企業養老保險制度歷史沿革及改進路徑探析

顧巖

[摘 ?要]隨著經濟體制的改革，我國養老保險制度不斷發展完善。然而，受諸多因素影響，養老保險地區間負擔仍不均衡，存在養老金支付風險。對此，從提高統籌層次、明確分擔責任、完善政策措施、規范管理服務等方面，提出應對人口老齡化、確保企業養老保險制度可持續發展的相關對策。

[關鍵詞]養老保險;統籌制度;歷史沿革

[中圖分類號]F842.6 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）05-0035-06

習近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調，要完善覆蓋全民的社會保障體系，促進我國社會保障事業高質量可持續發展。自2000年進入老齡社會以來，我國老齡化程度持續加深，給經濟社會發展帶來重大影響。僅從企業養老保險看，老齡化造成退休人員大量增加、撫養比逐年降低、養老金支付壓力不斷加大，迫切需要完善制度設計，提升統籌層次，在更大范圍實施基金調劑，化解養老金支付風險，確保企業養老保險制度可持續發展。

一、企業養老保險制度模式與中國實踐

（一）企業養老保險制度主要模式

社會保障制度的建立是工業發展和社會進步的體現，企業養老保險是社會保障的主要內容。國際勞工組織于20世紀50年代初首次提出“社會保障”概念，將社會保障上升為世界各國共同追求的社會目標。各國社會保障制度因其遵循的政治經濟理論差別及其特有國情和歷史背景差異而各不相同，歸納起來主要有四種模式。一是源于福利經濟學的福利國家型養老保險制度，典型代表是英國、瑞典等經濟發達國家，養老保險基金由政府和企業負擔，個人不繳或繳納低標準保費，具有全民高福利特征。二是源于德國歷史學派和國家干預主義的自保公助型養老保險制度，典型代表是德國、美國、日本等工業化國家，企業和個人繳費與政府補助相結合，保障水平低于福利國家型，屬于有選擇性保障而非全民福利。三是儲蓄型養老保險制度，典型代表是新加坡、馬來西亞等以經濟發展為中心的國家，由雇主和雇員繳費，政府不承擔任何責任，這種模式沒有互助共濟性。[1]四是源于馬克思主義關于社會保障學說的國家保險型養老保險制度，典型代表是蘇聯等實行計劃經濟的社會主義國家，國家、企業負擔養老保險費，個人不繳納。我國的企業養老保險在計劃經濟時期實行的就是這種制度模式，改革開放后，隨著經濟體制改革，我國企業養老保險制度不斷完善。

（二）我國企業養老保險制度發展

1949年以后，我國企業養老保險制度不斷發展完善，經歷了三個主要階段。

1.退休勞保制度階段。1951年，國家頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，標志我國企業養老保險制度構建正式開端。當時受城鄉二元經濟結構影響，保障對象主要是企業職工，職工退休后由國家給予退職養老補助費。1958—1965年，國家細化勞動保險制度，企業按一定比例提取勞動保險基金，初步形成全國基金籌集、使用的制度。

2.企業養老保險制度改革探索階段。1978年，國務院印發《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，恢復勞動保險制度。改革開放后，市場經濟發展不平衡導致地區、行業差別分化，計劃經濟體制下的退休勞保制度與形勢發展不相適應。1978—1991年，各地探索退休費社會統籌，對勞動合同制工人實行養老保險制度。自此，企業養老保險制度開始由企業全包向企業和職工共同負擔轉變。

3.企業養老保險制度全面建立階段。1991年，國務院改革企業養老保險制度，實行個人繳費。1995年，實行社會統籌與個人賬戶相結合，建立個人賬戶。1997年，國務院在全國統一企業和個人繳費比例、個人賬戶規模、養老金計發辦法。2001—2003年，國務院在遼寧開展完善城鎮社會保障體系試點，進一步完善企業養老保險制度，調整繳費比例、個人賬戶規模和退休人員基本養老金計發辦法，全面做實個人賬戶基金，使“統賬結合”真正實現了由“現收現付制”向“部分積累制”的根本轉變。[2]2011年7月，《中華人民共和國社會保險法》實施，自此，企業養老保險制度正式納入法制化軌道。

建立中國特色社會主義市場經濟體制下的企業養老保險制度，是我國社會保障制度的重大變革，對于經濟社會發展具有重大意義。國家統一企業養老保險基金管理，由過去企業、行業內部保障轉為社會統籌與個人賬戶相結合的制度，從計劃經濟下的現收現付制轉變為基金部分積累制，有效適應了人口老齡化對養老保險基金日益增長的需求和工業化、城鎮化、就業方式多元化帶來的勞動力跨行業跨地區加速流動，為深化企業養老保險制度改革奠定了堅實基礎。[3]

二、企業養老保險統籌制度的建立與成效

（一）中央調劑制度的建立與成效

黨的十八大提出要實現基礎養老金全國統籌，黨的十九大提出盡快實現養老保險全國統籌的目標任務。由于各省區市之間企業養老保險基金收支結余不平衡，同步落實規范完善的省級統籌制度、一步到位實現全國統籌難度較大。2018年，國務院先行建立企業養老保險基金中央調劑制度，以此推動各地提高企業養老保險統籌層級，進而逐步實現全國統籌。制度中規定，中央調劑比例以3%為起步點，每年提高0.5%，到2022年達到5%為止。中央調劑制度是均衡全國地區間基金負擔的有效手段，基金抗風險能力得到整體提高。

中央調劑金由各省份上解的資金構成，各省份按照職工平均工資的90%和在職應參保人數為基數乘以上解比例;以收定支，以全國離退休人均撥付定額和核定后各省離退休人數為基準確定下撥金額。截至2020年末，基金中央調劑比例已經提高到4%，全年跨省調劑基金規模已經達到1768億元，廣東、北京、福建、江蘇、浙江、上海、山東等7個省市為基金凈上繳，云南、貴州、西藏3個省區為基金上繳下撥持平，其余22個省區市（含新疆生產建設兵團）凈受益，東北地區和湖北省受益最大，其中遼寧、黑龍江兩省占全部受益金額的比重接近60%。調劑后剩余的基金缺口由地方政府承擔，調劑制度的實施極大緩解了缺口省份基金支付壓力，確保了養老金發放，保障了制度穩定運行。

（二）省級統籌制度的建立與成效

2019年以來，按照國務院部署要求，各省區市結合實際推動建立規范的企業養老保險省級統籌。以筆者所在的遼寧為例，遼寧于2020年7月1日啟動實施基金省級統收統支的省級統籌。遼寧省級統籌的主要成效是實現省級層面統一的制度體系和管理模式。一是省級統籌制度實施后，基金實行統收統支，基金由省級集中管理，收支兩條線全額繳撥，全省包括保費征繳收入在內的全部基金收入全額歸集至省級專戶，全省養老金支出由省級撥付到市級經辦機構發放。基金省級預算管理，省級編制全省基金預算，充分考慮預算年度內全省人員、工資水平及增長等因素合理確定基金預算收入，按照規定的項目標準和年度內政策性調整等確定預算支出。對基金缺口實行省市分擔機制，基金缺口由省、市按一定比例合理分擔，市級分擔資金按季度均衡上解。二是全省政策進一步規范，明確參保對象范圍，取消參保人員城鄉戶籍限制;單位費率降至16%，以全口徑城鎮單位就業人員平均工資作為核定繳費基數的標準;保費均由稅務部門征收;待遇項目全省一致;養老金計發采用過渡辦法，不再將在崗職工平均工資作為計發參數。信息系統省級集中，改變過去市級分散建設信息系統、分散管理信息數據的模式，由省級建設覆蓋全省的業務信息系統，同時建立省級集中的養老保險數據庫，全面、實時支持各地養老保險業務經辦、財務管理、基金及業務監管。經辦服務全面規范，實施與省級統籌相適應的經辦服務工作規程，以信用管理為主線，對參保登記、待遇計發、個人權益管理、基金財務、稽核、統計、信息、檔案等全過程、各環節一一作出明確規定，實行標準化管理。三是考核獎懲形成機制，把政策執行、基金收支管理等重點工作上升到省對市績效考評體系，把政策執行、預算執行、財政投入、參保繳費、待遇計發、信息系統建設、經辦流程規范、基金監管管理等納入考核范圍，對超收節支給予一定比例獎勵，進一步壓實各市黨委、政府責任。

三、企業養老保險統籌制度構建中面臨的主要問題及成因

（一）面臨的主要問題

目前看，中央調劑制度和省級統籌制度運行總體平穩，但基金中長期可持續能力不足、地區間矛盾凸顯，有的省份基金面臨穿底，有的省份已經穿底，養老金支付風險依然存在。財政部發布的數據顯示，2019年，我國企業養老保險基金總收入3.8萬億元，比2018年增長1.6%;總支出3.5萬億元，比2018年增長10.2%，基金結余5.1萬億元。從全國看，基金總支出增速遠大于總收入增速，剔除財政補貼收入后，2019年企業養老保險基金當期收支差為-2620億元，一定程度上而言，制度的平穩運行主要是依賴財政的投入。實行中央調劑前，廣東、北京、江蘇等20個省區市企業養老保險基金當期有結余，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古等10個省區及新疆生產建設兵團當期收不抵支，黑龍江早已“基金穿底”。隨著老齡化進程進一步加快，全國撫養比下降加速，企業養老保險支付壓力不斷提升。中國社科院相關研究結果表明，如果當前制度模式不作調整，預計全國2028年將首次出現赤字，2035年累計結余將耗盡。[4]17-18

（二）成因分析

我國養老金缺口隨著時間推移逐年加大，是歷史因素、現實因素等多方面因素影響的結果。

1.歷史因素

（1）建立統一制度前已退休、未繳費人員多。1997年，國家建立統一的企業養老保險制度時，將已經退休的人員直接納入到制度內，并發放養老金。以遼寧為例，由于歷史上產業工人隊伍大，造成離退休人員數量多，1997年統一制度時直接納入養老金發放范圍的離退休人員達到232萬人，占全國離退休人員總數的9.5%，這部分人歷史上沒有繳費，直接由當期征收的基金支付養老金，目前這部分“老人”仍有100萬人[5]，直接增加了基金支付壓力。

（2）中央直屬企業養老保險交由地方管理進一步加重地方支付壓力。1998年，國務院決定，中央行業企業養老保險由原來行業自建統籌調整為地方管理，參加地方企業養老保險，由地方支付養老金。以遼寧省為例，當年接收10個行業離退休人員45萬人，此后，隨著職工人數較大的行業企業陸續破產，在職參保職工銳減，退休人員劇增，行業企業基金收支差快速增加，目前，遼寧省行業企業撫養比降至0.93∶1，養老金缺口全部由遼寧省自行負擔，給地方財政帶來巨大支付壓力。

（3）法定退休年齡偏低，繳費年限過短。我國現行法定退休年齡為：男性60歲退休，女性工人50歲退休，女性干部55歲退休。從國際上看，發達國家退休年齡普遍較高，美國、德國、英國、意大利、西班牙等國家退休年齡基本都在65歲左右。同時，我國社會保險法規定，參保職工達齡退休時累計繳費滿15年即可按月領取養老金。根據國家衛健委數據，2019年，我國居民人均預期壽命77.3歲。以女性自由職業者為例，以某省2019年全口徑平均工資6.3萬元為基數，按20%的繳費比例履行繳費義務15年，總繳費（不含利息、未考慮工資增長）19萬元;50歲退休后，以月養老金1175元（不含以后每年待遇調整）、預期余命27.3年計算，總領取額38.5萬元，總領取額遠大于其總繳費額。

2.現實因素

（1）人口老齡化持續加劇。第七次全國人口普查數據顯示，全國60歲以上老齡人口2.64億人，占總人口18.7%，10年間老年人口比重增加5.44%。有17個省份老齡人口比重超過全國平均水平，東北三省是老齡化最嚴重的地區，遼寧、吉林、黑龍江60歲以上老年人口占總人口比重分別為25.72%、23.06%、23.22%，按照國際通行標準，已經進入深度老齡化社會。應對人口老齡化問題是當前企業養老保險制度面臨的最大挑戰。

（2）參保撫養比低。2019年，全國參加企業養老保險離退休人數10396萬人，在職參保職工人數27509萬人，撫養比2.65∶1，較2010年（3.07∶1）下降0.42個點。從各省情況看，最高廣東6.4∶1，其次福建5.58∶1，北京5.19∶1，東北地區墊底，撫養比分別是：遼寧1.5∶1、內蒙古1.49∶1、吉林1.3∶1、黑龍江1.27∶1。東北地區撫養比低的一個重要原因是，作為老工業基地，其前期城鎮化率較高。以遼寧為例，新中國成立初期全國城鎮化率不到15%，當時遼寧就已經達到30%以上，當年大量產業工人目前都已達到退休年齡。有關數據顯示，2019年，遼寧省參保離退休人數達到723.6萬人，占全國的7%，撫順、丹東兩市撫養比接近1∶1。

（3）退休人員養老金水平連年大幅提高。從2005年開始，國家大幅度提高企業退休人員養老金水平，至2020年已經連續調整16年，這期間，2015年之前歷年調整幅度較高，年均10%左右，2016年以后，國家綜合考慮經濟社會發展各方面因素，確定養老金調整幅度為年均5%左右。對于因提高養老金水平而增加的支出，中央財政按照40%進行補助，其余60%由地方自行負擔。

四、完善企業養老保險統籌制度的對策

應對人口老齡化挑戰、化解養老金支出風險是系統工程，必須從加快制度改革、優化頂層設計、全面規范管理等方面入手，加快推進企業養老保險全國統籌，在全國范圍內保障企業養老保險制度長期平穩運行。[6]

（一）實行基金統收統支的全國統籌模式

在全國范圍內基金統一上解、統一支付。在全國統籌起步階段，本著先易后難的原則，可以設置合理的過渡期，先實行統籌基金全國預算管理、中央調劑，適當均衡各地養老保險負擔;同時，在全國范圍內逐步將政策、經辦規程、信息系統建設標準規范。條件成熟后，中央再對統籌基金實行統收統支，完全實現各地企業養老保險合理均衡負擔，促進制度更加平穩運行。

（二）設置3年到5年的統收統支過渡期

按當前制度設計，隨著時間推移，將有更多省份面臨基金結余耗盡的困境，造成地方財政負擔加重，影響地方經濟社會發展，因此，全國統收統支是解決地區間養老保險負擔不均衡的治本之策。現行的中央調劑模式只是過渡辦法，長期實施容易導致基金結余省缺乏基金征繳和管理的動力。設置3年到5年的過渡期，可以充分檢驗省級統籌運行成果，掌握各省情況，及時發現問題，制定更加穩妥的全國統收統支方案。

（三）厘清中央地方分擔責任

全國統籌后中央和地方政府的責任分擔是核心。從省級統籌經驗看，與地方財力相適應的分擔，有助于制度執行。全國統籌后，在全國基金當期總收入大于基金總支出的情況下，基金缺口省份當期不參與分擔;在全國基金收支出現缺口的情況下，實行中央和省級政府責任分擔，科學合理確定各省分擔比例。

（四）在國家層面建立績效考核機制

實行全國統籌必須充分發揮地方政府責任，嚴防“卸包袱”思想，建立全國績效考核機制、激勵并約束地方政府責任與行為尤為重要。中央政府對預算內基金收支實行兜底保障，地方政府因當期基金征收未完成預算計劃造成短收、非政策性增加支出等自身原因造成的資金缺口，由地方自行承擔，國家不予承擔。

（五）實施更加積極的、有利于制度可持續發展的政策措施

盡快啟動、穩步推進漸進式延長退休年齡，制定符合適齡勞動力工作年限的最低繳費年限，確保社會保險權利義務相匹配。擴大企業養老保險制度覆蓋面，徹底打破城鄉居民參保戶籍限制，以農民工、靈活就業人員為重點，把新經濟、新業態和新就業形態納入企業養老保險范圍，努力推動制度全覆蓋。

（六）建立全國集中的企業養老保險經辦服務信息系統

將現有的全國各級社會保險經辦服務信息系統融為一體，國家、省、市上下銜接互通，實行大數據管理、全國業務協同聯動，全面打造標準化社會保險業務平臺，以此為依托，實行全國基金運行監測、分析、預警，為企業養老保險全國統籌和制度安全穩定運行提供技術支撐。[7]

參考文獻：

[1]李蘭英.社會保障制度改革的國際借鑒及其完善[J].中央財經大學學報，2001，（8）：23-27.

[2]劉克崮.遼寧省完善城鎮社會保障體系試點工作的回顧與思考[J].中國人力資源社會保障，2017，（12）：58-59.

[3]夏陽，曾兵，劉根廷.我國養老保險體系改革問題及其對策研究[J].經濟研究導刊，2019，（2）：56-57+99.

[4]鄭秉文.中國養老金精算報告2019—2050[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2019.

[5]遼寧省人民政府發展研究中心課題組.凝神定力篤定前行努力將振興工作做實做細——2017年上半年全省經濟形勢分析與重點政策建議[J].遼寧經濟，2017，（9）：10-14.

[6]游鈞.把握新時代使命，建成更加公平更可持續的社會保障體系[J].中國社會保障，2018，（1）：14-16.

[7]楊燕綏.服務型政府與社保公共服務平臺——中央統籌養老金的視角[J].中國社會保障，2018，（2）：36-37.

責任編輯 ?邢軍偉