2020年房地產領域重大政策及其影響分析

摘要：2020年是不同尋常的一年，我國在年初開始遭遇新冠疫情的沖擊，同時面臨著復雜的國內外局勢。作為中國經濟的壓艙石和穩定器，房地產市場在2020年整體表現穩定，但也出現了個別城市房價非理性上漲的現象。縱觀全年房地產領域各項重大政策，其主基調依然堅持“房住不炒”的定位，同時壓實城市主體責任，堅持“因城施策”，著力住房租賃和老舊小區改造。通過梳理2020年房地產領域重大政策，解讀政策的特點和行業變化，為房企、金融機構和個人決策提供參考。

關鍵詞：房地產;融資;住房租賃;城市更新

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）02-0038-41 收稿日期：2021-01-12

2020年是不同尋常的一年，世界正經歷著百年未有之大變局，我國既面臨著嚴峻復雜的國際形勢，又得應對新冠疫情的不斷沖擊，還需力爭實現經濟社會發展既定目標任務。在中國共產黨和全國人民的共同努力下，中國經濟韌性十足，各項指標恢復迅速，成為2020年全球唯一實現正增長的主要經濟體。房地產作為經濟發展的“穩定器”和居民“住有所居”的主要載體，其發展備受關注。2020年在“房住不炒”的定位下，中央和各部門發布了諸多政策和條例，房地產市場總體表現平穩，但個別城市房價非理性上漲現象依然突出，資金“脫實向虛”問題依然存在。本文通過梳理和分析2020年房地產領域重大政策，解讀政策的特點和行業變化，為房企、金融機構和個人決策提供參考。

1 積極引導復產復工，保持政策定力

2020年初，新冠疫情突然爆發，全國經濟和社會活動迅速“冰封”，伴隨而來的是房地產項目開工受阻、銷售停滯和行業資金鏈持續緊張。2020年春節期間，全國30大中城市商品房成交面積僅為2.7萬平方米，同比下滑86%。但隨著各地疫情相繼控制和復工復產的推動，各項助力政策紛至沓來，到3月末，全國房地產市場已逐步恢復，2020年全年房地產市場銷售額突破17萬億元，創造歷史新高。

回顧本次疫情后復產復工政策，可以發現具有如下特點。一是反應迅速、行動果斷。在疫情發生后，住建部在2月就發布了《防控有序推動企業開復工工作的通知和實施住房公積金階段性支持政策的通知》;隨后，河南、陜西等各省份也發布針對房地產復產復工、化解房地產市場風險的若干意見及實施方案，從信貸支持、企業減負、防范法律糾紛等方面出發，確保房地產市場有序恢復;上海、深圳、南京、成都、武漢等城市也相繼出臺新政，保障當地項目順利建設。通過自上而下、從宏觀到微觀的政策支持，第一時間穩定市場預期，為后續復產復工打下了堅實的基礎。二是不搞大水漫灌，堅持精確疏導。本次疫情后以來政策的最大特點是不刺激房地產，各類樓市“松綁”政策一經發布被迅速撤回（2月21日駐馬店發布的降低首套房首付比例樓市新政于2月底撤回，3月廣州、寶雞、濟南等地的新政也于發布后一天被撤回），轉而聚焦供給端和資金端，以提供暫時流動性為主，支持政策包括適當調整土地出讓履約監管要求、加大支持已出讓土地辦理抵押融資力度、順延因疫情影響商品房交付期限、落實個人住房按揭還款幫扶措施、落實稅收支持政策等。三是突發事件不改變既定調控邏輯。2003年SARS疫情爆發時，房地產行業正處于高速增長階段，同年8月國務院確立房地產為國民經濟支柱產業后，極大地改變了房地產領域的利益分配格局，也間接導致了疫情后樓市過熱的現象。而經歷了工業化、城鎮化和人口的紅利后，當前包括“房住不炒”和長效機制在內的房地產調控政策框架并未因疫情而發生根本改變。

2 堅持“房住不炒”定位，促進房地產平穩健康發展

縱觀全年中央經濟工作會議、住建部和央行等涉及房地產領域的會議，均出現“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，促進房地產市場平穩健康發展”的表述。2020年12月的召開的中共中央政治局會議中雖未涉及“房住不炒”的表述，但隨后召開的中央經濟會議再次強調了“房住不炒”的定位，為房地產政策的連續性和促進房地產市場平穩健康發展指明了方向。

自2016年底中央經濟工作會議提出“房住不炒”的定位后，中央在多個場合多次重申上述觀點，各地政府也都將“房住不炒”定位作為房地產調控的核心思想。2020年各地調控思路依然延續，并且有幾個特點。首先，調控思路不會因疫情等突發事件而大幅變化。雖然房地產業在疫情期間面臨著諸多困難，但各地在落實中央精神方面的決心沒有改變，對行業的紓困政策不能與“房住不炒”的定位相違背。其次，“房住不炒”定位與“促進住房消費健康發展”不矛盾不沖突。在“雙循環”背景下，“住房消費”作為消費的重要組成部分被廣泛提及。房地產調控的目的不是抑制合理的自住需求和改善性需求，而是要打擊房地產投機行為，防止房價快速上漲而引發的貧富差距、金融安全和資產泡沫等問題。各地在完善調控政策和調控工具箱的基礎上，更加注重滿足不同人群的住房需求，構建多層次的住房消費健康發展格局。再次，“十四五”發展規劃中首次增加“房住不炒”定位，彰顯國家對促進房地產市場平穩健康發展的決心，調控有可能貫徹更長的時間周期。2020年下半年以來，由于樓市回暖和限價盤存在套利空間，導致部分地區出現“高溢價地塊頻出”“萬人搖號”等樓市過熱現象，杭州、寧波、沈陽等19城也相繼升級調控，涉及限購、限貸、限價、限售、增加交易稅費等方面，對假離婚、假落戶等方式騙取購房資格的行為堅決打擊。未來一旦市場出現過熱情況，局部地區的調控政策極有可能隨之加碼。

3 房地產領域融資先松后緊，監管進入精細化時代

2020年，中國房地產業資金監管整體從嚴從緊，監管機構先后采取多項措施限制房地產企業加杠桿，房地產企業融資壓力較大。年初，盡管央行在2月和4月兩次降準，有效緩解房企因疫情造成的流動性緊張問題，但與此同時，銀保監會多次發文強調，要嚴格執行房地產金融監管要求、防止資金違規流入房地產市場，遏制房地產金融化泡沫。2020年8月，住建部、央行在北京召開重點房企座談會，研究進一步落實房地產長效機制并提出“三條紅線”，對房企“剔除預收款后的資產負債率”“凈負債率”和“現金短債比”都提出了明確要求。2020年12月底，人民銀行和銀保監會發布《關于建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》，建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度，分檔設置“房地產貸款余額占比”和“個人住房貸款余額占比”兩個上限，對超過上限的銀行設置過渡期，并建立區域差別化調節機制。

“三條紅線”的提出對行業發展產生深遠影響，這是近年來監管部門首次提出房企舉債的定量化指標，對房企負債水平、融資能力都提出了更高要求，也打破了部分房企高杠桿運營模式，提前防止行業出現“大而不能倒”的局面。“三條紅線”雖然只對資產負債率、凈負債率和現金短債比這三個指標作出規定，但此次監管是穿透式的，表內表外全覆蓋，還涉及信托、資管產品和海外融資，以往采取的財務手段基本失效，以永續債、信托和基金支持的明股實債等杠桿之上再加杠桿的行為將會得到極大遏制，也表明房地產行業進入管理紅海時代。此外，2020年監管部門開始對銀行、房企和購房者都出臺相應政策，改變了過去房地產調控中限購、限貸、限價、限售的單一舉措，形成了較完整的閉環，不僅有利于發揮調控政策的協同性，增強調控效力，還有助于優化金融機構信貸結構，推動金融、房地產與實體經濟均衡發展。同時，針對房地產企業違約風險集中暴露和項目爛尾等問題，各地也相繼采取措施，加強了預售資金監管，昆明、唐山、成都等地相繼發布商品房預售款監管辦法，確保預售資金用于商品房項目工程建設，保障購房人的合法權益。未來，“三條紅線”試點不排除繼續擴大，對房地產全口徑進行監測，更多城市也可能發布預售款監管新政，監管趨嚴的趨勢有望持續。

4 鼓勵發展住房租賃市場，加強租賃市場監管

隨著城鎮化的快速發展，以“京津冀”“長三角”“珠三角”為代表的城市群每年都吸引了大量新市民的流入，住房問題成為各地政府待解難題。2020年，國家繼續推動完善住房租賃市場，一方面增加供給，推進存量低效商業、辦公、廠房等建筑改造為租賃住房，并通過財政、金融等多渠道支持住房租賃企業運營;另一方面加強監管，多地相繼發布住房租賃資金監管的通知，保障租客和房東的合法權益。

縱觀2020年的各項租賃相關政策，主要呈現如下特點。首先，國家將“住房租賃”置于更重要的位置，在資金支持、制度探索、法律保障等方面得以體現。在資金層面，2020年5月，發改委副主任寧吉喆在國務院新聞辦新聞發布會上表示，要大力發展住房租賃市場;7月，住建部和財政部發布8個中央財政支持住房租賃市場發展試點入圍城市，積極探索“構建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。在制度層面，12月，中央經濟工作會議提出“要高度重視保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利”，同時“十四五”規劃建議中強調“租購并舉”和“完善長租房政策”，也為后續相關工作開展提供政策導向。在法律層面，9月住建部發布《住房租賃條例（征求意見稿）》，條例包括總則、出租與承租、租賃企業、經紀活動、扶持措施、服務與監督、法律責任和附則等8章，共66條，通過制定條例進一步規范住房租賃活動，維護當事人合法權益，促進市場健康發展。其次，針對長租公寓頻繁“爆雷”的現象，各地加大租金監管力度。2020年包括部分上市公司在內的40余家長租公寓出現資金鏈斷裂問題，不僅給承租人、房東造成經濟損失，還給社會帶來嚴重的負面影響。各地政府迅速采取措施，發布住房租賃資金監管通知，建立租賃資金監管制度。例如，深圳市要求從事利用收儲房源開展住房出租業務的住房租賃企業，需要提供與注冊資本、經營規模相匹配的風險保證金或銀行保函;成都要求存入監管賬戶的租金在監管協議生效后按月劃轉給住房租賃企業使用;西安推行住房租賃合同網簽備案制度和住房租賃資金監管制度，建立市場監管、公安和稅務等部門實施聯合懲戒制度。2020年各地通過加強對住房租賃企業資金的監管，有效打擊目前普遍存在的“高收低租”“長收短付”的現象，客觀減少長租公寓“爆雷”的風險。

5 城市更新模式轉變，老舊小區改造持續發力

從2015年第四次中央城市工作會議中提出“加快老舊小區”改造，近年來國家持續加大老舊小區改造支持力度。在《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》中指出2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民700萬戶，到“十四五”期結束，力爭基本完成2000年底前建成需改造的老舊小區。同時，老舊小區改造作為改善居民居住品質、完善城市治理的重要環節，擔負起城市更新模式由“大規模增量建設”向“存量提質增效”轉變的重任，也是在“雙循環”背景下擴大投資、帶動居民消費的重要途徑。縱觀2020年各地區的政策和做法，也出現了不同程度的變化。首先，在疫情沖擊下，老舊小區改造在不“大拆大建”的情況下起到穩投資的目標，2020年4月，財政部提出當年政府專項債不能用于土地收儲和房地產相關項目，但包含了城鎮老舊小區改造。其次，在改造內容上，2020年推進的改造項目有了不同程度的升級，在基礎類、完善類和提升類的基礎上，部分省份加入了智慧城市、新基建等改造理念，安徽、浙江、福建和上海等地增加智慧消防、智慧社區設施、海綿化改造等項目。再次，在前期多城市試點的基礎上，圍繞老舊小區改造統籌協調、資金共攤機制、社會化主體參與、長效管理等9個機制進行探索和總結，形成了改造項目審批在內的3方面的《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單（第一批）》，為后續老舊小區改造提供可復制、可借鑒、可優化的經驗。

作者簡介：李嘉珣，住房和城鄉建設部政策研究中心。