基于專家訪談的科研經費“放管服”改革背景下的科研經費管理體制影響因素研究

周小雪，張洋

中國醫學科學院血液病醫院（中國醫學科學院血液學研究所），天津 300020

國務院2018 年7 月18 日印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發[2018]25 號），教育部2018 年11 月27 日印發《教育部辦公廳關于進一步落實優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（教技廳[2018]5 號）分別指出，要貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革要求，建立完善以信任為前提的科研管理機制，減輕科研人員負擔，充分釋放創新活力，調動科研人員的積極性，激勵科研人員敬業報國、潛心研究、攻堅克難，大力提升原始創新能力和關鍵領域核心技術攻關能力，多出高水平成果，壯大經濟發展新動能，為實現經濟高質量發展、建設世界科技強國做出更大貢獻。優化科研管理及提升科研績效是深化高等教育綜合改革、擴大高校辦學自主權的重要舉措，對于促進形成充滿活力的高校管理體制機制、激發高校創新創造活力、加快“雙一流”建設具有十分重要的意義。

1 對象與方法

1.1 訪談對象

依據所需研究的問題和訪談目的，訪談對象應長期從事科研項目經費管理，并在科研經費管理工作方面有豐富的管理或科研項目申報經驗。 據此，訪談專家選擇的范圍確定在科研項目研究工作起步較早、現科研經費管理制度較為健全的北京市、天津市、上海市，分別從上述地區的省（直轄市）級的醫院、高校、研究所科技管理部門、財務部門科研經費管理人員。 該研究共選取訪談專家11 名。

1.2 方法

訪談前，分別對專家所在地區的科研管理有關經費政策進行梳理，之后再采用座談法進行深入訪談。 課題組人員組成是財務處科研經費管理人員、科技管理處項目管理人員、醫院績效辦管理人員、醫院成本核算人員，在事先擬定的訪談提綱向被訪談的在座專家進行一問一答的和補充提問方式進行，現場靈活地根據專家的回答拋出下一個問題以及臨時增加訪談形式提問，而其他單位的專家訪談暫時由通訊訪談和電話訪談相結合的方式替代。 訪談分為4 個部分，訪談提綱分別為科研經費管理相關政策了解情況、科研經費管理現狀、科研經費管理各環節的現狀、問題和建議，訪談問題見表1。

表1 訪談問題匯總表

1.3 資料收集

訪談為電話訪談、面對面座談以及后續的補充通訊訪談相結合的方式，課題組成員現場到其中一個研究所進行深入的專家現場訪談，將訪談轉為文檔資料，并對訪談結構進行分類匯總，并再一次請專家確認，以后續的電話訪談進行確認，達成一致，進而保證訪談內容的準確性。 將最終確認好的文檔進行梳理，形成科研經費管理制度梳理情況見表2。

表2 科研經費管理制度

2 結果

2.1 基本信息

該研究共訪談專家11 名，其專家從事科研經費管理工作年限在6 年以上。 其中科研項目管理部門8 名，財務主管科研經費管理3 名。

2.2 結果及分析

鑒于訪談專家所在單位研究領域的不同，各個專家對科研經費放管服有關問題持有不同的看法以及獨特的建議。該研究要從科研經費管理相關政策了解情況和單位科研經費管理現狀、單位科研經費管理各環節的現狀以及問題和建議，4 個方面來匯總分析科研經費 “放管服”改革背景下的院校科研經費管理實施過程中存在的問題。

2.2.1 體制的現狀 ①各部委規劃不足。通過分析各部委及直轄市的地方科研項目放管服背景下的科研經費政策以及意見，結合課題的訪談結果得出結論，如果國務院、財政部、科技部、教育部、發展改革委等部委的規劃和支持配合制度執行，加上科技領域放管服改革根據黨中央、國務院推進科技領域“放管服”改革精神和省委、省政府進一步科技創新的要求，北京市、廣東省等為了規范省級財政科研項目資金管理，提升科研項目資金績效，落實科研機構和科研人員經費管理自主權，激發創新活力，制定省級財政科研項目資金的管理監督辦法。

②財政資金支持力度有限。對科研項目預算形式資金的同時也要求省級財政部門相應加大支持力度，部分項目要求有一定的自籌資金匹配。科教興國戰略立在科學技術是第一生產力堅持教育為本，把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置，增強國家的科技實力和科學技術向現實生產力轉化的能力，提高科技對經濟的貢獻率，提高全民族的科技文化素質，加速實現國家的繁榮昌盛。 財政資金因此加大對科研項目的資金支持力度，為了能更好地調動財政資金與利益結合起來，調動企業和科研人員的積極性，盤活財政資金存量，以利益和通過科研績效進行管理，與財政資金支持力度有限互補。

③政策培訓落實不足。各部委等上層制定的政策多采用在部委官網上對外公示，實際上政策發布同時的政策落實及相應講解同樣重要，好的政策得以充分落地，配合政策培訓實時學習、正面優化執行，比事后審計機關依法開展對政策落實情況和主管部門督促指導所屬單位完善內部管理，確保國家政策規定落實到實處的效果更好。目前多數的科研項目管理存在檢查監督前按照項目經費管理辦法復查項目執行，并非在政策落地的同時進行政策的細化學習按部就班地執行，執行過程中存在脫節管理的現象，需要承擔單位與政策發布部門不斷學習、持續優化自身管理[2]。

2.2.2 科研經費管理現狀 ①科研管理數字信息化不足。現各大科研院所、醫院及高校，逐漸推動以更為高效的信息化手段替換原有線下的制式紙質版的審核模式。但現在管理部分大多數依舊停留在紙質版審核，未完全升級到信息化狀態。 科技處對申報書形式審查、研究內容、實施計劃，各單位財務處申報預算指導、預算調劑、經費支出項目預算申請復核、立項批復預算控制、結題決算等數據基本沒有從紙質審核的狀態中脫離出來，信息化走得比較早的單位采用內部管理系統，由項目組成員線上進行科研項目的申報、立項、結題、預算調整等科研管理流程，項目負責人、分管領導、單位審計人員、科管專員、科管部門負責人、科管部門分管領導審批后方可立項、結題及預算調整。

②立項預算部分缺少前期論證。科研項目立項就項目選題、研究內容、預期成果、研究基礎和隊伍搭建以及前瞻性、科學性、創新性、可實現細節，組織單位內部專家進行項目申報前的論證，進過專家論證后可以拓寬研究視野，提升課題研究的有效性。根據專家意見修改完善后進行項目申報。雖各單位的科研項目的儀器購置大多數能實現經過論證填寫，實現由于重復購置與使用率底下造成的浪費現象，但當前科研項目經費的成本核算管理能力依舊較薄弱，未能實現精準核算科研項目中各項成本要素支出，從而影響科研項目預算執行及驗收評價。確定后普遍存在一定的缺乏嚴格監管機制和科學的評估機制。

③科研項目缺少嚴格的績效考評環節。 經調研得知，目前各單位均已開啟不同形式的，從科研項目的等級、數量、科研產出、參加的學術活動等方面對科研人員進行科研考核，部分單位用自有資金設立科研專項獎勵。科研項目績效考評要分類管理且項目不適用同一套標準，現在存在并非所有單位都根據現有績效目標設定績效目標，設立績效目標可以作為項目評審、績效監控、績效評價的主要依據。科研項目的類別可歸集為多個指標模塊，主要對各模塊下三級指標內容和指標值形式。 比如中國醫學科學院預算績效目標庫和北京協和醫學院預算績效目標庫分別對應中央級科學事業單位修繕購置、醫科院創新工程、基本科研業務費、社會公益類科研機構改革專項、國家人口與健康數據共享平臺，根據具體項目類型和項目內容確定項目可應用的指標模塊，通用模塊和非通用模塊相結合，再在指標庫相應的指標模塊中，對照產出、效益、滿意度三個一級指標下的二、三級指標分別選取適用的績效指標。

3 科研經費管理的建議及存在的困難和問題

3.1 科研經費管理環節的建議

（1）完善制度建設。中央高校、科研院所遵照中辦發[2016]50 號文的意見精神，完善差旅費、會議費，涉及科研經費的各單位緊跟中央財政科研項目的資金管理，間接經費核定比例提高，一定幅度地加大績效激勵力度，修訂間接經費制度。 結余資金資金留用處理方式改進，項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年繼續使用。 結余資金、科研財務助理管理規定及流程應各單位實際情況擬定及在實際工作中進行應用。 營造良好的改革氛圍，加強政策宣傳力度，加大科研助理人員的業務能力培訓，以便開展協作配合活動提升綜合管理水平[14]。

（2）加強節點管理。 科研項目從項目申報、立項、中期、結題，結題后審計等全程工作均有對應部門及相應時間節點，所以加強時點管理對科研項目中標率和項目完成情況都其重要。①過程管理：專人參加中期檢查、結題驗收（含綜合績效評價）全程跟蹤項目執行情況[18]，②預算管理：科技管理部門聯合財務部門邀請財務評審專家對預算進行講解預審，對可能導致實際支出困難的問題提前規避。 ③預算執行：預算調整嚴格按照規定進行審批，由于承擔單位審批金額較大，需加強組織專家組審核認定后再準予調整。 ④結余資金：項目順利結題后的結余資金資金提交可結轉繼續使用的申請，逾期未提交科管部門通知財務將結余資金轉入單位統籌[11]。

3.2 科研項目管理、科研經費管理等方面還存在的困難和問題

（1）科研項目間接經費管理難點。綜合來看，科研項目間接費用比例并未有較大幅度提高，取消科研人員績效的比例限制，但科研院所、醫院、高校對科研經費自主權管和放的尺度等還很難把握，對間接經費的管理水平提出了更高的要求， 難點在于如何平衡項目承擔單位、院系、課題組之間的利益關系，課題組會更強烈地要求提高績效[15]。 比如，北京大學某醫院為精神專科醫院，精神疾病的診療和實驗過程主要是依靠臨床醫生來完成，在精神病學的臨床科研課題中，量表評估、測評患者等等的工作也主要是依靠臨床醫生來完成。 同時，被試患者因為疾病原因，配合起來有一定難度，所需時間一般較長，且需有家屬陪同。目前遇到的困難：①精神科醫生的人力成本在科研項目執行過程中無法體現，在職有工資性收入的人員無法在項目中列支勞務費，這會影響臨床醫生的科研熱情；即使間接經費中可以列支在職人員績效，但只能發放給項目組成員，導致有些臨床醫生或科研人員由于限項或后期加入課題組等原因而無法從中領取績效。 ②精神科患者的被試補助缺乏。 建議針對各學科特點臨床醫生或科研人員列支勞務費或者取消對間接經費績效領取人員的限制，細化間接費用中人員績效的具體占比，把握尺度讓改革作用起效的同時避免失控[7]。

（2）勞務費使用與管理風險加大。 勞務費標準提高并進一步明確取消比例限制，有利于科研人員的合理流動，吸引科研人才，彌補科研項目的人力成本的支出。建議各單位財務部門聯合相關部門加緊制定科研項目經費勞務費使用和管理規定，管理的重點和難點在于如何將課題負責人對于勞務費發放真實性、相關性、合規性的直接責任落實到位，特別是訪問學者在與原單位溝通協調文檔、勞務發放標準等方面存在較大難度。 以上困難和問題，該校力求發揮院系及學校職能部門的監管職責，避免科研人員虛報勞務費領取人名單，或轉卡后提現再分配等違規行為，確保勞務費發放合規、合理。

（3）結余資金管理難。 結轉結余資金留用處理方式的改進為項目承擔單位統籌安排科研經費提供了政策支持，但需要兼顧項目承擔單位、院系、課題組3 個方面的利益，如不考慮課題組的后續科研需求，統籌比例過高，仍會激發項目組結題前突擊花錢現象，甚至導致違法違規行為的產生。由于結余資金全權下放為單位統籌管理，如果承擔單位不作為，對于結余經費疏于管理，容易造成結余資金使用不規范，發生與科研活動無關的支出[8]。 另外，部分科研項目結題后，項目主管部門并未組織開展結題驗收工作，或結題驗收后僅將結題驗收材料反饋給項目負責人，并未將相關信息反饋項目承擔單位，導致各單位管理部門并不完全掌握科研項目的結題情況，無法發揮監督和管理職能，而項目負責人又對結題結賬工作重要性認識不足，這也是導致各單位科研經費結余資金量過大的重要原因[16]。

（4）關于科研財務助理的問題。部分項目經費少，單個項目聘請科研助理資金上存在困難，即便是進行統籌，學科特點的不同也決定了有些院系項目多、經費多，有些院系項目少、經費少，對科研財務助理的需求存在差異化，政策上應該為這些不同的需求提供可能，如果進行強制要求也可能造成不必要的浪費。

3.3 “放管服”改革背景下科研經費管理建議

①創新服務方式，積極轉變管理部門的服務水平，簡化過程、降低程序引發的問題，逐步建立并完善科研財務助理制度。為了給科研人員潛心從事科研營造良好環境，讓專業的人做專業的事，主要是選擇出靈活服務手段讓科研人員了解到政策的改革實現科研人員松綁，構建配套政策制度，從而讓科研經費管理解放科研人員[4]。

②加強痕跡管理。 在經費外撥、科技成果轉化等合同訂立審核環節中，強化合同管理[3]，除審核項目負責人與合作單位關系承諾書、合作單位營業執照、在“全國企業信用信息公示系統”網站進行查詢外，增加保留企業信用信息公示系統網的查詢記錄，加強痕跡管理。

③提升管理數字信息化程度。 加強部門科研部、財務處等部門的協同聯動、溝通交流，應充分利用現代化信息手段[10]，不斷優化和完善科研處、財務處、資產處、人事處等各部門和項目負責人之間的共享信息平臺[3]，從而提高經費管理效率和銜接，科研人員可以實時查詢每個科研項目的經費的使用及預算額度剩余情況，該信息同步到項目管理部門[17]，從事后控制轉變向事前控制的數字化時代邁進一步，科研需求預算流程識別現有項目的模式、已有硬件條件、人員條件、通過機器人來完成基礎工作，既提高效益也能提供更多科研人才發展和價值創造的可能。