論完善“雙隨機(jī)、一公開”市場監(jiān)管模式的行政指導(dǎo)

郝佳欣

2015年，我國提出“放管服”改革，旨在通過實(shí)行簡政放權(quán)營造公平有序的良性市場環(huán)境，“雙隨機(jī)、一公開”是我國為落實(shí)“放管服”戰(zhàn)略部署，對政府管理方式和規(guī)范市場執(zhí)法進(jìn)行的全方位改革。本文通過對行政指導(dǎo)在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式中作用的研究，進(jìn)一步思考其優(yōu)化措施。從而促進(jìn)市場的穩(wěn)定發(fā)展，推動國家治理體系現(xiàn)代化。

一、行政指導(dǎo)符合“放管服”改革市場監(jiān)管模式的核心要求

“放管服“改革以簡政放權(quán)、放管結(jié)合為要求，“雙隨機(jī)、一公開”的市場監(jiān)管模式，旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對市場的干預(yù)，增強(qiáng)市場的活力，營造良好的公平競爭的市場環(huán)境。行政指導(dǎo)符合“放管服”做到服務(wù)型政府的要求。行政指導(dǎo)是指通過柔性、靈活、不具有國家強(qiáng)制力的指導(dǎo)、勸告、建議等行為彌補(bǔ)政府干預(yù)的缺陷，促進(jìn)市場的良性發(fā)展。

（一）“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革的提出背景

2015年，我國首次提出“放管服”改革的概念，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，旨在實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的目標(biāo)。我國“放管服”改革涉及范圍廣，并得到顯著成效，其中“雙隨機(jī)、一公開”的市場監(jiān)管改革為深化“放管服”改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2015年8月，由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中，要求在全國全面推行“雙隨機(jī)、一公開”的市場監(jiān)管模式。即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會公開，達(dá)到執(zhí)法透明化的目的，保障監(jiān)管過程級結(jié)果公平公正公開，促進(jìn)市場監(jiān)管良性發(fā)展。

（二）“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的推行情況

我國多數(shù)部門、領(lǐng)域以及地區(qū)已經(jīng)推行實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管改革，國家工商總局于2016年9月印發(fā)的《關(guān)于新形勢下推進(jìn)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見》提出工商部門應(yīng)促進(jìn)與政府部門協(xié)同監(jiān)管;財(cái)政部發(fā)布關(guān)于政府采購監(jiān)督檢查實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”工作細(xì)則的公告，指出了總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)以及保障措施;國家能源局也提出做能源市場的陽光“裁判員”。

全國各省市積極響應(yīng)國家政策，隨即開展“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督工作。河南省計(jì)劃全面建成國家信用信息公開系統(tǒng);江西省強(qiáng)調(diào)要加快建立配套保障機(jī)制;青島市以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革為創(chuàng)新新機(jī)制。

（三）我國實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的必要性

1.深化“放管服”改革，保障監(jiān)管透明化

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式是推進(jìn)“放管服”改革的重要舉措。我國之前長期存在行政效率不高、部門負(fù)擔(dān)重、百姓“事難辦”的問題。從我國全面推行“放管服”改革后，政府正在逐步從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)向“小政府、大社會”，從以前的干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)在的逐步簡政放權(quán)，滿足多方需求。

“雙隨機(jī)、一公開”切實(shí)達(dá)到了“放管服”的目標(biāo)。從政府層面來看，政府簡政放權(quán)，監(jiān)管部門工作量減少，各部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享，同時(shí)責(zé)任落實(shí)到位，增強(qiáng)辦公人員責(zé)任感;從社會需求來看，相關(guān)部門減輕負(fù)擔(dān)，群眾可以直接通過公示的信息直接獲取市場監(jiān)管的情況，更加直觀全面的了解監(jiān)管人員、監(jiān)管過程及結(jié)果，保障監(jiān)管公開透明。

2.有效緩解市場“監(jiān)管失靈“問題，保障市場秩序

對于市場“監(jiān)管失靈”問題，“雙隨機(jī)、一公開”針對性強(qiáng)并且效果顯著。市場監(jiān)管權(quán)在中國的出現(xiàn)較晚，無論是在政策制定還是實(shí)際操作方面都不夠成熟，許多問題在市場運(yùn)行過程中不斷顯現(xiàn)。

其一，監(jiān)督責(zé)任主體不明確導(dǎo)致監(jiān)管效率低。工商管理部門、質(zhì)量監(jiān)管部門等多個部門都擁有監(jiān)管權(quán)力，導(dǎo)致存在監(jiān)督范圍重疊的問題，同時(shí)也存在監(jiān)督不到位的情況。

其二，對監(jiān)督權(quán)自身缺少約束，存在權(quán)力濫用的情況。我國賦予了監(jiān)管部門監(jiān)管權(quán)，只是做到了單方面的下放權(quán)力，但是缺少對監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督和制約。對監(jiān)管權(quán)的放松導(dǎo)致市場監(jiān)管中存在濫用職權(quán)、玩忽職守的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)腐敗，究其原因是沒有對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。

二、行政指導(dǎo)在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式中的作用

（一）易于被接受，提供多方位指導(dǎo)

行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的，具有柔和、靈活的特點(diǎn)。行政行為的指導(dǎo)對象可以自愿選擇是否接受行政指導(dǎo)的內(nèi)容，為受指導(dǎo)方留出足夠空間，尊重受指導(dǎo)方的選擇。

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式中，行政指導(dǎo)可以補(bǔ)充隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，在執(zhí)法人員進(jìn)行檢查時(shí)若遇到什么問題，則可以給予引導(dǎo)和輔助，以政府比較宏觀的視角進(jìn)行相應(yīng)的評價(jià)，可以贊同，也可以提出建議。所有的行政指導(dǎo)都是基于事實(shí)，以科學(xué)的角度出發(fā)作出的，但非強(qiáng)制性的，相對人可以作為多角度的參考。

（二）具有預(yù)防和抑制功能，利于減少和控制危害

在市場監(jiān)管過程中，個人或社會組織可能為了增加自身利益而不惜損害社會利益。此時(shí)，行政指導(dǎo)因其具有靈活性，一方面，可以對可能發(fā)生的會對社會造成不利后果的行為做到及時(shí)預(yù)防，有效降低危害發(fā)生的可能性;另一方面，對于已經(jīng)發(fā)生了的危害行為做到及時(shí)抑制，并且積極制定相應(yīng)的措施，總之，在危害還沒有發(fā)生或是發(fā)生初期及時(shí)進(jìn)行制止，避免危害進(jìn)一步擴(kuò)大。

同時(shí)，因?yàn)檎哂兄黧w優(yōu)勢，以及獲得信息資源的強(qiáng)大能力，可以在預(yù)防和抑制階段組織相關(guān)部門、相關(guān)專家進(jìn)行進(jìn)研究。其一，預(yù)防方面，明確可能導(dǎo)致危害社會秩序的因素，如果可以避免，則可以通過行政指導(dǎo)進(jìn)行輔助和安排;如果可能沒有辦法避免，則做到提前分析、提前做好解決方案，在危害真正發(fā)生時(shí)，以最優(yōu)的方式解決。其二，抑制方面，在危害發(fā)生的第一時(shí)間及時(shí)將危害降到最低，并從根源切實(shí)解決問題。同時(shí)對于廣大群眾需要作出一個合理的解釋，可以利用行政指導(dǎo)的協(xié)調(diào)和疏通的功能，有效引領(lǐng)社會維護(hù)秩序、穩(wěn)定輿論導(dǎo)向，為大眾提供一個安全可靠的環(huán)境。

（三）形式內(nèi)容具有普遍性，有效提升綜合監(jiān)管水平

行政指導(dǎo)覆蓋面廣、容易接受、靈活多樣、追求效率。首先，結(jié)合國內(nèi)外行政指導(dǎo)的實(shí)施現(xiàn)狀和研究成果，行政指導(dǎo)的操作方式大致概括為抽象行政指導(dǎo)行為、具體行政指導(dǎo)行為和抽象具體兩可型行政指導(dǎo)行為三大類，包含的形式內(nèi)容多樣，涉及發(fā)布、勸告、指導(dǎo)、協(xié)商等，做到了普遍覆蓋，并且可以根據(jù)具體情況進(jìn)行靈活調(diào)整，進(jìn)行合情合理的指導(dǎo)。