賴中國，對美國意識形態凌駕于現實利益之上的政策并無興趣。這些國家制定對華政策的基礎是基于現實利益而不是價值觀考慮。它們不愿在中美之間選邊站，普遍希望中美停止戰略競爭。第三，強化國際組織和多邊機構的作用。中國可以在聯合國、世界貿易組織、二十國集團等多邊機構框架內與美國開展競爭，推進區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、上海合作組織、中非合作論壇、中歐“17+1”合作機制、“一帶一路”倡議下的經濟合作。長遠來看，中美戰略博弈很大程度上塑造著新的世界政治經濟秩序，中美兩國都需要確立一個新的穩定關系的框架。

（作者系國際關系學院國際政治系副主任，教授）

責任編輯：彭安玉