大學(xué)治理的經(jīng)典模式與特征解析

朱賀玲 梁雪琴

摘 要：傳統(tǒng)西方大學(xué)重視學(xué)術(shù)自由、機(jī)構(gòu)自治，同僚治理成為經(jīng)典的治理模式。隨著大學(xué)組織以及外部環(huán)境日益復(fù)雜，政府、市場逐漸介入大學(xué)內(nèi)部治理活動，強(qiáng)調(diào)權(quán)力界限清晰、決策規(guī)則明確的官僚治理，重視利益相關(guān)者協(xié)同參與的共同治理，以及主張精簡決策程序，集中決策權(quán)力的企業(yè)治理迅速受到廣泛關(guān)注。借鑒西方大學(xué)經(jīng)驗，立足中國國情，我國大學(xué)治理現(xiàn)代化要求參與主體專業(yè)化、多元化，治理體系制度化，以及治理手段信息化、數(shù)據(jù)化。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理;同僚治理;官僚治理;共同治理;企業(yè)治理

制度建設(shè)和治理體系的完善是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性問題。十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新時代重大命題。在此背景下，大學(xué)治理改革和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)同樣在政策層面予以明確，《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》等重要文件均將加快大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為重要的發(fā)展目標(biāo)。大學(xué)治理改革既要堅持中國特色，也應(yīng)具有國際視野，深度透視西方大學(xué)治理經(jīng)驗，有助于發(fā)展中國特色大學(xué)治理體系，也為大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化提供理論指導(dǎo)。

一、治理的學(xué)科基礎(chǔ)及范式演變

治理一詞可追溯至古典拉丁語和希臘語中的“掌舵”（steering of boats），通常意指統(tǒng)治（governing）、引導(dǎo)（guiding）或操控（steering）的行為或方式[1]。長久以來，治理多被視為與政府（government）同義，指涉國家的正式機(jī)構(gòu)及其對于合法的強(qiáng)制性權(quán)力的壟斷，主要特點為有能力做出決策并付諸實施[2]。20世紀(jì)70年代末期，世界范圍的經(jīng)濟(jì)衰退引發(fā)公共債務(wù)、財政赤字以及高失業(yè)率等諸多問題，政府因不能提供有效解決方案而廣受詬病。在“政府失靈”的假設(shè)下，治理逐漸突破以政府為主的框架，強(qiáng)調(diào)市場、社會的參與，主張國家和社會的共同治理。

諸多學(xué)術(shù)討論旨在明確治理與“政府”的區(qū)別，具體而言，二者主要區(qū)別于以下三個方面：首先，就行為者而言，政府主要涉及公共部門，治理除公共部門外，亦涵蓋私立部門及志愿部門，且三者之間的界限和責(zé)任日益模糊。政府不再被視為統(tǒng)治權(quán)力的壟斷者，而是社會管理的參與者之一。盡管不再強(qiáng)調(diào)政府的單一權(quán)威，其仍被視為公共政策制定、實施以及公共服務(wù)的主導(dǎo)供給者。[3][4]其次，從運(yùn)作方式來說，政府強(qiáng)調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)，主張自上而下的行政命令，關(guān)注政府有何種程度的能力，可以通過界定政策目標(biāo)、設(shè)定政策優(yōu)先項等手段控制、引導(dǎo)社會。治理則關(guān)注各行為者之間相互協(xié)商、彼此合作的互動過程，強(qiáng)調(diào)政府無需依靠自身權(quán)威，而是通過政策網(wǎng)絡(luò)與其他行動者進(jìn)行正式或非正式的互動，以達(dá)成多方均可接受的決策。[5]最后，關(guān)于作用的發(fā)揮，政府通常借由政治權(quán)力，以達(dá)致服從的方式保證政策的貫徹實施，治理則以信任為基礎(chǔ)，借由各行為者達(dá)成共識的規(guī)則約束彼此的互動關(guān)系。[6]

自威爾遜（Woodrow Wilson）于1887年發(fā)表《行政研究》以來，公共行政學(xué)大致經(jīng)歷傳統(tǒng)的公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)三個發(fā)展階段，治理在不同時期依次呈現(xiàn)出科層制（hierarchy）、市場（market）、網(wǎng)絡(luò)（network）等不同范式①。具體而言，傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)政府的作用在于直接提供公共服務(wù)，中央集權(quán)的科層制或官僚制是最為合適的組織結(jié)構(gòu)。效率和理性是公共部門最為關(guān)注的價值，因此，科層制實行自上而下的控制，在較大程度上限制靈活性，僅行政官員享有受限的自由裁量權(quán)（discretion），公眾通常被排除在治理過程之外。在封閉的科層制治理范式中，通常由政府界定何為公共利益，并以法律、行政命令或獎懲措施“指揮”公眾的行為，“駕馭”社會的發(fā)展。[7]

新公共管理引入市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“小而能”的政府，認(rèn)為教育、醫(yī)療等以往由國家提供的公共服務(wù)，似乎可以借由市場來做更有效率地生產(chǎn)與分配，政府的作用從直接控制轉(zhuǎn)為“遠(yuǎn)端操控”。在競爭、效率、成本效益等市場理念的影響下，政府側(cè)重“去集中化”“權(quán)力下放”等改革，給予公共部門更多的自由裁量權(quán)和彈性空間，使得服務(wù)提供與資源分配更加貼近社會實際需求。不過，在市場理念影響下，政府可能盲目追求“顧客導(dǎo)向”“成本效益”，功利性地注重短期內(nèi)可見收益的目標(biāo)或利益，忽視公共利益以及國家和社會的發(fā)展遠(yuǎn)景。[8]

新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)建立以“公民”為核心的治理，民眾不僅僅被視為選民、顧客，更是能夠超越個人利益，以他者的立場關(guān)注公共利益的公民。[9]在此立場下，政府被要求確保公共利益居于主導(dǎo)地位，確保公共問題的解決方案本身和方案的形成過程符合公正、公平、平等的民主價值準(zhǔn)則。新公共服務(wù)認(rèn)為公共利益源自共同價值觀的對話、協(xié)商，而非政府的單方面界定，或個體自我利益的簡單相加，共享的領(lǐng)導(dǎo)力（shared leadership）、合作和賦權(quán)對于治理過程至關(guān)重要。

傳統(tǒng)公共行政偏重科層制的治理范式，以權(quán)威作為秩序維持的協(xié)調(diào)機(jī)制;新公共管理強(qiáng)調(diào)市場的力量，以價格作為秩序維持的協(xié)調(diào)工具;新公共服務(wù)關(guān)注多樣化社群的參與，強(qiáng)調(diào)各行為者間的網(wǎng)絡(luò)互動，以信任作為秩序維持的協(xié)調(diào)機(jī)制。值得注意的是，大學(xué)治理同樣呈現(xiàn)出科層、市場、網(wǎng)絡(luò)等治理范式的特征。20世紀(jì)初至80年代，科層、市場先后被引入大學(xué)治理，共同治理強(qiáng)調(diào)多樣化利益相關(guān)群體的參與，重視決策過程中的對話、合作和協(xié)商，是網(wǎng)絡(luò)范式在大學(xué)治理中的具體體現(xiàn)。

二、大學(xué)治理的經(jīng)典模式與特征解析

諸多學(xué)者對大學(xué)治理模式提出了較為類似的劃分，例如，鮑德里奇（Victor Baldridge）提出官僚、同僚、政治三種模式[10];比恩鮑姆（Robert Birnbaum）提出官僚、同僚、政治、無政府主義、控制五種模式[11];克拉克（Burton Clark）提出官僚、政治、教授、市場模式[12];哈曼（Grant Harman）提出同僚、官僚、政治、專業(yè)化模式等[13]。事實上，實踐中的大學(xué)通常混合多種治理模式，盡管英國、美國、歐洲大陸國家被認(rèn)為是同僚、政治、官僚的代表，但其他治理模式也可見于上述三國大學(xué)。因此，本文并不以國別為基礎(chǔ)，分析各國大學(xué)的治理實踐，而是著重探討各類治理模式的主要特征。

（一）學(xué)術(shù)共識的達(dá)成：象牙塔中的同僚治理（collegial governance）

作為現(xiàn)代大學(xué)的源頭，產(chǎn)生于12世紀(jì)的中世紀(jì)大學(xué)孕育了同僚治理。中世紀(jì)大學(xué)多被視為象牙塔或文化機(jī)構(gòu)，認(rèn)為大學(xué)應(yīng)探索具有普遍性的科學(xué)，而非現(xiàn)實世界中的瑣碎事務(wù);國家或政府應(yīng)保障大學(xué)作為學(xué)術(shù)社群的福祉與自由，協(xié)助大學(xué)實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo);學(xué)術(shù)自由是學(xué)術(shù)人員應(yīng)該堅決捍衛(wèi)的內(nèi)在價值，神圣且不可侵犯，大學(xué)應(yīng)拒絕任何形式的壓力與干預(yù);共享相同理念和價值的學(xué)術(shù)社群是大學(xué)存在和運(yùn)作的基礎(chǔ);政府為大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，保證大學(xué)教育的免費(fèi)性;大學(xué)較少關(guān)注經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，直接與經(jīng)濟(jì)生活相關(guān)的研究通常被視為低等的事務(wù)，應(yīng)被排除在真正的學(xué)術(shù)研究之外。[14]

象牙塔時期的中世紀(jì)大學(xué)尤為強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由，認(rèn)為教師在履行教學(xué)、探究等職業(yè)責(zé)任過程中不應(yīng)受到政府行政命令或教會的干擾。學(xué)術(shù)自由一方面需要大學(xué)自治予以外部保障，確保大學(xué)基于學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而非外部的政治壓力或行政命令做出決策;另一方面也需要學(xué)術(shù)自治作為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的支撐，要求教師擁有教育政策領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)、在決策過程中發(fā)揮決定性的作用[15]。學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治需要治理體系保證教師的專業(yè)知識成為學(xué)術(shù)事務(wù)決策的決定性因素，同僚治理便是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。

同僚治理往往被視為大學(xué)治理的實踐基石。“同僚”即由掌握專業(yè)知識的教師組成的學(xué)者社群。[16]作為具備多種功能的專業(yè)化組織，學(xué)者社群決策的達(dá)成并非借助個人或群體性權(quán)威指令的下達(dá)，而是由社群內(nèi)部成員基于自身專業(yè)化的知識，在互動與協(xié)商的過程中達(dá)成共識。在此基礎(chǔ)上，同僚治理即掌握專業(yè)知識的教師群體組成學(xué)者社群，在相互信任和道德約束的基礎(chǔ)上，共同參與決策過程，決策結(jié)果旨在達(dá)成專業(yè)共識[17]。隨著大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大以及職能的拓展，其他群體陸續(xù)參與決策過程，但在同僚治理實踐中，教師仍是決策過程的主要參與者。學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)②通常扮演結(jié)果及共識達(dá)成的傾聽者、組織者、促進(jìn)者、說服者與協(xié)商者。[18]

同僚治理涉及同僚文化、決策結(jié)構(gòu)以及行動過程。同僚文化作為大學(xué)內(nèi)部的共享價值觀，一方面提倡民主參與，維護(hù)教師表達(dá)個人意見的權(quán)利;另一方面，維護(hù)教師群體職業(yè)地位的平等，構(gòu)成同僚之間溝通與互動的基本規(guī)范。不同大學(xué)的同僚文化存在差異，在較大程度上影響學(xué)術(shù)性委員會的成員構(gòu)成。[19]例如，兼職教師能否參與大學(xué)治理、享有何種程度發(fā)言權(quán)等問題，在不同國家乃至不同學(xué)校均存在較大差異。

治理結(jié)構(gòu)是決策規(guī)則的表現(xiàn)形式。結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)為學(xué)院、系、研究所等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的集合，也涉及各機(jī)構(gòu)的組織與協(xié)調(diào)方式、達(dá)成共識的決策規(guī)范，以及裁決爭議、制裁違反規(guī)范的權(quán)威性規(guī)則等。[20]同僚治理結(jié)構(gòu)通常指涉各學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的教師群體形成同僚治理委員會，共同參與決策過程，借由協(xié)商、合作等方式達(dá)成決策結(jié)果。[21]值得注意的是，同僚文化往往滲透至結(jié)構(gòu)中，在較大程度上影響不同教師群體的參與權(quán)，因此不同大學(xué)的同僚文化存在差異，各國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)亦呈現(xiàn)出多樣化的特征。

治理行動即在同僚治理的結(jié)構(gòu)和文化背景下，決策群體在各自職責(zé)范圍內(nèi)的行為和參與方式。[22]在同僚文化、結(jié)構(gòu)的制度框架內(nèi)，較為熟悉大學(xué)學(xué)術(shù)理想及其實現(xiàn)方式的教師群體充分參與決策。而且，決策結(jié)果往往由教師基于自身專業(yè)知識，與同僚在相互信任、共同協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成，學(xué)者社群的專業(yè)化程度在較大程度上影響大學(xué)治理的效果，這是同僚治理最為顯著的特征之一，職業(yè)上的平等、民主參與和互相信任則是同僚治理的基礎(chǔ)[23]。

（二）專業(yè)與官僚的結(jié)合：基于專業(yè)的官僚治理（professional bureaucracy）

隨著大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大以及職能的拓展，治理的難度逐級遞增，以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的同僚治理難以為繼。科學(xué)管理運(yùn)動逐漸興起后，強(qiáng)調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)和自上而下行政命令的科層制被引入大學(xué)，以縮短決策達(dá)成的時間，提高治理效率。科層制與同僚治理的最初結(jié)合，并未對學(xué)術(shù)自由造成較大沖擊，具備專業(yè)知識的教師仍然享有主導(dǎo)性的決策權(quán)。不過，第二次世界大戰(zhàn)之后，高等教育大眾化以及學(xué)科的快速分化，催生出專業(yè)管理人員，教師群體的決策權(quán)力日漸式微。

科層制建基于韋伯（Max Weber）關(guān)于官僚組織的理念，通常被認(rèn)為是最為經(jīng)典的治理方式之一。權(quán)力（power）必須具有合法性基礎(chǔ)，以自證其存在的正當(dāng)性和必要性。[24]在科層制中，權(quán)威（authority）即建立在合法性基礎(chǔ)之上的秩序維持與協(xié)調(diào)的工具。權(quán)威指涉來自既定來源的特定命令（或所有命令），為某一特定人群遵守的可能性，包括傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類型。官僚制主要建基于后者，即個體之所以獲得權(quán)威，是由于身處因法令規(guī)章而設(shè)定的職位，而非如傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威般，因個體位于傳統(tǒng)中受到認(rèn)可的職位（如長老制），或者因自身魅力等個人特質(zhì)而獲得其他個體的尊重與服從[25]。

有鑒于此，科層治理首先強(qiáng)調(diào)非個人性（impersonal），即權(quán)威源自法令規(guī)章的賦予，一方面需要必要的強(qiáng)制力予以保障，另一方面，權(quán)威也需要受到相應(yīng)的限制，行使過程需要清晰的規(guī)則以及明確的程序;其次，采取垂直分工的形式，強(qiáng)調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及自上而下的行政命令干預(yù)，較低的職位原則上需受到較高職位的監(jiān)管與規(guī)制，以保證決策的順利實施;最后，強(qiáng)調(diào)政府為唯一合法權(quán)威，當(dāng)根據(jù)規(guī)則所委任的“官僚”要求民眾服從時，只要符合既定的規(guī)章制度、程序規(guī)則，這一要求通常具有約束性和正當(dāng)性。而且，政府通常對公共事務(wù)實行單向度的管理，私立部門及社會其他個體或組織很少有機(jī)會參與治理過程。科層制依托等級層次有序的組織結(jié)構(gòu)、明確的權(quán)力關(guān)系、自上而下且基于正式規(guī)章制度和程序的權(quán)力運(yùn)行方式，在較大程度上提高了公共服務(wù)提供與分配的效率，成為現(xiàn)代國家的基本組織形式之一。

大學(xué)的組織特性在較大程度上契合官僚制，具備實施的基礎(chǔ)，官僚制也成為20世紀(jì)60年代大學(xué)治理的主要特征之一。大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和日常運(yùn)作均體現(xiàn)出官僚制的特征，一方面，官僚制具備專門性和職業(yè)性，前者即組織內(nèi)部成員職責(zé)范圍劃分明確，具有專門的勞動分工;后者指涉官僚組織中的成員作為雇員，通常具有任期，官僚組織負(fù)責(zé)向其發(fā)放薪水。大學(xué)的管理崗位、教學(xué)科研崗位、行政崗位等都屬于職業(yè)崗位，校長、教授、行政職員等均為官僚工作者，具有任期、可以獲得由官僚部門直接支付的薪水。而且，大學(xué)呈現(xiàn)出明確的官僚權(quán)威關(guān)系，校長等領(lǐng)導(dǎo)具有較高的決策權(quán)力。另一方面，大學(xué)利用完備的章程、規(guī)則明確各科層的職責(zé)關(guān)系，例如，招生規(guī)則、圖書館章程、經(jīng)費(fèi)預(yù)算準(zhǔn)則等，學(xué)生的學(xué)習(xí)管理、入學(xué)注冊、畢業(yè)和其他的例行程序與日常活動亦需要權(quán)力保證實施。

官僚制蘊(yùn)含的高度規(guī)則性使得大學(xué)內(nèi)部各層級的權(quán)力界限愈加清晰，任務(wù)變得更加專門化、具體化，關(guān)系隨之越發(fā)正式。隨著各層級權(quán)力范圍的縮小，以及層級間監(jiān)督和協(xié)調(diào)需求的增加，大學(xué)內(nèi)部的科層也隨之增加。科層的增加使得大學(xué)組織變得尤為復(fù)雜，在較大程度上依賴系統(tǒng)化的制度來規(guī)范各科層的權(quán)力界限，明確大學(xué)諸多事務(wù)的決策規(guī)則、程序，限定各級機(jī)構(gòu)的權(quán)力作用空間及互動關(guān)系，大學(xué)的官僚特征愈加突出。

不同于其他官僚組織，大學(xué)的權(quán)力來源并建基于專業(yè)知識，基于專業(yè)的官僚主義多被用來描述大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系[26]。一則，能力是任職的主要標(biāo)準(zhǔn)，自身專業(yè)知識、管理經(jīng)驗通常是大學(xué)管理者被予以委任的重要依據(jù)，而且，教授等學(xué)術(shù)人員依然享有較多的決策權(quán)力，尤其是課程等學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。二則，隨著高等教育的大眾化、市場化，大學(xué)規(guī)模急劇膨脹、學(xué)科愈發(fā)龐雜、功能更加多元，治理結(jié)構(gòu)尤為復(fù)雜，諸多非學(xué)術(shù)事務(wù)的決策亟須相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，管理團(tuán)隊愈加專業(yè)化，以實現(xiàn)大學(xué)的績效目標(biāo)，獲取更多的財政支持。

基于專業(yè)的官僚主義與傳統(tǒng)的同僚治理不斷碰撞，大學(xué)治理逐漸呈現(xiàn)出重專業(yè)（professional）輕學(xué)術(shù)（academic）的現(xiàn)象。[27]一方面，職業(yè)化的管理人員具備專業(yè)的管理知識和經(jīng)驗，但相對缺乏學(xué)術(shù)知識背景，在官僚治理結(jié)構(gòu)下，管理人員更傾向?qū)ζ湫姓霞壺?fù)責(zé)，而非教師和學(xué)生。而且，相較于以往的“學(xué)而優(yōu)則仕”，缺乏管理技能和經(jīng)驗的教授在現(xiàn)行治理體系中的作用日漸式微。另一方面，隨著學(xué)科知識快速發(fā)展并不斷分化，教師等學(xué)術(shù)群體難以兼顧繁雜的行政事務(wù)，行政系統(tǒng)作為大學(xué)與社會溝通的媒介，逐漸壯大并擔(dān)負(fù)重要職能，甚至控制了預(yù)算和學(xué)術(shù)規(guī)劃等學(xué)術(shù)事務(wù)的命脈，大學(xué)的日常運(yùn)作愈加趨同于私立部門開發(fā)的管理流程，基于學(xué)術(shù)自由等傳統(tǒng)理念的同僚治理逐漸邊緣化。

（三）多元主體的利益協(xié)調(diào)：強(qiáng)調(diào)博弈與平衡的政治模式

第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會結(jié)構(gòu)的變革，大學(xué)逐漸從象牙塔轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)機(jī)構(gòu)③，政治性日益突出。政治性通常體現(xiàn)為組織成員借由獲得權(quán)力及其他資源的方式組成聯(lián)盟、進(jìn)行談判，從而實現(xiàn)各自利益[28]，爭奪決策權(quán)及尋求政策的支持成為各群體的共同行為，沖突因此發(fā)生。大學(xué)的政策制定同樣充斥著權(quán)力、話語權(quán)博弈的政治過程，價值取向、利益訴求差異較大的群體或競爭決策權(quán)，或利用自身權(quán)力向決策者施加壓力、表達(dá)訴求，使得大學(xué)政策更加切合本群體的價值觀、利益和目標(biāo)。學(xué)生罷課、教師罷工以及外部利益相關(guān)者試圖干擾大學(xué)事務(wù)等活動均屬于大學(xué)治理過程中的政治行為。

大學(xué)治理的政治模式認(rèn)為，組織內(nèi)部競爭、結(jié)盟、談判對于治理過程及結(jié)果至關(guān)重要，強(qiáng)化決策過程中權(quán)力及利益沖突的作用，可通過協(xié)調(diào)個人、團(tuán)體、組織內(nèi)部的利益沖突實現(xiàn)治理。[29]作為最早從政治視角分析大學(xué)治理的學(xué)者之一，鮑德里奇（Victor Baldridge）強(qiáng)調(diào)權(quán)力是“最終解決利益沖突的媒介”[30]，其中，權(quán)力的形成先后經(jīng)歷沖突引發(fā)、利益訴求、立法、制定政策、執(zhí)行政策、反饋等六階段。沖突引發(fā)即大學(xué)內(nèi)部各群體在價值觀、目標(biāo)、利益訴求等方面存在差異，而差異往往引發(fā)沖突;利益訴求即不同群體以具有足夠說服力的方式表達(dá)自身價值觀與目標(biāo)，并向決策機(jī)構(gòu)施壓，爭取政策的支持;在立法階段，決策機(jī)構(gòu)對各群體的利益訴求作出回應(yīng)，并將利益訴求與沖突轉(zhuǎn)化為政治上可行的政策;制定政策即經(jīng)歷沖突與妥協(xié)后，最終以立法的形式確定權(quán)威的、具有約束力的、包含多重價值觀與目標(biāo)的政策方案;執(zhí)行政策指涉各級部門在工作情境中具體落實相關(guān)政策，其中，政策的執(zhí)行并不意味著沖突的解決;在反饋階段，自身利益訴求未得到政策支持的群體可能會提出新一輪的利益訴求，另外，由于利益訴求的滿足程度不同，既得利益群體之間可能形成新的沖突。

共同治理強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者共同參與決策過程，旨在平衡治理結(jié)構(gòu)，制定、實施有效決策[31][32]，是較為經(jīng)典的政治治理模式。共同治理最早見于美國1966年發(fā)表的《學(xué)院與大學(xué)治理聯(lián)合聲明》（以下簡稱《聯(lián)合聲明》）[33]，該聲明由美國大學(xué)教授聯(lián)合會、美國學(xué)院和大學(xué)董事會協(xié)會、美國教育委員會聯(lián)合發(fā)表，首次提出了大學(xué)共同治理的基本原則，其一，利益相關(guān)者應(yīng)在相互信任的基礎(chǔ)上共同參與重大事項的決策;其二，各利益相關(guān)群體發(fā)言權(quán)的權(quán)重，因其在具體事務(wù)中所負(fù)責(zé)任的差異而有所不同，各方基于自身知識與能力，在特定專業(yè)領(lǐng)域享有權(quán)威[34]。基于此，《聯(lián)合聲明》進(jìn)一步劃分了董事會、以校長等領(lǐng)導(dǎo)為首的行政管理層、教師的權(quán)責(zé)范圍，明確了三者在大學(xué)決策過程中的權(quán)力分配，并尤為擴(kuò)大了教師的決策域。

基于《聯(lián)合聲明》的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配較為繁瑣，且派系之間的爭論往往阻礙決策的進(jìn)程，導(dǎo)致大學(xué)較難做出及時性的決策。[35]1998年，美國學(xué)院和大學(xué)董事會協(xié)會（AGB）發(fā)表了關(guān)于大學(xué)治理的新的宣言，對大學(xué)內(nèi)的權(quán)力分配進(jìn)行新的調(diào)整，明確了以往權(quán)力模糊不清和重疊的決策域。對比兩份聲明后發(fā)現(xiàn)，除更為細(xì)化的明確各群體的權(quán)責(zé)分配外，新的聲明有意強(qiáng)化董事會的決策權(quán)，壓縮教師在治理過程中的影響力，甚至刻意回避“共同治理”一詞，教師的決策權(quán)基本被限定在課程、招生、教師招聘等學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

共同治理通常表現(xiàn)出完全的合作式?jīng)Q策、咨詢式?jīng)Q策、分布式?jīng)Q策三種不同形式[36][37]，且在不同國家呈現(xiàn)出多樣化的結(jié)構(gòu)。例如，在美國大學(xué)治理體系中，董事會通常占據(jù)主導(dǎo)地位，擁有大學(xué)治理的最高權(quán)力，以校長為首的行政管理層須對董事會負(fù)責(zé)，由教師組成的學(xué)術(shù)委員會雖具有決策參與權(quán)，但通常以與其他機(jī)構(gòu)合作的形式參與其中[38]，決策空間和權(quán)限被大大壓縮。英國大學(xué)更為強(qiáng)調(diào)理事會和評議會分擔(dān)權(quán)力與責(zé)任，共同做出決策，其中，理事會主要由非學(xué)術(shù)人員組成，通常享有大學(xué)財務(wù)管理、例行行政等非學(xué)術(shù)事務(wù)的至高決策權(quán);評議會由教師等學(xué)術(shù)人員組成，通常享有學(xué)術(shù)事務(wù)的決定性發(fā)言權(quán)。

（四）市場理念的介入與拓展：大學(xué)治理的企業(yè)模式（corporate governance）

20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)衰退，二戰(zhàn)后持續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)快速增長時代宣告結(jié)束，各國財政赤字、高失業(yè)率等社會問題頻出，公共部門的效率及合法性引發(fā)社會質(zhì)疑，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。在新公共管理的影響下，“市場”機(jī)制被引入公共部門改革，并借由國家政策逐漸介入高等教育領(lǐng)域。一方面，政府減少了對大學(xué)的過程控制，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)結(jié)果問責(zé)，大學(xué)實現(xiàn)一定程度的權(quán)力下放，自主性有所增加;但另一方面，大學(xué)不得不接受政府、社會對于辦學(xué)績效和運(yùn)作效率的問責(zé)，并對其需求迅速進(jìn)行回應(yīng)。[39]

外部環(huán)境帶來的問責(zé)與競爭的強(qiáng)化，要求大學(xué)在更短的時間內(nèi)做出更為有效的決策，速度成為決策的重要考量，市場導(dǎo)向的企業(yè)治理逐漸受到各國青睞。首先，企業(yè)治理集中決策權(quán)力，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)核心在大學(xué)治理過程中的作用。一方面，董事會或理事會作為內(nèi)部治理的最高機(jī)構(gòu)，通常在重大戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)籌措及預(yù)算、高層次政策制定等方面享有主導(dǎo)性的決策權(quán);另一方面，以校長為核心的高層行政管理團(tuán)隊在政策執(zhí)行及日常事務(wù)管理中占據(jù)關(guān)鍵地位，校長作為行政管理層的核心，需要扮演首席執(zhí)行官（CEO）的角色，以改善大學(xué)治理的效率和有效性，分管財政、公共事務(wù)、大學(xué)發(fā)展等各項事務(wù)的副校長，以及主管學(xué)術(shù)事務(wù)的教務(wù)長均在各自領(lǐng)域掌握主導(dǎo)性話語。另外，在院系層級，院長、系主任以及各研究所、中心主任等學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力亦得以集中。

其次，校外人士進(jìn)一步參與大學(xué)內(nèi)部事務(wù)決策。20世紀(jì)80年代開始，在政府經(jīng)費(fèi)緊縮、高等教育大眾化引發(fā)的教育成本增加，以及外部評估強(qiáng)化、國際競爭加劇等諸多壓力下，財政績效、資源利用、風(fēng)險管理成為大學(xué)治理不可回避的議題。政府、商界、法律等領(lǐng)域取得良好聲譽(yù)、擁有豐富資源的“外部人”，有機(jī)會借由董（理）事會以及高級行政管理職位，深度參與大學(xué)重大戰(zhàn)略規(guī)劃及政策制定。以哈佛大學(xué)為例，董事會13名成員中，除校長為自然董事外，其他成員均來自校外，職業(yè)涉及公司管理層、法官、投資人、律師、知識產(chǎn)權(quán)專家、大學(xué)教授等。[40]

第三， 行政系統(tǒng)作用凸顯，且運(yùn)作模式日益專業(yè)化、商業(yè)化。市場化密切了大學(xué)與社會的聯(lián)系，校外各領(lǐng)域精英借由董事會參與大學(xué)內(nèi)部治理，在獲得外部資源的同時，也將社會需求直接引入校內(nèi)。在此背景下，一方面，為應(yīng)對社會需求和問責(zé)，大學(xué)行政機(jī)構(gòu)日益龐雜，專門的財務(wù)控制、風(fēng)險管理、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、工業(yè)資助中心等機(jī)構(gòu)紛紛建立;另一方面，行政系統(tǒng)日益強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，各項規(guī)定、條例逐步細(xì)化、完善，決策程序越發(fā)規(guī)范。此外，在市場化的影響下，行政部門的運(yùn)作商業(yè)化模式明顯，例如，財政分配強(qiáng)調(diào)成本效益，資金往往集中投入到表現(xiàn)較好的院系或研究中心，師資管理強(qiáng)調(diào)績效責(zé)任，行政部門通常設(shè)定明確的教學(xué)、科研、社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并簽訂績效合同，借由各項評估全面考核教師的任務(wù)完成情況。

最后，教師在大學(xué)治理中的作用日益邊緣化。在績效、問責(zé)、競爭等市場理念下，大學(xué)為應(yīng)對不斷強(qiáng)化的表現(xiàn)性評估，以及競爭、與績效表現(xiàn)掛鉤的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策，日益強(qiáng)調(diào)決策速度。企業(yè)治理強(qiáng)調(diào)精簡決策程序，集中決策權(quán)力，校外精英借由董事會、高層行政職位參與大學(xué)內(nèi)部事務(wù)治理，在戰(zhàn)略規(guī)劃、財務(wù)、重大政策等方面享有主導(dǎo)話語。與此同時，校級學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)愈發(fā)傾向于集中學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，以美國哈佛大學(xué)為例，校級學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)被稱為院長委員會（Council of Dean），以校長、教務(wù)長、各學(xué)院院長為主要成員，普通教師難以參與重大學(xué)術(shù)政策的制定。不過，教師等學(xué)術(shù)人員雖然在大學(xué)層級決策過程中的作用日益弱化，但在院系等基層學(xué)術(shù)組織的各項事務(wù)，尤其是學(xué)術(shù)事務(wù)中依然可見較強(qiáng)的影響力。

值得注意的是，市場理念的引入可能引發(fā)破壞性競爭，降低治理效率，增加治理成本。在企業(yè)治理模式下，專業(yè)的行政管理團(tuán)隊、制度化的行政系統(tǒng)開始形成，大學(xué)治理愈發(fā)重視運(yùn)行效率、經(jīng)濟(jì)效益和績效責(zé)任，傳統(tǒng)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治理念下的治理則強(qiáng)調(diào)決策過程中的溝通過程和共識的達(dá)成，兩種理念的協(xié)調(diào)與平衡成為大學(xué)治理不可避免的議題，新的協(xié)調(diào)和決策部門紛紛建立，大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)變得多層次、復(fù)雜化，在一定程度上反而導(dǎo)致大學(xué)的低效運(yùn)作。而且，行政管理部門之間在較大程度上缺乏溝通與合作，且以各自利益為先，導(dǎo)致治理成本增加，造成資源的浪費(fèi)。

三、西方大學(xué)治理經(jīng)驗的總結(jié)與借鑒

回溯西方大學(xué)治理模式的變遷，外部環(huán)境對大學(xué)治理的沖擊日益增強(qiáng)，財政控制、戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險管理等非學(xué)術(shù)事務(wù)的重要性尤為凸顯。20世紀(jì)80年代以后，各級政府財政支持逐年減少，大學(xué)同時面臨財政緊縮、問責(zé)強(qiáng)化、國際競爭等多重壓力，如何維持與分配大學(xué)發(fā)展所需資源，如何提高資源利用的效率和效益成為大學(xué)治理的關(guān)鍵議題。財政控制引入競爭機(jī)制，厘定資源利用的績效目標(biāo)，問責(zé)經(jīng)費(fèi)使用的過程與結(jié)果，戰(zhàn)略規(guī)劃旨在確保大學(xué)的發(fā)展與外部現(xiàn)實環(huán)境保持同步，風(fēng)險管理確認(rèn)風(fēng)險等級，提供風(fēng)險分析，預(yù)判風(fēng)險發(fā)生的可能性、嚴(yán)重程度、解決方案，有效緩解突發(fā)事件、臨時性重大事件對于大學(xué)運(yùn)作的影響，三者在較大程度上有助于降低辦學(xué)成本、提高辦學(xué)效率和效益。

進(jìn)入21世紀(jì)，多元化巨型大學(xué)不斷涌現(xiàn)，大學(xué)規(guī)模急劇膨脹、學(xué)科愈發(fā)龐雜、功能更加多元，治理難度成倍遞增，專業(yè)化的行政管理團(tuán)隊以及制度化的行政系統(tǒng)對于大學(xué)的高效運(yùn)作至關(guān)重要。由國外經(jīng)驗可見，一方面，各大學(xué)董事會、高級行政管理職位廣泛吸收政府、企業(yè)、法律等領(lǐng)域的佼佼者，在較大程度上強(qiáng)化了主要決策者的專業(yè)性;另一方面，大學(xué)行政機(jī)構(gòu)日益龐雜，且以章程和各項規(guī)定、條例為載體，明確重要事項的決策規(guī)則、程序和監(jiān)督機(jī)制，限定各行政部門的權(quán)力邊界、作用空間，推動了權(quán)責(zé)利清晰、運(yùn)行高效的大學(xué)治理模式的形成。

除強(qiáng)化決策者的專業(yè)性，推動行政系統(tǒng)的制度化外，西方大學(xué)同時強(qiáng)調(diào)治理應(yīng)從經(jīng)驗走向科學(xué)，信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)成為大學(xué)治理的重要工具。諸多大學(xué)注重收集教學(xué)、管理、服務(wù)等各方面的數(shù)據(jù)，同時利用信息技術(shù)開發(fā)電子管理系統(tǒng)，分析、利用大量開放性或封閉性數(shù)據(jù)，支持大學(xué)內(nèi)部的戰(zhàn)略決策和管理，在較大程度上提高決策的科學(xué)性和有效性。例如，愛爾蘭都柏林大學(xué)圖書館通過分析每年新生的借書數(shù)據(jù)，相應(yīng)地準(zhǔn)備圖書資料及培訓(xùn)，精準(zhǔn)滿足一年級大學(xué)生的需求。[41]

因應(yīng)內(nèi)、外部環(huán)境的變化，大學(xué)治理的利益相關(guān)群體日益多元化，如何平衡不同群體的利益沖突和理念分歧成為現(xiàn)代大學(xué)治理的重要挑戰(zhàn)。得益于西方經(jīng)驗，相較于在治理過程中明確劃分各部門的職責(zé)權(quán)限，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是部門、主體之間的互相協(xié)調(diào)、相互尊重、合作治理。例如，英國的理事會、評議會互相制衡，可以減少因考慮不周或單方面決策偏見而影響大學(xué)的良好運(yùn)作，但二者就相關(guān)議題的觀點和見解并非總是相同或兼容的，特定情況下甚至因觀念對立引發(fā)沖突。辯論、協(xié)商、提高校長領(lǐng)導(dǎo)力是緩解沖突的有效措施，決策之前進(jìn)行辯論、協(xié)商，而非激烈地對抗或溫和地妥協(xié)，更有益于達(dá)成科學(xué)、創(chuàng)新的決策。作為理事會和評議會的協(xié)調(diào)者，以校長為首的行政管理層的領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要，能夠有效引導(dǎo)二者在尊重與合作的基礎(chǔ)上互動，防止緊張的對立演變?yōu)槠茐男缘臎_突，鼓勵理事會、評議會定期協(xié)商被認(rèn)為有助于培養(yǎng)包容與合作的文化氛圍。[42]

透視西方大學(xué)治理經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，立足中國國情，我國大學(xué)治理現(xiàn)代化首先要求治理參與主體專業(yè)化、多元化，各部門主要決策者應(yīng)具備職責(zé)領(lǐng)域的專業(yè)知識和領(lǐng)導(dǎo)力，尤其是學(xué)術(shù)事務(wù)宜主要由教授等學(xué)術(shù)人員自主決策，這也是“教授治學(xué)”政策的反映和要求。同時，決策過程強(qiáng)調(diào)多元主體在充分辯論、協(xié)商的基礎(chǔ)上共同參與;其次，大學(xué)治理現(xiàn)代化要求治理體系制度化，具體表現(xiàn)為決策規(guī)則具體明確，運(yùn)作程序清晰，溝通過程及結(jié)果獨(dú)立，與決策者的個人好惡無關(guān);最后，大學(xué)治理現(xiàn)代化同樣要求治理手段信息化、數(shù)據(jù)化，提高戰(zhàn)略決策的科學(xué)性和有效性。

注釋：

①盡管有學(xué)者使用不同的術(shù)語，如Streek和Schmitter（1985）提出國家、市場、社群;Ouchi（1991）提出官僚、市場、族群;Bradach與Eccles（1991）提出權(quán)威、價格、信任;Mayntz（1993）提出政治、市場、團(tuán)結(jié)，但均指向類似的治理范式。

②學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)即擔(dān)任校長、院長、系主任等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的學(xué)術(shù)人員。

③依據(jù)布勞恩等學(xué)者的觀點，政府認(rèn)為大學(xué)作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，必須服從特定的社會、政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，接受公共權(quán)力對大學(xué)產(chǎn)出的評估等。

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（責(zé)任編輯 賴佳）

收稿日期：2020-12-03

作者簡介：朱賀玲，北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部高等教育研究院、地方高水平大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心助理研究員、碩士生導(dǎo)師;梁雪琴，北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部高等教育研究院碩士研究生。（北京/100124）

本文系2018年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“世界一流大學(xué)治理改革研究：基于案例分析的視角”（18YJC880154）的成果之一。