關于PPP模式投資項目的財務風險及應對策略

郭曉龍

關鍵詞：PPP項目 BOT模式 投資項目 財務風險 對策

一、引言

PPP項目BOT合作模式是政府和社會資本方采用“建設-運營-移交”的合作模式，其可以減輕政府方的財政壓力，提高投資項目的建設效率和質量品質，備受各級政府部門的青睞和鼓勵。但目前除了一些部委文件，尚無配套成型的法律文件對這些發展項目進行約束規范，在各地的推廣推進中暴露出了不少問題，特別是BOT模式下的合作項目，由于前期社會資本方投入大量的資金進行建設，但因為模式的不成熟，后期資金回籠得不到保障，甚至辛辛苦苦建設的資產權益也享受不到，給社會資本方帶來巨大的經濟損失，也給地方政府帶來不良的政治影響。因此，需要對此進行研究分析，以保證政府和社會資本方的利益，從而保證這種模式能更好地推廣應用。

二、當前PPP模式中的財務風險分析

（一）籌資風險

PPP模式中的籌資風險主要表現在以下幾個方面：

首先，PPP項目的BOT管理模式要經歷項目前期的建設階段、中期的運營階段和后期的移交階段。在建設階段，社會資本方要為項目總承包建設籌集大量的資金用于建設項目，資金需求量往往參照前期項目測算的大概數據做資金籌劃，在實際籌資過程中，銀行貸款額度占社會資本方資金來源的主要比例，但銀行貸款手續審批的繁冗也意味著資金籌集額度比較固定化，社會資本方對銀行貸款資金使用不夠靈活，不能準確把握項目整體資金需求量，必然會導致社會資本方貸款比例失調，過多的銀行貸款會增加社會資本方的債務資本成本，貸款不足又給項目總承包方帶來付款壓力，進而產生地方維穩工作壓力。

其次，由于銀行貸款在資金籌集份額中占得比重較大，貸款還款日比較集中會造成階段性的還款壓力，在遇到特殊時期，如果經營不善，不能及時還款會觸發融資風險。

（二）投資風險

投資風險主要表現在以下幾個方面：

第一，PPP項目全過程成本超支造成損失，前期招標階段項目公司可能因各方面的原因造成招標成本超政府概算，因超出地方政府財政預算，政府會取消招標，重新進行二次招標，從而造成經濟上的損失。

第二，在建設階段，由于設計、施工、現場管理等各種因素造成施工成本加大，超出總概算，政府單位在最終審計階段對超出概算部分一般會做審減處理，最終由社會資本方承擔審減成本。

第三，在運營階段，因為運營時間較長，運營產品可能因市場環境、政府政策、自然災害等原因造成市場價格大幅度變動，經營收入減少。例如，在2020年因市場環境的變化，造成了許多中小企業因經營不善倒閉，許多國內巨頭企業也遭到了嚴重的損失，更何況社會資本方投資的PPP項目，資金投放大多集中在前期，經營收益分散在后期，周期較長，并且經營項目大多比較單一，盈利能力較弱，承受不起長期的停業或限制經營，投資后經營收入資金回流不到位，再加上銀行貸款壓力，項目公司生存幾率不大，勢必會引發破產風險，給社會資本方造成不可挽回的損失，也給地方政府維穩帶來壓力。

（三）產權風險

大多PPP項目在政府采購招標前期，立項、規劃、土地征收、預算、施工許可證、規劃證等手續都是以政府下屬的實施機構名義辦理，社會資本方介入后，政府和社會資本方會成立項目公司。此時，從法律意義上來說項目公司是真正意義上的甲方，在辦理后期手續時應該以項目公司名義辦理，但這樣就會出現在最后項目驗收交付驗收資料時，前后資料主體不一致的情況，這樣會導致投資項目產權辦理出現問題，進入經營期后，地方政府會以資料不合規為由與社會資本方在項目資產產權問題上產生爭議，如果社會資本方在經營期得不到資產產權保障，會大大增加社會資本方投資風險，從而引起財務風險。

（四）政策法律風險

自PPP項目模式引入我國以來，國家法律未出具對PPP項目合同條文制定的具體規范，國家財政部委下發的文件也是關于PPP項目約定式的項目案例，僅為參考性的文件，PPP項目法律規范體制不健全，確實給政府和社會資本方帶來許多風險，具體表現為：

1.法律依據不健全帶來的風險。近幾年，PPP項目模式在國內各地備受地方政府歡迎，尤其是經濟欠發達的地區。PPP項目的合作模式正好符合各地方政府重投資、重融資、重建設的思想方針，而PPP項目的入庫標準沒有正式的法律條文做依托，只有國家下發的相關文件，其對政府的規范性制約能力比較薄弱。在這種思想的推動下，PPP項目在建設運營的前、中、后期的各種分析難免會有主觀缺失，在制定PPP合同時缺少相應的分析和論證，這就會導致在項目完工之日就是社會資本方虧損之時的情況發生，如果地方政府財政收入能夠覆蓋項目公司后期的還本付息，那么未來項目公司還有彌補虧損的機會，如果不能覆蓋社會資本方會陷入嚴重的債務危機。

2.政府制度不完善。中央政府推行PPP模式是為了轉換地方政府職能、放寬準入條件、提高公共產品的供給效率，政府資本應當起到引導和放大的作用。因為PPP項目的特殊性，導致PPP項目在整個周期審批環節處處受制，甚至到最后手續不齊全，導致雙方扯皮，工程不能交驗。

3.國家政策的變更帶來的風險。2017年11月16日，財政部發布的92號文要求集中清理已入庫項目，對具有“未按規定開展‘兩個論證、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保、未按規定進行信息公開”等情形的項目應予以清退。目前，據第三方機構統計，自92號文發布至2018年4月1日，管理庫清庫項目合計609個，涉及投資額6114.39億元;儲備清單清庫項目總數1798個，涉及總投資額1.78萬億元，以上現象意味著“降杠桿”“減負債”“防風險”，這些工作正在地方落實，同時原先已經入庫且不符合“兩評一案”條件的PPP項目面臨清庫風險，而社會資本方和政府單位在前期已經花費了巨大的精力和資源，這樣必然會帶來巨大的損失，并且這些損失由誰來買單，目前國家還未給出明確指導意見。

4.稅務政策帶來的風險。PPP項目在“轉讓-運營-移交”整個過程中，政府和社會資本方對整個存量項目存在重復征稅的問題，相關部門若不及時的引起重視，則必將會導致因稅務籌劃不完善占用大量的資金，從而影響項目現場進度用款，造成資金不足。同時，很多PPP項目不太重視稅務籌劃人員素質的培養，高素質的稅務籌劃人員必然會為項目節稅做出巨大的貢獻，反之因為PPP項目的復雜性，如果在某個環節不及時發現就會出現偷稅、漏稅風險。例如，在建設期，政府支付的管理費等屬于政府行政性劃撥款還是政府付費款，是否需要開具發票，在移交期產權移交是否還涉及增值稅的問題，這些問題如果能提前預見到，我們在辦理產權時就會提前做出籌劃，所以說在PPP項目中稅務管理起著舉足輕重的作用。

三、PPP項目財務風險的應對措施

（一）建立健全的融、投資管理體系，強化資金管理控制

首先，融資渠道不暢，社會資本方資金缺口大，是目前國內PPP項目前期開展工作面臨的主要難題，建立健全的融資體系對項目公司解決融資問題有著重要的意義，作為社會資本方應完善融資擔保體系，企業擔保機構作為企業與銀行的信用橋梁，對解決企業融資困難發揮越來越大的作用。

社會資本方應加強誠信體系建設，改善企業信用環境。信用不足或缺失是影響企業融資能力的重要因素，企業數量多、規模小，需求信息及風險信息收集難度大。因此，政府要加強金融生態環境建設，組織相關部門構建統一的企業社會征信系統和運行機制，擴大征信系統的覆蓋面和信用信息的采集面，盡可能詳細地提供企業納稅情況、企業及法定代表人個人銀行信用記錄、對外擔保、法律訴訟、履約情況等信息，增加企業信用信息的全面性、實用性和透明性，對企業自覺履約形成約束，增強企業誠信意識，提高融資能力。有關部門要加大對違約中小企業的懲罰力度，堅決打擊惡意逃廢銀行債務的失信行為，共同營造誠實守信的經濟環境和社會信用環境。

其次，投資項目選擇必須具有財務可行性，對于風險比較高的項目，可以選擇分散投資風險，例如，與保險公司、政府二級平臺等實力強勁的社會團體建立戰略合作關系，以此來降低投資風險，保證投資收益。在項目投資前期，充分將政治、政策等不可抗力風險與政府方達成共同承擔的統一思想。

加強資金管控，在建設期禁止資金超撥，嚴格控制支付比例，在實際PPP項目操作過程中，往往項目公司和施工總承包方之間必然存在間接或直接的關系，項目公司在支付中會放松管控，只要產值或監理批量到位，付款率會頂格支付，而到最后第三方介入或政府審計時會對報量進行審減，這時容易發生超額付款的風險，所以過程把控支付比例、摸透現場實際成本是規避資金風險的必要手段。

（二）完善手續資料，明確產權歸屬

在PPP立項初期，政府、社會資本方、社會金融機構三方就應達成初步共識，對各方提出的條件達成統一意見，避免進入運行階段出現糾紛后陷入被動局面。要明確各方的責任義務，在手續辦理主體上明確業主單位和實施機構之間的關系。例如，許多PPP項目在籌備前期因未確認社會資本方，所有手續資料辦理以政府實施機構的名義辦理，項目公司成立后對項目進行投資建設，從職責分工上項目公司應屬于業主單位，但施工許可證已經由政府實施機構辦理，這樣就導致項目公司在辦理整套資料時出現前后主體不一致的情形，這種情形會導致資料交付風險，所以前期手續辦理時，就應明確社會資本方主體，即便出現前后資料主體不一致的情形，也應在項目資產未建成之前與地方政府進行協商，可以在后期交驗手續資料時容缺辦理，確保不會出現扯皮的情況。

（三）關注地方政策環境，增強法律意識，完善退出機制

社會資本方應時刻關注地方政策法律變化，提高專業人員的工作素質，加強稅務人員的稅務籌劃、節稅意識，在決策時做到以事實為依據，以法律為武器，確實保障自己的合法權益。在項目公司進入正常運營后，政府應該脫離出來，在不違反法律的前提下給予社會資本方充分寬松的行政報批空間、優良的融資環境，提高項目公司在地方的生存強度，項目公司只有自造血液完成資金籌集，才能減輕地方政府的資金壓力，真正達到政府和社會資本方共創良好的政企合作平臺環境，為緩解地方財政壓力起到積極的作用。

PPP項目在后期能否安全著陸，完全取決于社會資本方前期的籌資能力，政府方后期的履約能力，在實際操作過程中，后者的違約風險性較大。以完全政府付費PPP項目為例，項目公司投資的建設項目后期運營收益完全歸屬政府，政府以財政收入對社會資本方履約，這對政府的財力要求比較嚴格，而且履約期較長，換屆后的政府領導層可能對前期已達成的約定提出異議，這樣社會資本方后期債權存在很大的壞賬風險。要建立完善的退出機制，可先從保證政府履約程序做起，將PPP項目財政支出納入地方政府財政中，做好長期支出規劃;其次，在投資項目完成后，項目產權要合理利用，產權歸屬原則一般遵循利于減輕政府還款壓力和利于保證社會資本方自身權益。以江西浮梁汽配產業園PPP項目為例，地方縣政府財力不足，在后期履約過程中存在很大的還款壓力，社會資本方與政府達成初步協議，將投資建設的廠房產權轉移到政府下屬的融資平臺，融資平臺以廠房作抵押進行再融資，這樣既解決了政府財政資金不足的問題，又維護了社會資本方的權益，保證了PPP項目的平穩著陸。

四、結束語

近幾年，我國PPP項目的運行出現許多問題，部分PPP項目被進行包裝改造，這樣極大地增加了社會資本方的投資風險。所以要完善頂層設計和相關法律法規，落實項目管理主體責任，統一、規范PPP項目入庫標準，加強對標準、過程和結果的監管，只有這樣才能保證PPP項目的健康發展。

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作者單位：北京市第三建筑工程有限公司