地方政府優化營商環境政策研究——基于9個省市政策文本分析

孫婉霞 方雨婷

（南京審計大學 金融學院，江蘇 南京 211899）

一、引言

當前全球受到新冠肺炎蔓延的影響，國際貿易發展受到一定阻礙，經濟復蘇緩慢，在這樣復雜的經濟形勢下，挖掘特定區域的競爭優勢、推動產業集群建設顯得至關重要。而一流的營商環境是吸引競爭性企業以及與這些企業有互動關聯的上下游企業、相關機構在特定區域內集聚的核心要素，是各國政府在動蕩的國際經濟形勢下，制定相關政策以維持良好的政企關系、穩定經濟增長的一個重要突破口。

在我國，優化營商環境建設是以習近平總書記為核心的黨中央提出的實現經濟高質量發展的重要方略，也是黨的十九大以來“放管服”改革的重要方向。2019年10月22日，國務院發布了《優化營商環境條例》，明確了我國優化營商環境建設的主要原則和基本方向，是持續推動深化改革的重要舉措。在中央的政策導向下，各地方政府也根據自身區域發展特點先后制定了各具特色的地方層級《優化營商環境條例》。隨著近年來中央和地方一系列政策出臺與實施后，我國營商環境建設取得了一定進步，根據世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示，與2018年相比，我國2019年營商環境排名躍升了15位，目前排全球第31名。優化營商環境必然是一個長期工程，也存在一定的區域發展不平衡問題。根據《2020年中國296個地級市及以上城市營商環境報告》顯示，營商環境前十名中的北方城市只有北京一個城市，前20名中的北方城市只有北京、西安、青島、鄭州、天津，南北營商環境存在一定落差，不同區域間的營商環境均存在各自的發展優勢與制度短板。

通過分析不同地區《優化營商環境條例》文本內容，對不同地區的的優化營商環境政策共性與差異進行梳理總結，分別從市場環境、政務環境、監管執法以及法治保障四個視角出發，分析我國地方層面優化營商環境的制度建設現狀，并提出相應的政策建議，助力我國構建國際一流營商環境。

二、文獻綜述

目前國內關于營商環境的研究主要集中于對營商環境影響的研究、對營商環境評價指標體系的探索以及對營商環境現狀的梳理總結這三個方面。

企業是市場的重要參與者，也是優化營商環境的主要服務對象，目前國內大部分對營商環境影響作用的研究都是以企業為研究對象。通過梳理相關研究，可以發現營商環境可以有效改善企業的經營效率，激發其創新活力，主要有以下三個影響機制：一是通過影響企業家的心理和行為，營商環境的優化會顯著提振企業信心，提升企業家用于生產性日常經營管理的經濟活動時間，鼓勵企業家創造更多的財富[1]，二是通過影響企業的外部關系，優化營商環境能夠優化政企關系和商業關系從而提升企業的產能利用率[2]；三是優化資源配置，優化營商環境能夠緩解尋租的負面影響，有利于無尋租企業開展自主創新[3]。

國際上常用的以世界銀行《營商環境報告》為代表的營商環境評估模式存在自由主義取向、指標適用性較差和數據來源不夠可靠等不足之處[4]，因此國內部分學者對適合我國國情的營商環境評價指標體系展開了探索,從政策導向出發，依據十三五規劃綱要和《優化營商環境條例》構建了中國省份營商環境指標評價體系，包括市場環境、政務環境、法律及政策環境以及人文環境四個一級指標[5]。

從整體來看，近年來我國營商環境建設取得了較大的實踐成效，但本土化營商環境評價指標體系相對較少，營商環境的市場化、法治化和國際化水平都有待進一步提高，存在一定的區域不平衡問題，各城市間營商環境呈現出東部地區最優。深圳優化營商環境建設中注重政府邏輯、市場邏輯和社會邏輯的協同作用并保持制度融貫性的實踐經驗[7]。

已有研究對我國營商環境展開了多個視角的探討，并取得了一定的研究成果，基于此必要將不同地區的優化營商環境相關政策文件作為研究樣本，分析其優化營商環境政策的基本情況，探討不同地區優化營商環境政策的共性與差異，總結地區營商環境制度建設的現狀，并提出相應的政策建議。

三、研究設計

（一）研究視角

從橫向比較視角出發，以我國不同地區的《優化營商環境條例》為研究樣本，以中央出臺的《優化營商環境條例》章節劃分為參考依據，從市場環境、政務服務、監管執法和法治保障四個方面，橫向比較不同地區在體制機制層面具體內容的共性與差異，進行總結歸納，分析各地方在優化營商環境制度層面的共同著力點以及各自側重點，在此基礎上為進一步完善相關體制機制提出相應建議。

（二）研究方法

主要運用QSR NVivo11質性分析軟件對樣本文本進行編碼分析，首先將市場環境、政務服務、監管執法和法治保障四個方面定義為一級節點，接著在每個一級節點上分別建立二級節點；然后將九份政策文本導入到NVivo軟件中，對每一個文本進行仔細閱讀，對條例文本內容進行編碼。

（三）研究樣本

通過登錄各省市政府官網，查詢相應的“政務信息”和“政策文件”，最終選取北京市、上海市、深圳市、廣州市、天津市、河南省、黑龍江省、陜西省、江西省九個省市的地方性《優化營商環境條例》為研究樣本，選取原因有以下幾點：首先，選取條例的原因在于其從制度層面為優化營商環境提供了有力保障，是各個省市認真總結近年來我國優化營商環境的經驗和做法，規定較為全面，涉及多個部門。其次，選取這九個省市是因為它們包含了我國南方與北方相對具有代表性的經濟地區，并且都集中在2018—2021年出臺了較為全面的《優化營商環境條例》，可比性較強，可以體現近年來我國不同地區營商環境建設的體制機制建設特點。

四、數據描述與分析

（一）市場環境

市場環境方面的政策主要是圍繞市場主體在開辦、經營、退出過程中可能遇到的問題為導向展開，主要聚焦于市場主體保護、維護市場公平誠信、降低企業經營成本、加強行業自律、簡化企業開辦與注銷手續、擴大對外開放、政策履行以及扶持重點產業等領域。

從參考點數據來看，九個省市《優化營商環境條例》在市場環境層面重點關注降低企業經營成本、維護市場公平誠信以及簡化企業開辦與注銷手續等領域，而對擴大對外開放與扶持重點產業的關注相對較少。其中在降低市場主體經營成本領域，深圳市在九個地區中參考點相對較多，《深圳市優化營商環境條例》突出了創新市場主體融資便利模式，從創新融資模式、規范銀行貸款、推動中小微企業發展三個方面深入優化企業融資環境。其次，在維護市場公平誠信領域，九個省市的優化營商環境條例都強調了制定市場準入負面清單，保障各種所有制經濟依法平等準入市場。廣州市、深圳市、河南省、黑龍江省、陜西省在條例中的市場環境相關章節強調了加強社會信用體系建設。

表1 市場環境及其二級節點的參考點數

表2 政務服務及其二級節點的參考點數

（二）政務服務

政務服務方面的政策以打造公平、公開、透明、高效的政府服務體系為目的展開，主要集中在關注簡化政務辦理流程、落實稅收優惠、在線政務服務、跨境貿易便利化、優化政企溝通機制、優化區域評估制度以及政策信息公開等領域。

其中，對簡化政務辦理流程以及在線政務服務的關注相對較多。政務服務層面的規制主要目的是進一步深化商事制度改革，推進政府簡政放權，簡化企業政務辦理流程，主要措施有推進綜合窗口統一集中限時辦理和實行告知承諾制度，涉及不動產登記、行政審批中介服務優化、完善動產和權利擔保服務體系等。另外，九個地區的政策文本都明確了建立并完善統一的在線政務服務平臺的要求，幫助推進各地區、各部門政務服務平臺規范化、標準化，實現不同地區在線政務辦理互聯互通。但對優化政企溝通機制、優化區域評估制度以及政策信息公開關注相對較少，其中廣州市、深圳市、黑龍江省、江西省、陜西省在條例中的政務服務章節對政策信息公開關注相對較多。

表3 監管執法及其二級節點的參考點數

（三）監管執法

依法進行監管與執法工作對維護良好的市場秩序至關重要，相關政策以進一步規范和創新監管執法工作為目標，主要聚焦于編制監管清單、信用監管、審慎監管、智能監管、綜合執法以及透明執法等領域。

其中對規范執法的關注相對較多，主要體現在制定并公示相關執法目錄清單、公示違法行為以及對政法行為進行監督等環節。另外，北京市、河南省、黑龍江省突出強調了建立健全舉報投訴機制，接受社會各界對損害營商環境行為的投訴舉報，并及時調查處理，黑龍江省還規定投訴人虛假舉報應當計入信用檔案。

審慎監管也是備受關注的一個領域，為了進一步激發市場創新力，九個省市都提及針對新技術、新產業、新業態、新模式實施包容審慎監管，并且對市場主體謹慎采取行政強制措施，以市場主體利益為導向，營造有利于創新創業的市場環境，其中陜西省還提到在實施行政強制措施時將教育與強制相結合，盡可能維護市場秩序，激發市場活力。

部分地區為了進一步創新監管方式，推出了智能監管領域的政策要求，如廣州市、深圳市、黑龍江省、江西省和陜西省都提出了利用人工智能、大數據、區塊鏈、移動互聯網等現代技術，推動監管事項全覆蓋，匯聚監管數據，提高市場監管效能。

（四）法治保障

法治是最好的營商環境，法治保障方面的政策重點圍繞推進法治政府建設，主要關注政策法規合法性審核、法律法規適應調整期、多元化解決糾紛、民主協商、違法違規責任追究機制、法治宣傳教育、公共法律服務和知識產權保護等領域。

其中，違法違規責任追究的參考點相對較多，違法違規責任追究機制的規制的主體有政府、公用企事業單位、行業協會商會、中介機構以及金融機構等，從法律保障層面有力地推動了營商環境的優化，有效減少損害我國營商環境的違規違法行為。

政策法規合法性審核、政策法規適應調整期以及法治宣傳教育的參考點相對較少。對政策法規的合法性審核是推進依法行政、建設法治政府的必然要求，有利于從源頭防止出臺違法政策文件，切實保障市場主體的合法權益，政策法規適應調整期有利于推進政策法規的更好落實，法治宣傳教育更是法治保障中不可或缺的環節，是營造法治化營商環境的重要基石。

表4 法治保障及其二級節點的參考點數

五、總結與政策建議

（一）總結

從市場環境、政務服務、監管執法以及法治保障四個方面出發，對9個省市的《優化營商環境條例》內容進行分析，發現我國地方層面的優化營商環境政策呈現出以下特點：

1.在市場環境方面，各地區的政策都聚焦于構建公平誠信的市場環境，以市場主體獲得感為導向，大力推動建立統一的市場準入，保障各類主體公平使用資金、技術、人力資源等各類生產要素，并積極采取政策降低企業經營成本，大力支持中小企業發展，提高構建與完善社會信用體系方面的關注。

2.在政務服務方面，各地區政府都積極應用網絡技術，完善在線政務服務平臺，并且按照黨中央“放管服”改革的要求為導向，提升政務服務效率，但在優化政企溝通機制方面還可以進一步優化。

3.在監管執法方面，各地方都在制度層面確立了公正執法、規范執法的要求，并且以保障市場主體利益、增強市場創新活力為目標，建立并完善了包容審慎的監管機制，部分地區著力于利用科學技術發展智能監管方式，提升監管效率。

4.在法治保障方面，各地區都嚴格明確了違反條例規定、損害營商環境的責任追究機制，切實保障營商環境的法治化，但是在對政策文件的合法性審核以及后續的法治宣傳教育環節關注度有待提高。

（二）政策建議

近年來中央和地方政府都致力于完善優化營商環境的體制機制，出臺一系列法規政策，整體營商環境的改善取得了很大的成效。為了進一步強化市場化、法治化、國際化營商環境構建，提出以下幾點政策建議：

第一，以建立和完善社會信用體系為優化營商環境的工作重點。建立和完善社會信用體系是發展市場經濟的重要基石，是構建新型監管機制的關鍵手段，更是實現營造國際里流營商環境目標的重要突破口。各地方政府都應重視和加強社會信用體系建設，一方面，加快構建以信用為標準的分類監管機制，加強信用信息公示以及信用信息共享，推動政府與市場主體信用數據共享與開放，支持信用產品創新，發展信用服務市場。另一方面，全面推進政務誠信建設，優化營商環境中的政務環境。政務誠信建設要求政府依法行政、踐行政策承諾，發揮其在信用鏈條中的領導和表率作用，有助于提升政府公信力，營造良好的守信氛圍，培育良好的營商環境。

第二，持續完善政企之間良性的溝通機制和平臺。政府與企業的良性互動與溝通能夠增進互信，及時發現問題，從而有針對性的套索切實可行的解決方案。目前一些地方政府對政企溝通還不夠重視，存在政企溝通機制“形式化”的問題，迫切需要建立和完善常態化的政企溝通機制，落實制定重點政策前進行廣泛咨詢、制定專業政策前對定向群體進行咨詢以及制定一般政策前進行個別咨詢的要求，保證涉企政策制定的民主性。

第三，不斷強化涉企政策的合法性審核工作，嚴格審查政府的行政決策和規范性文件的合法性與公平性，為優化營商環境提供強有力的法治保障。一方面要加強合法性審核的分類管理，提升審核的精準性與效率；另一方面，可以推動構建合法性審核會商機制，由多個部門對政策文件進行集體討論，形成更具有公信力的審查意見。

第四，以包容審慎監管助力優化市場環境。對市場主體實行更加包容審慎的監管模式，一方面是實施柔性執法對市場中輕微違法違規行為的具體情形進行更加明確的規范，審慎實施行政強制手段，將教育與處罰相結合切實保護市場主體的權益，避免執法“一刀切”，維持市場主體正常經營活動的進行；另一方面是實施包容監管，對于新的業態、新的商業模式給予一定的呵護與鼓勵，激發市場主體創新的活力。