無居民海島房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告要素

摘要：島嶼房產(chǎn)是在島嶼旅游發(fā)展的基礎(chǔ)上興起的房地產(chǎn)新領(lǐng)域，房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告是前期房地產(chǎn)開發(fā)的最重要準(zhǔn)備工作，通過對(duì)開發(fā)利用具體方案的科學(xué)性、合理性和可行性研究，提出該項(xiàng)目是否可行，為程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)、后期開發(fā)利用提供依據(jù)。無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)有其特殊性，因此對(duì)無居民島嶼房地產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告的內(nèi)容組成進(jìn)行研究具有必要性。

關(guān)鍵詞：無居民海島;房產(chǎn)開發(fā);可行性報(bào)告

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）01-0028-32 收稿日期：2020-10-23

作者簡(jiǎn)介：陳遠(yuǎn)音，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院。

1 研究背景及目的

島嶼房產(chǎn)是在島嶼旅游發(fā)展基礎(chǔ)上興起的房地產(chǎn)新領(lǐng)域，相比前些年火爆的商業(yè)地產(chǎn)、個(gè)人住宅等投資而言，如島嶼這樣的小眾標(biāo)的，因?yàn)槠湎∪毙耘c唯一性如今正逐漸吸引著越來越多的金主為此豪擲千金。2019年我國(guó)人均GDP突破1萬美元，在全民收入不斷增加的同時(shí)，逐步形成了一個(gè)具有一定規(guī)模的高收入階層。根據(jù)《2019胡潤(rùn)財(cái)富報(bào)告》顯示，大中華區(qū)擁有600萬元資產(chǎn)的“富裕家庭”總財(cái)富達(dá)128萬億元，其中，擁有億元人民幣資產(chǎn)的“超高凈值家庭”總財(cái)富為77萬億元，占比60%，擁有3000萬元美金資產(chǎn)的“國(guó)際超高凈值家庭”總財(cái)富為72萬億元，占比56%。同時(shí)調(diào)查顯示，億元資產(chǎn)“超高凈值家庭”中，房產(chǎn)占比15%。中國(guó)千萬資產(chǎn)高凈值人群地產(chǎn)是他們最主要的個(gè)人投資方向。以浙江省的嵊泗島為例，其房?jī)r(jià)近幾年一直在逐步升高，大量的上海、浙江居民涌入購(gòu)房。島嶼房產(chǎn)的開發(fā)與發(fā)展能滿足這些高收入階層的需求，在不遠(yuǎn)的未來將成為這些高收入階層關(guān)注的消費(fèi)熱點(diǎn)。

房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告是前期房地產(chǎn)開發(fā)的最重要準(zhǔn)備工作，通過對(duì)開發(fā)利用具體方案的科學(xué)性、合理性和可行性研究，提出該項(xiàng)目是否可行，為程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)、后期開發(fā)利用提供依據(jù)。無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)有其特殊性，因此對(duì)無居民島嶼房地產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告的內(nèi)容組成進(jìn)行研究具有必要性。

研究無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告的特殊性要求，根據(jù)無居民島嶼開發(fā)面臨的各種主客觀環(huán)境，探討在可行性報(bào)告編制的內(nèi)容中必須予以充分考量的要素。

2 我國(guó)無居民島嶼開發(fā)面臨的政策環(huán)境

2.1 無居民島嶼產(chǎn)權(quán)獲得的方式

2.1.1 無居民島嶼的定義

2010年《海島保護(hù)法》第57條，“（二）無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島”。

政策解讀：相較于有居民海島而言，無居民海島沒有村莊，沒有街道，沒有住址門牌號(hào)，沒有郵政編碼，沒有常住戶口的登記。但無居民海島并不等于無人島，不排除人在無居民海島上從事必要的生產(chǎn)、生活活動(dòng)。

“無居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無居民海島所有權(quán)”。

政策解讀：所有權(quán)屬于國(guó)家所有，解釋了無居民島嶼的定義即無居民戶籍管理住址登記地，不存在基層組織。

2.1.2 無居民島嶼的使用權(quán)獲得方式

當(dāng)前，浙江省出臺(tái)了《無居民海島使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓管理暫行辦法》，廣東省出臺(tái)了《廣東省出讓無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》，山東省、廣西壯族自治區(qū)、福建省等均出臺(tái)了相關(guān)文件與條例，但只有浙江省、廣東省已經(jīng)有成交的“招拍掛”案例。

使用權(quán)取得方式分為兩種，一是政府主動(dòng)掛牌出售，但縱觀“招拍掛”實(shí)施后的成交案例，僅有兩處成交案例，分別為寧波大羊嶼島與珠海三角島，此類島嶼多屬于無爭(zhēng)議島嶼，具有較好的進(jìn)入開發(fā)條件;二是企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)，企業(yè)可以根據(jù)《無居民島嶼名錄》進(jìn)行選擇，編制《無居民海島開發(fā)利用具體方案》和《無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目論證報(bào)告》等相關(guān)文件然后進(jìn)入審批程序，選擇空間大。見圖1。

因此，根據(jù)獲取海島使用權(quán)獲取方式不同，無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)需要有政策可行性內(nèi)容。包括對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行梳理，因房地產(chǎn)開發(fā)周期較長(zhǎng)同時(shí)無居民島嶼開發(fā)領(lǐng)域方興未艾，對(duì)近期政策變化進(jìn)行預(yù)估也顯得十分必要。

2.2 無居民島嶼產(chǎn)權(quán)的政策可行性落地問題

無居民島嶼開發(fā)相關(guān)法律文件出臺(tái)較晚，存有較大的灰色地帶，研究政策如何落地依舊需要考慮的問題，主要包括：

一是法前用島的權(quán)證問題。法前無居民海島上的權(quán)證類型主要是林權(quán)證，以浙江省舟山為例，舟山市共核發(fā)林權(quán)證26個(gè)，核發(fā)總面積16140.99畝，涉及232個(gè)無居民海島。因此，當(dāng)這些存在林權(quán)證的無居民海島遇到開發(fā)需求需要辦理無居民海島使用權(quán)證時(shí)，就會(huì)不可避免地與現(xiàn)有權(quán)證相沖突。

二是習(xí)慣海島使用權(quán)問題。在《海島保護(hù)法》實(shí)施之前，沿海村民就對(duì)周邊的無居民海島進(jìn)行了不同類型和不同程度的開發(fā)利用，長(zhǎng)期以來遵循“先占先得、無償使用”的原則，從事生活生產(chǎn)活動(dòng)。

隨著《海島保護(hù)法》的施行和《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的出臺(tái)，歷史遺留權(quán)證與新出臺(tái)的海島使用權(quán)證產(chǎn)生了沖突，沿海村民的習(xí)慣海島使用權(quán)與國(guó)家所有權(quán)之間產(chǎn)生了沖突。在現(xiàn)有的法律制度框架下，舊權(quán)證及習(xí)慣海島使用權(quán)當(dāng)屬違法。

因此，考慮到政策沖突問題，進(jìn)行開發(fā)場(chǎng)地調(diào)查分析顯得尤為重要。無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)需要有政策可執(zhí)行性及如何解決政策沖突的內(nèi)容，闡明項(xiàng)目所在海島及周邊海域開發(fā)利用活動(dòng)的位置、類型、方式、規(guī)模、權(quán)屬以及與本用島項(xiàng)目的位置關(guān)系等，界定項(xiàng)目用島的利益相關(guān)者，分析利益相關(guān)內(nèi)容、涉及范圍等。開發(fā)可行性報(bào)告內(nèi)應(yīng)包含對(duì)可能產(chǎn)生的政策沖突有初步的預(yù)判和協(xié)調(diào)沖突解決的方案等。

3 我國(guó)無居民島嶼開發(fā)面臨的融資環(huán)境

我國(guó)第一批可開發(fā)利用的無居民海島用于旅游娛樂用島的有105個(gè)。其中有38個(gè)已被開發(fā)利用，以政府主導(dǎo)開發(fā)的有29個(gè)，以民間資本獨(dú)立開發(fā)的只有9個(gè)。

目前，首批可開發(fā)利用的無居民海島中，欽州市濱海新城項(xiàng)目中獨(dú)山背島將被建設(shè)成為旅游休閑島，開發(fā)中政府負(fù)責(zé)對(duì)該島生態(tài)環(huán)境以及周邊紅樹林進(jìn)行整治修復(fù)，由企業(yè)進(jìn)行娛樂項(xiàng)目的開發(fā)與利用，現(xiàn)已投入運(yùn)營(yíng)。蜈支洲島，坐落在三亞市北部的海棠灣內(nèi)，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，當(dāng)前已經(jīng)被評(píng)為5A級(jí)旅游區(qū)。

而個(gè)人與企業(yè)獨(dú)自開發(fā)這種模式也在其他地方有所應(yīng)用，但基本上該模式僅限于旅游娛樂用島的開發(fā)。如2011年11月11日，寧波大羊嶼島以2000萬元被寧波高寶投資有限公司購(gòu)買下該島嶼50年使用權(quán)，將其作為高端旅游休閑區(qū)開發(fā)。

旅游業(yè)界格外推崇的蜈支洲島，已經(jīng)成為我國(guó)無居民海島開發(fā)的成功樣本。在當(dāng)?shù)卣疀]有投入大量資源的情況下，依靠外來的社會(huì)資本，蜈支洲島從一個(gè)荒涼的無人小島變成了一個(gè)5A級(jí)旅游勝地，投資30億元產(chǎn)生了年收入12億元的經(jīng)濟(jì)效益。

而我國(guó)第一個(gè)公開拍賣的無居民海島——浙江大羊嶼島，拖了近3年才動(dòng)工開發(fā)，計(jì)劃投資金額為5億元，目前仍未能完成初步施工。

此間對(duì)比不難看出，以政府投資為主的無居民島嶼開發(fā)情況遠(yuǎn)好于企業(yè)投資。以政府為投資主體的模式，決定了其運(yùn)作方式的非市場(chǎng)化，政府主導(dǎo)的無居民海島旅游開發(fā)項(xiàng)目屬于非市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，供給效率有限，不能有效滿足公眾的需求。這同時(shí)也從側(cè)面反映了企業(yè)無居民島嶼開發(fā)面臨的融資環(huán)境困難。

一方面，民營(yíng)企業(yè)主要還是以內(nèi)源融資為主，如福建連江縣無居民海島洋嶼島的投資開發(fā)便主要以此為融資方式。據(jù)投資該島的企業(yè)家描述，買下洋嶼島的資金為460多萬元，而光投資2個(gè)海壩就用了3億多，且全部來源于自有資金，而無居民島嶼開發(fā)項(xiàng)目投資資金巨大，企業(yè)自有資金無法滿足其投資需求。

另一方面，民營(yíng)企業(yè)的銀行融資依舊較難。近年來，我國(guó)雖然為拓寬無居民海島房產(chǎn)開發(fā)的融資渠道，一直在積極探索無居民海島使用權(quán)抵押貸款融資，如福建在對(duì)無居民海島洋嶼的開發(fā)中就嘗試了該模式，該島業(yè)主通過將無居民海島使用權(quán)抵押給銀行獲得貸款融資，但目前該抵押貸款的可操作性不強(qiáng)，無居民海島使用權(quán)抵押貸款機(jī)制尚不成熟。

無居民海島房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目投資回收慢，而且一旦決定投資后，就必須保持施工的連續(xù)性，否則，只會(huì)造成前期的投入資金“打水漂”。因此，在編制無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告中對(duì)開發(fā)所需的資金采取什么樣的融資結(jié)構(gòu)，推測(cè)資金的回收期、收益率，進(jìn)行充分的財(cái)務(wù)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尤為重要。

4 我國(guó)無居民島嶼開發(fā)面臨的生態(tài)環(huán)境

無居民海島是由島陸、島基、島灘和環(huán)島海域組成的一個(gè)完整而獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。無居民海島的生態(tài)環(huán)境特征、資源特點(diǎn)及影響開發(fā)利用的因素與陸域不同。

房地產(chǎn)行業(yè)比任何其他行業(yè)都更依賴于自然環(huán)境，不合理的開發(fā)利用容易使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，一旦破壞則無法恢復(fù)。生態(tài)環(huán)境往往還是海島房地產(chǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，如果只注重開發(fā)，而忽視生態(tài)保護(hù)，則不利于無居民海島的可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)期受益。無居民海島旅游開發(fā)項(xiàng)目需以保護(hù)環(huán)境為前提，剛性約束強(qiáng)。

由于無居民海島面積狹小、生態(tài)脆弱，容易遭受破壞且破壞后難以恢復(fù)，房產(chǎn)開發(fā)必將對(duì)其生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的破壞。因此，生態(tài)環(huán)境評(píng)估是判斷無居民海島是否適宜開發(fā)的重要前提，可避免開發(fā)造成重要生態(tài)系統(tǒng)破壞。無居民海島的自然、資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件是開發(fā)的重要基礎(chǔ)和依托，其開發(fā)可行性是判斷無居民海島是否適宜開發(fā)的必要條件。

可行性報(bào)告應(yīng)該包含兩方面考慮，一方面是海島資源要素評(píng)價(jià)，包含海島及其周邊海域的生態(tài)本底現(xiàn)狀，闡明重要的生態(tài)系統(tǒng)和特殊生境、需要特殊保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)、珍稀瀕危生物和海島特有動(dòng)植物、古樹名木等的分布和特征等。另一方面房地產(chǎn)開發(fā)需要對(duì)生態(tài)影響進(jìn)行評(píng)估，如分析海島開發(fā)利用對(duì)植被占用或影響的面積、影響方式、影響程度。例如分析項(xiàng)目用島對(duì)島上淡水的占用、消耗及其可能產(chǎn)生的水環(huán)境影響，給出影響范圍和程度;分析項(xiàng)目用島對(duì)周邊海域水質(zhì)、沉積物質(zhì)量、生物、生態(tài)環(huán)境的影響，給出影響范圍和程度，對(duì)生態(tài)損害價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

因此，在無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告中需通過建立合理的生態(tài)要素-影響評(píng)估體系確定海島開發(fā)適宜程度是否滿足剛性需求以確定房產(chǎn)項(xiàng)目的可行性。建立以生態(tài)重要性和開發(fā)可行性為核心的無居民海島開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則更為直觀和具有說服力。

同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為會(huì)增加開發(fā)的成本，因島嶼情況的特殊性，廢水處理、固體廢棄物處置都是增進(jìn)環(huán)境保護(hù)的基本措施，在可行性研究階段就要將其納入可行性考量的范圍內(nèi)。

5 我國(guó)無居民島嶼開發(fā)面臨的自然環(huán)境

自然條件是海島開發(fā)的基礎(chǔ)，決定開發(fā)的成本和難易程度，無居民島嶼開發(fā)環(huán)境復(fù)雜，氣候條件、水文動(dòng)力狀況等都會(huì)影響開發(fā)的進(jìn)度。在編制無居民島嶼開發(fā)的可行性報(bào)告中，對(duì)目標(biāo)島嶼進(jìn)行自然環(huán)境評(píng)估尤為重要。自然環(huán)境狀況會(huì)決定開發(fā)的方式及可行性，主要應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面。

5.1 海島地質(zhì)環(huán)境概況評(píng)估

由于無居民海島都位于我國(guó)沿海地區(qū)。其特殊的地理位置和氣候條件，容易造成自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，尤其是臺(tái)風(fēng)及暴雨季節(jié)，極易造成損失。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目所在海島海島及其周邊海域的地形地貌與沖淤狀況、自然災(zāi)害、工程地質(zhì)狀況等進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)自然環(huán)境狀況進(jìn)一步評(píng)估項(xiàng)目工程的施工工藝和生產(chǎn)工藝是否能滿足需求。

5.2 海島及其周邊海域水文環(huán)境概況評(píng)估

水文動(dòng)力狀況同時(shí)會(huì)影響施工進(jìn)度和后期收益的預(yù)判。例如年均影響與登陸島嶼的臺(tái)風(fēng)及風(fēng)暴潮次數(shù)、海岸線受侵蝕情況、海霧天數(shù)、赤潮發(fā)生概率等因素均予以考慮。

5.3 海島及其周邊海域施工條件概況評(píng)估

無居民海島遠(yuǎn)離大陸的地理特性以及島嶼本身缺乏開發(fā)的基礎(chǔ)條件。由于無居民海島特殊的地理環(huán)境和區(qū)位條件，島上沒有用于開發(fā)建設(shè)的原材料、人力，一切都要靠外面“輸入”，其開發(fā)成本比陸地要高得多，而且許多無居民海島還是個(gè)“荒島”。目前仍還處于原始未開發(fā)或半原始狀態(tài)，島上水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)近陸距離、可到達(dá)情況等要素評(píng)估其是否能開展施工的基本條件。

因此，無居民島嶼房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告必須充分預(yù)估施工將要面臨的自然環(huán)境情況，并將滿足自然環(huán)境的需求改善納入成本核算的范圍內(nèi)。

6 結(jié)論

本文討論了無居民海島房產(chǎn)開發(fā)可行性報(bào)告中的一些特殊性要求。無居民海島的開發(fā)正處于起步階段，對(duì)無居民海島土地資源開發(fā)可行性研究的很多方法、方式和途徑也還處于探索階段，需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。

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