中國共產黨百年紀檢監察領導體制的歷史演變與基本經驗

唐皇鳳 楊潔

摘要：作為紀檢監察體制的核心環節，領導體制在中國特色的紀檢監察工作體系中具有基礎性和關鍵性地位，從根本上決定著紀檢監察工作的效能。嚴格遵循馬克思主義權力制約與監督理論，積極從中國古代監察制度中汲取歷史智慧，始終立足于堅持和加強黨的領導的現實需要，是中國共產黨推進紀檢監察領導體制改革的主要依據。中國共產黨百年紀檢監察領導體制的歷史演變表明，堅持和加強黨的領導是紀檢監察領導體制改革的根本政治原則，持續強化上級紀檢監察機關的垂直領導是紀檢監察領導體制演變的基本方向，健全派駐領導體制是紀檢監察領導體制改革的重要抓手，扎實推進紀檢監察法規制度建設是紀檢監察領導體制改革的根本保證。中國共產黨紀檢監察領導體制改革的歷史經驗，既是百年大黨自我革命、永葆生機的動力源泉，也是新時代完善黨和國家監督體系的重大方略。

關鍵詞：百年大黨;紀檢監察;領導體制;黨內監督

中圖分類號：D262.6 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0028-010

在中國特色的黨和國家監督體系中，紀檢監察領導體制事關紀檢監察權力的制度化配置，從根本上影響著紀檢監察機關在執政黨主導的現代國家治理體系中的功能和地位，直接決定著紀檢監察工作的具體效能。紀檢監察領導體制改革涉及兩大關鍵問題：首先是理順黨委領導和紀委監督的關系。一般而言，各級黨委是領導核心，同級黨委與紀檢監察機關之間是領導與被領導的關系。而紀檢監察機關是黨內監督的專責機關，可以而且應該對同級黨委實施有效監督;其次是理順上下級紀檢監察機關之間的關系，即紀檢監察機關與同級黨委之間是以屬地管理為主還是以垂直領導為主。在不同歷史時期，上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關到底是業務指導為主還是直接領導為主有不同的體現。整體而言，紀檢監察領導體制改革的基本目標取向是切實增強各級紀檢監察機關的權威性和專業性。本文試圖在探究中國共產黨紀檢監察領導體制改革基本依據的基礎上，回溯百年大黨紀檢監察領導體制改革的發展歷程，并總結我國紀檢監察領導體制改革的基本經驗。

一、中國共產黨紀檢監察領導體制改革的基本依據

中國共產黨“為什么要”及“為什么能”推進紀檢監察領導體制改革，具有深厚的理論淵源和實踐基礎。中國共產黨是按照馬克思列寧主義建黨原則建立起來的新型無產階級政黨，高度重視黨的組織建設、紀律建設和廉政建設。作為從事黨內監督、執紀問責和反腐敗斗爭的專門機關，紀檢監察機關對于有效解決黨風黨紀問題、永葆黨的先進性和純潔性具有基礎性的保障作用。中國共產黨持續推進紀檢監察領導體制改革，不僅是無產階級政黨加強權力運行制約與監督的必然要求，也是有效汲取中國古代監察制度歷史智慧的集中體現，更是堅持和加強黨的領導、實現黨長期執政的政治保障。

（一）無產階級政黨有效實現權力制約與監督的必然要求

馬克思主義經典作家有效論證了加強黨內監督與健全紀檢監察體制對于提升無產階級政黨建設質量的極端重要性。馬克思和恩格斯認為，人民是權力的真正主體，權力由人民賦予且必須接受人民監督。無產階級政黨執政后，要警惕“國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社2012年版，第55頁。，要防止黨內的官吏變成在黨內作威作福的官僚。為了警惕和防止黨的領導人濫用職權，必須健全黨內民主生活，允許黨員在黨內充分自由地交換意見，并就發現的黨內領導干部的錯誤行為認真開展批評。馬克思和恩格斯關于權力監督的思想為后來中國共產黨探索紀檢監察制度設計奠定了重要的理論基石。列寧在領導無產階級政黨奪取政權并執掌政權的過程中，為了防止黨內權力過分集中導致黨的僵化和分裂，突出強調黨內監督的迫切性和必要性，將紀檢監察視為“消除分裂的可能性的唯一保證”《列寧全集》第13卷，人民出版社2017年版，第95頁。。1920年俄共（布）九大，列寧提出建立一個同中央委員會平行的監察委員會，他主張中央監察委員會與中央委員會都由黨的代表大會民主選舉產生，共同對黨的代表大會負責;監察委員會有權接受一切申訴并經與中央委員會協商后可以審理一切申訴;當同中央委員會的意見不一致時，監察委員會可同中央委員會舉行聯席會議或把問題提請黨的代表大會來解決?！读袑幦返?9卷，人民出版社2017年版，第323頁。隨后，這一戰略構想在1921年俄共（布）十大通過的《關于監察委員會》的決議中得以落實，大會選舉產生了首屆中央監察委員會，明確規定成立監察委員會的目的是為了維護黨的統一。此后，1922年3月召開的俄共（布）十一大通過了《關于監察委員會的任務和目的的決議》，對監察委員會成立一年來的工作實踐給予了肯定，大會同時通過的《監察委員會條例》，首次以黨內法規的形式對監察委員會的地方機關、報告制度、成員組成、結構職權等作出明確規定。經過列寧一系列的實踐探索，紀檢監察的領導體制、職能定位、機構設置、運行模式基本確立，紀檢監察工作逐步邁入制度化軌道，為解決黨內權力制約和監督問題提供了全新的制度設計思路和寶貴的實踐經驗，成為中國共產黨百年來持續推進紀檢監察領導體制改革可資借鑒的重要理論資源。

（二）汲取中國古代監察制度歷史智慧的集中體現

當代中國是歷史中國的延續和發展，“歷史是最好的教科書”。中共中央黨史研究室：《歷史是最好的教科書——學習習近平同志關于黨的歷史的重要論述》，中共黨史出版社2014年版，第1頁。中國古代監察制度歷經數千年發展，在鞏固國家政權、加強權力監督效能等方面，積淀了豐富的歷史經驗。中國共產黨人始終堅持寬廣深邃的大歷史觀，深刻認識歷史規律，準確把握歷史大勢，不斷從歷史中汲取智慧和力量。中國歷史研究院：《以大歷史觀把握歷史發展規律和大勢》，《人民日報》，2021年4月27日第9版。中國古代監察制度蘊含著極其豐富的歷史和政治智慧，探究其對中國共產黨紀檢監察領導體制改革的現實啟示具有重要的理論和實踐意義。秦漢時期，由于封建監察制度尚處于創建和形成過程中，監察機構并不獨立，在隸屬關系上受到丞相統制。東漢御史臺的建立，標志我國古代專門監察機構的確立。自魏晉始，御史臺脫離少府而成為完全獨立的監察機構。唐代則建立了獨立而健全的中央監察機構。元代的御史臺與中書省、樞密院三權分制，三者地位并重，彰顯了御史臺在皇權領導下的獨立地位。明代的都察院作為全國最高監察機關直接對皇帝負責，地方設立的按察司直接受制于都察院，有相對的獨立性。清代的監察機構無論在地位上還是在職權上，都超過了前代，并且地方的監察機構亦是獨立的，垂直于中央領導。張國安：《論中國古代監察制度及其現代借鑒》，《法學評論》，2009年第2期?？梢?，在中國歷史上國家監察制度的成熟時期，基本上都是實行獨立、垂直的領導體制，即確保其在皇權統治下擁有相對獨立地位的同時，注重加強上級對下級的垂直管理，并為監察機關和監察人員賦予較為充分的自主權，使之能夠相對獨立地行使監察權，為有效提升國家監察實效提供較為堅實的制度保障。當然，中國古代監察領導體制本身存在固有的天然缺陷。在封建君主專制制度下，古代監察機構由皇帝直接領導控制，皇帝擁有最高的監察權且皇權不受監督，皇權的強弱、皇帝的喜好在很大程度上直接決定了監察機構的存廢，監察領導體制的人治色彩非常濃厚。中國共產黨建黨百年來，在充分汲取古代監察制度歷史正反經驗的基礎上，不斷強化上下級紀檢監察機構之間的制度化聯系，切實加強上級紀檢監察機構對下級的直接領導，積極穩妥地推進紀檢監察領導體制改革，有效保障各級紀檢監察機關履職的獨立性與權威性，為推動國家治理體系和治理能力現代化奠定了穩固的政治基礎和體制機制保障，是對中國古代監察制度歷史智慧的創造性轉化和創新性發展。

（三）堅持和加強黨的領導、實現黨長期執政的客觀需要

堅持和加強黨的領導，實現黨的長期有效執政，需要執政黨強大的政黨能力作為有力支撐。持續推進紀檢監察領導體制改革，提升黨內監督執紀效能，是加強黨的建設、確保黨自身堅強有力的題中應有之義。首先，黨在不同歷史時期進行的紀檢監察領導體制改革，都是以加強黨的領導尤其是黨中央的集中統一領導為根本目標，也是在黨的堅強領導下不斷探索和發展的。無論是1927年建立的各級紀委與同級黨委平行的領導體制，1945年建立的黨委單一領導體制，還是1982年建立并逐步發展延續至今的雙重領導體制，都是黨根據自身建設和發展的實際需要，為更好地配合完成中心工作和重點任務而探索出的有利于加強黨的統一領導和維護黨的團結一致的領導體制?；厮蔹h的百年發展史，紀檢監察領導體制的每一次重大改革都在不同程度上提升了紀檢監察工作的效能，使得黨的肌體更加健康，黨的先進性和純潔性建設的政治基礎更為穩固，執政黨能力得到穩步提升，這些成就的取得有利于進一步堅持和加強黨的領導。其次，紀檢監察領導體制改革為提高黨的長期執政能力提供堅強保障。堅持和加強黨的領導需要不斷深化紀檢監察領導體制改革，尤其需要從嚴從實推進雙重領導體制的程序化制度化。紀檢監察雙重領導體制下垂直領導的不斷強化，能夠進一步提升紀檢監察工作的獨立性和權威性，從而更好地推進反腐敗工作和推動從嚴管黨治黨實踐向縱深發展，進而夯實黨的執政基礎和提高黨的長期執政本領。最后，紀檢監察領導體制改革為黨在社會主義市場經濟條件下實現自我凈化探索有效路徑。堅持和加強黨的領導、實現黨的長期有效執政，面臨的最大挑戰就是對權力的有效監督。要破解這一難題，就必須探索出一條無產階級政黨持續實現自我凈化的有效路徑。黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。習近平：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日第1版。堅持和完善中國特色的黨和國家監督體系，最為關鍵的環節就在于不斷深化紀檢監察體制改革，尤其是推進紀檢監察領導體制改革。推進紀檢監察領導體制改革，不斷加強上級紀監委對下級紀監委的領導，著力推進紀檢監察機構派駐領導體制和巡視制度改革，推動派駐監督和巡視監督向基層延伸拓展，不斷增強黨內監督的力度和實效，進而為堅持和加強黨的領導、實現黨的長期執政提供有利條件。

堅持以人民為中心的發展思想，切實做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，強化對權力運行的制約與監督，既是無產階級政黨本質屬性的集中體現，也是百年大黨能夠不斷發展壯大且永葆青春活力的重要保障。中國共產黨推進紀檢監察領導體制改革必須始終堅持馬克思主義關于無產階級政黨建設的核心要義，同時以史為鑒，有效汲取中國古代監察制度所蘊含的歷史和政治智慧，更要立足當下，聚焦紀檢監察領域存在的突出問題，不斷完善黨和國家監督體系，著力提升從嚴管黨治黨的質量和水平。

二、中國共產黨紀檢監察領導體制改革的百年歷程

領導體制改革是紀檢監察體制改革的核心環節，有效推進紀檢監察領導體制改革是中國共產黨堅持不懈推進從嚴治黨和反腐敗斗爭的基本方針和重要方略。在黨的歷史上，隨著黨風廉政建設、反腐敗斗爭以及管黨治黨方略等方面理論認識的不斷深化，以及黨在不同時期面臨的外部環境、中心工作和歷史任務的差異，中國共產黨以堅持和加強黨的領導為根本遵循，先后對紀檢監察領導體制進行了數次重大改革。改革的焦點在于明晰和理順黨委與紀委（監委）之間的關系，改革的方向在于逐步強化上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關的垂直領導，以期不斷提升紀檢監察工作的獨立性和權威性。

（一）萌芽階段（1921-1926年）：中央執行委員會直接監督、統一領導

在極其嚴酷的革命斗爭環境下，中國共產黨一經建立，就建立起相對嚴密的組織體系，并以嚴格的紀律保障黨的生存和發展。從1921年中共一大到1926年中共四大之間，中國共產黨的黨章均對紀律檢查工作有明確規定。這一時期雖然黨內還沒有成立專門的紀律檢查機關，但是新生的中國共產黨已經開始根據馬克思主義經典學說，積極探索紀律檢查工作的基本規律，為后期確立黨的紀檢監察制度體系奠定了堅實的理論和實踐基礎。1921年7月中共一大通過的《中國共產黨第一個綱領》規定由中央和地方的執行委員會來直接履行黨內監督職能。比如，第十條規定：“工人、農民、士兵和學生等地方組織的人數很多時，可以派他們到其他地區去工作，但是一定要受當地執行委員會最嚴格的監督?！钡谑l規定：“地方執行委員會的財政、活動和政策，必須受中央執行委員會的監督?！边@表明黨在成立之初就有了加強紀檢監察工作的思想萌芽。1922年7月中共二大通過了黨的第一部《中國共產黨章程》，第一次明確黨的全國代表大會及由此產生的中央執行委員會是黨的最高領導機關，并且規定“凡有關系全國之重大政治問題發生，中央執行委員會未發表意見時，區或地方執行委員會，均不得單獨發表意見”，這些規定有利于加強中央執行委員會對區或地方執行委員會權力運行的制約和監督，進而維護黨的團結和統一。此后，1923年黨的三大和1925年黨的四大黨章關于以上內容沒有進行修改。在這一時期，黨的紀律檢查工作由中央執行委員會直接負責和統一領導，體現了黨成立之初就將紀律檢查工作擺在突出位置。直接監督和統一領導的紀檢監察領導體制適應了黨在幼年時期所面臨的極度殘酷的外部環境，這是黨基于客觀實際所采取的有助于自身生存與發展的過渡性制度安排。但是隨著黨的快速發展，黨的紀律檢查工作越來越需要設立專門的黨內監督機構。

（二）探索階段（1927-1944年）：與同級黨委平行的領導體制

1927年5月，中共五大選舉產生的中央監察委員會，是黨的歷史上首次設立的專門紀檢監察機關。這一時期中國共產黨在結合革命斗爭形勢和黨的自身發展實際需要的基礎上，大量借鑒了列寧的無產階級政黨建設的理論和實踐經驗，對紀檢監察的領導體制、機構設置、人員構成以及具體工作從黨章的高度作出了系統性和規范性的闡釋和規定，為各級監察委員會加強對同級黨委的監督提供了組織和制度保證。1927年6月，黨的五大通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》對“監察委員會”進行了詳細規定。就產生方式而言，監察委員會同黨的委員會一樣由對應的黨代表大會選舉產生。不同于黨委下設的其他職能部門，監察委員會更接近于一個與同級黨委平行設置的機構。就領導體制而言，明確規定各級黨委受同級監委監督。中央監委作出的決議，需要得到中央的同意才能生效;當二者意見無法統一時，需交由二者組成的聯席會議通過表決作出決定，如若仍不能達成決議，就交由全國代表大會解決中央檔案館：《中共中央文件選集》（第3冊），中共中央黨校出版社1989年版，第151頁。。較早地從決策程序上對黨委的領導權和監委的監督權的相互關系進行了清晰界定，有利于加強各級監委對同級黨委的監督。黨的五大以后，隨著革命戰爭形勢的發展，1928年和1933年先后設立“中央審查委員會”和“中央黨務委員會”作為黨的紀檢監察機構。1938年黨的六屆六中全會，將黨的紀檢監察機關重新統一為“監察委員會”，但與五大規定有所不同的是，這時的監察委員會不再是與同級黨委平行的機構，更多地是在同級黨委的領導下開展監督工作。這一時期因革命斗爭的需要，中央起初在設計紀檢監察制度時，在維護黨的集中統一領導的基礎上特別注重發揮民主，五大黨章中關于監察委員會的規定就充分體現了民主集中制原則。雖然這一時期各級監察委員會并未履行獨立而權威的監督職能，但有關紀檢監察領導體制的制度規定依舊閃爍著民主和集中相結合、權力有效監督和制約的思想光輝，為以后獨立探索黨的紀檢監察領導體制改革道路積累了豐富的政治智慧和實踐經驗。

（三）奠基階段（1945-1981年）：黨委領導體制

黨的七大將毛澤東思想確定為黨的指導思想，開啟了中國共產黨獨立自主探索紀檢監察領導體制的新征程。七大制定的黨章有關監察機關領導體制的規定包括：黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會;中央監察委員會，由中央全體會議選舉之。各地方黨的監察委員會，由各地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之;黨的各級監察委員會，在各級黨的委員會指導下進行工作。《中國共產黨章程匯編（一大——十八大）》， 中共中央黨校出版社2013年版，第54-55頁。這些規定正式明確了黨的監察委員會由同級黨委產生，并受同級黨委領導的單一領導體制。但是，黨的七大并沒有成立黨的監察委員會，黨的紀檢監察工作仍由各級黨委組織部門負責，而黨的七大所設想的紀律檢查領導體制在新中國成立后得到了落實和發展。

針對新中國成立初期黨內出現的官僚主義、命令主義、貪污腐敗等不良作風，毛澤東尖銳指出：“無論任何人，犯了錯誤都要檢討，都要受黨的監督，受各級黨委的領導，這是完成黨的任務的主要條件”。中央文獻出版社：《毛澤東著作專題摘編》（下），中央文獻出版社2003年版，第2163頁。1949年11月，中共中央作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，為新中國有效開展紀律監察工作奠定了組織基礎和制度保障。1950年2月，中共中央發布《關于各級黨的紀律檢查委員會領導關系問題的指示》，規定紀委是各級黨委的工作部門之一，紀委直接在黨委領導下開展工作，同時規定上級紀委在業務上對下級紀委有指導作用，進一步明晰了黨委和紀委之間的領導關系。1956年黨的八大通過的黨章基本沿襲了黨的七大關于監察委員會產生方式、領導體制的規定。有所不同的是，黨章明確規定上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作，并且有權批準和改變下級監察委員會對于案件所作的決定，一定程度上強化了上級監委對下級監委的指導。1957年后，由于反右派斗爭擴大化以及“文革”的錯誤影響，黨的九大和十大黨章均取消了“黨的監察機關”內容，黨的紀檢監察工作幾乎處于停擺狀態。1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產生了改革開放后第一屆中央紀律委員會，明確規定各級紀委由同級黨委選舉產生，并在其領導下開展工作，實際上仍是將紀委作為黨委的一個機構進行定位。在這一階段，黨為克服黨委領導體制存在的監督乏力等弊端，也積極開展了加強上級紀檢監察機構領導的探索實踐，比如，1962年《關于加強黨的監察機關的決定》規定地方各級監委因工作需要可以越過同級黨委，直接向上級黨委或監委直至中央反映情況的權限中央檔案館：《中共中央文件選集》（第41冊），人民出版社2013年版，第53頁。，有利于保障監察機關有效履行職責。雖然這并未改變黨委領導體制的實質，但還是為后來確立雙重領導體制提供了寶貴的實踐經驗。

（四）創新發展階段（1982-2011年）：雙重領導體制

以鄧小平為代表的中國共產黨人在結合正反經驗教訓的基礎上，針對改革開放初期黨內存在的權力過分集中問題，指出“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監督，有制約”《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第256頁。，為新時期紀檢監察機構進行領導體制改革指明了方向。這一時期黨中央對原有的紀檢監察黨委領導體制進行改革，明確了中國共產黨紀檢監察“雙重領導”體制并逐步發展延續至今。1982年黨的十二大通過黨章把紀檢監察雙重領導體制正式確定下來，是紀檢監察領導體制的重要變革。從產生方式而言，黨章明確提出由黨的各級代表大會選舉產生同級紀委，改變了由同級黨委選舉產生的規定。中共中央文獻研究室：《十二大以來重要文獻選編》（上），人民出版社1986年版，第48頁。紀委的政治地位得到了提升，維護黨紀更加具有權威性。從領導體制上而言，紀檢機關“在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”，刪除了“以同級黨委為主”的規定。更為關鍵的是，黨章賦予了紀委越級申訴權，這一創新舉措有利于紀委對同級黨委進行有效監督。同時，該時期紀委書記的政治地位、產生方式等方面的變化成為紀檢監察領導體制改革的重要風向標。十二大黨章規定：“中央紀委的第一書記須由中央政治局常委擔任?！薄妒笠詠碇匾墨I選編》（上），人民出版社1986版，第87頁。就調整省紀委書記的規格而言，1982年10月中共中央印發《關于省級領導班子配備的幾點原則意見的通知》，規定把省紀委列為省一級班子之一，排在黨委、政府之后，人大、政協之前，并且注明紀委書記“不一定由黨委書記或副書記兼任”?！吨袊伯a黨黨風廉政建設文獻選編》（第8卷），中國方正出版社2001年版，第103頁。1983年3月，中共中央紀委規定：“各級紀委的書記一般應由同級黨委常委擔任”?！吨袊伯a黨黨內法規選編》（1978—1996），法律出版社1996年版，第574頁。通過采取提升紀委書記層級與規格的系列舉措，有利于增強紀檢監察機構的權威性，促進監督關口前移，確保紀檢監察工作的獨立性。

這一時期黨的紀檢監察派駐制度逐步確立和發展，同樣也是采用雙重領導體制。大致經歷了從雙重領導以同級黨委為主到雙重領導以上級領導為主的領導體制的演變。1991年，《關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規定（試行）》明確指出各級派駐紀檢組與駐在部門黨組（黨委）同時受中央紀委和駐在部門黨組（黨委）的雙重領導，以駐在部門黨組（黨委）的領導為主，嚴重制約了派駐機構監督作用的獨立性。2000年，《關于加強中共中央紀委、監察部派駐紀檢、監察機構管理的意見》明確指出派駐紀檢監察機構在同時接受中央紀委、監察部和駐在部門黨組（黨委）雙重領導的前提下，強調以中央紀委、監察部領導為主，并且在以上級為主的雙重領導體制下，開始探索各級紀委對派駐機構實行統一管理的試點工作實踐。2004年，派駐統一管理改革進一步開展，在領導體制上明確規定由中央紀委監察部對派駐機構實施直接領導，不再由其與駐在部門一起實施雙重領導，極大提升了派駐機構的相對獨立性。2004年和2005年，中央紀委、監察部先后實現對36家雙派駐機構、20家單派駐機構派駐統一管理。姜潔：《黨內監督不留空白》，《人民日報》，2014年12月12日第4版。此后，頒布的《關于派駐紀檢組履行監督職責的意見》《派駐機構工作匯報暫行辦法》《中央紀委監察部向派駐機構通報情況暫行辦法》等一系列制度性文件，為派駐機構獨立開展工作，對駐在部門進行有效監督提供了堅實的制度保證。當然，這一時期雙重領導體制涉及的制度平衡是不穩定的劉金程：《中國共產黨紀檢監察領導體制的演化：90年的回顧與展望》，《河南社會科學》，2011年第5期。，雙重領導體制下紀檢監察工作的實際領導以同級黨委為主，上級紀委更多的還是業務方面的指導。紀檢監察工作仍然面臨著同體監督、監督困難等問題。盡管這一時期有關縱向垂直管理的探索實踐有所加強，尤其是派駐制度逐步走向規范化和制度化，但紀檢監察的具體工作仍然受到諸多掣肘，監督的獨立性還需進一步提升。

（五）全面深化階段（2012年以來）：雙重領導體制下上級領導為主的改革趨勢明顯

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，不斷深化紀檢監察體制改革。這一時期，紀檢監察領導體制改革表現為雙重領導體制下上級領導改革力度持續增強，推動紀檢監察工作向基層延伸全面覆蓋，著力提升全面從嚴治黨的質量和水平。2013年10月，黨的十八屆三中全會對紀檢監察領導體制進行改革，明確規定查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第532頁。改變了以往同級黨委在決策議程以及提名考察權等方面的掣肘，有助于強化上下級紀委之間聯系，有效促使下級紀委更加積極主動履責，大大提升了紀檢監察工作的獨立性和有效性。2017年10月，十九大黨章則在此基礎上進一步強化了雙重領導體制中以上級領導為主的重要性。針對同級黨委常委可能存在的違犯黨紀的行為，各級紀委可繞過同級黨委，直接向上級紀委報告，并由上級紀委進行初核，需要立案審查的話，由上級紀委報其同級黨委批準?！吨袊伯a黨章程》，人民出版社2017年版，第58頁。這一關鍵性舉措直接跳過同級黨委這個環節，一定程度上確保了各級紀委對同級黨委特別是常務委員進行有效監督。此外，這一時期中央通過直接下派省級紀委書記、異地互調的方式任命省級紀委書記的幅度明顯增強。以黨的十九大召開之前的換屆工作為例，2016年12月至2017年6月，在進行換屆的31個省級黨委中，由中央直接下派或異地遷任的省級紀委書記有24人。其中，來自中央機關的外省調入干部有13人，來自異地的交流干部有11人。具體數據來源于人民網的地方領導資料庫，由作者對獲取的31個省級紀委書記的名單及其簡歷信息進行統計分析所得。中央掌握省級紀委書記的提名權，有利于省級紀委書記抵擋住同級黨委影響，真正對中央負責，從而確保其監督權的有效實施。

針對深化推進派駐機構統一管理改革，黨的十八屆三中全會提出“全覆蓋”派駐、“雙統一”改革（即統一名稱、統一管理）。派駐機構由派出機關領導，這意味著派駐機構不再受駐在部門黨組（黨委）領導，由中共中央紀委直接領導。并且在統一管理改革后，中共中央紀委可初步實現對派駐機構干部的領導，主要體現在人員選拔、考察、任免到日常工作的考核、獎勵等方面，強化了上級領導的統一規范管理，減少了駐在部門黨組（黨委）的掣肘，切實保障了派駐機構充分發揮監督作用。2019年，全國紀檢監察機關派駐機構共處置問題線索27.5萬件，談話函詢8.3萬人次，初步核實21萬人次，立案6.6萬件，處分5.9萬人趙樂際：《堅持和完善黨和國家監督體系 為全面建成小康社會提供堅強保障》，《中國紀檢監察》，2020年第5期。，派駐監督效果明顯。此外，黨的十八大以來，先后頒布了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等一系列黨內制度法規，為派駐領導體制改革提供了堅實的制度保證。與以往雙重領導體制相比，十八大以來深入推進雙重領導體制具體化程序化制度化，賦予上級紀委在腐敗案件查辦督辦、紀檢監察機構主要領導干部提名考察方面的更大權限，進一步提高了各級紀監委的權威性和專業性，有助于實現黨內監督范圍的全覆蓋，并有利于加強對同級黨委主要領導干部的監督。同時，推動派駐工作領導體制改革，直接領導的成分進一步加強，給紀檢監察工作創造了更大的獨立空間，一定意義上保證了監督主體與監督客體的分離，克服了“同體監督”的弊端，紀檢監察領導體制改革成效顯著。

整體而言，從加強對權力制約和監督的角度出發，中國共產黨紀檢監察領導體制大體經歷了從黨委直接統一領導、與同級黨委平行的領導體制，到黨委領導體制、雙重領導體制，再到雙重領導體制下上級領導改革力度加強的歷史進程。紀檢監察領導體制改革的焦點始終在于明晰黨委紀委二者關系，避免監督者與被監督者的“同體監督”，其變遷的歷史脈絡印證了中國共產黨黨內監督思想的不斷成熟與完善的歷史趨勢。

三、中國共產黨百年紀檢監察領導體制改革的基本經驗

中國共產黨持續推進紀檢監察領導體制改革，在推進反腐敗斗爭和從嚴管黨治黨實踐中取得了巨大成績。黨的紀律監察領導體制要處理的是黨的紀律監察機關“受誰領導”的問題，即各級紀律監察機關與同級黨委、上級紀律監察機關之間的關系。黨的紀檢監察領導體制在很大程度上決定黨的紀律監察機關在黨內的地位，進而影響黨的紀律監察機關的監督權威和效力。向楊：《中國共產黨紀律檢查領導體制的演變歷程、特征及啟示》，《社會主義研究》，2018年第5期。

（一）堅持和加強黨的領導是紀檢監察領導體制改革的根本政治原則

在中國特色的現代國家治理體系中，黨是最高政治領導力量。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月28日第1版。深化紀檢監察體制改革，尤其是推進紀檢監察領導體制改革，必須牢牢抓住堅持和加強黨的領導這個“綱”。回溯歷史，中國共產黨紀檢監察領導體制每一次的艱難變革都是在黨的領導下堅決推進的，其改革的根本目的就在于更好地鞏固和加強黨的領導。中國共產黨成立之初，面對高壓殘酷的革命戰爭環境，紀檢監察工作大體由黨委直接統一領導。在黨的堅強領導下，對嚴重違反黨紀黨規的黨組織和黨員采取組織處理和紀律處分等強制性措施，確保了黨的肌體健康和組織純潔，有效維護了黨的團結統一，為黨的生存與發展提供了堅實的組織和紀律保障。新中國成立后，我們實行紀檢監察工作的黨委領導體制，黨開始逐漸明確紀檢監察工作的功能定位，紀檢監察機構在黨委領導下承擔“維護黨的章程和其他黨內法規”“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”“經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定”“對黨員領導干部行使權力進行監督”等職責。并結合整風、整黨的方式對黨內存在的貪污腐化、官僚主義、命令主義等問題進行嚴格執紀監督，這為黨領導社會主義革命和建設營造了良好的政治秩序。改革開放以來，黨在結合過去正反兩方面經驗教訓的基礎上逐步確立雙重領導體制，將加強黨員黨性、黨風、黨紀教育列為紀檢監察的重要任務，確立了懲治與預防相結合的反腐工作格局，重塑了黨的紀律權威，為黨領導社會主義現代化建設提供了政治保障。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視堅持和加強黨的全面領導，強調“黨是領導一切的”，積極推進黨和國家監督體制改革。在2016年的黨的十八屆中央紀委六次全會上，習近平總書記把黨章規定的紀委三項主要任務和五項經常性工作首次概括為“監督執紀問責”，十九大新修改的黨章正式把“監督、執紀、問責”這一關于紀委的職責定位高度凝練的概括載入黨章。同時，紀檢監察體制改革強調以肩負“兩個維護”的根本政治任務為目標，把“兩個維護”落實到各級紀監委的“監督執紀問責”等各項工作中，確保黨的綱領、路線、方針、政策貫徹落實，全面從嚴治黨不斷向縱深拓展和向基層延伸，黨的全面領導更加堅強有力。百年來中國共產黨推進的紀檢監察體制改革，始終把堅持和加強黨的領導作為改革的根本政治原則，毫不動搖堅持和加強黨的領導，紀檢監察領導體制改革不斷深化，治理效能日益彰顯。

（二）加強上級紀檢監察機關的垂直領導是紀檢監察領導體制改革的基本方向

加強上級紀檢監察機關的領導是確保監督獨立性和權威性的關鍵。百年來中國共產黨紀檢監察領導體制改革始終將強化上級紀檢監察機關的領導視為改革的基本方向，并以提升紀檢監察機構的獨立性和權威性為目標采取了一系列創新舉措，積累了寶貴經驗。1962年以毛澤東為代表的中國共產黨人采取的各級監委因工作需要可以越過同級黨委，直接向上級黨委或監委直至中央反映情況的規定等，為后來加強紀檢監察機構領導權改革積累了寶貴經驗。以鄧小平為代表的中國共產黨人在推進紀檢監察領導體制改革的過程中，通過提升紀委書記的規格等方式，切實增強紀檢監督工作的權威性和有效性。如明確中共中央紀律檢查委員會書記的行政級別，提高其政治地位。十二大黨章規定，中央紀委的第一書記須由中央政治局常委擔任。同時，提高省級紀委的政治地位和省級紀委書記的任職規格，把省級紀委明確為省級領導班子之一，明確各級紀委書記應由同級黨委常委擔任。這一早期探索對提升紀委的領導權起到了“立竿見影”的效果，且延續至今。黨的十八大以前，紀檢監察領導體制改革有所突破，上級紀委逐漸掌握了對下級紀委在事權上的領導權，但各級紀委書記的提名和考察權仍歸同級黨委所有，監督權仍存在諸多掣肘。黨的十九大黨章提出的雙重領導體制，強調上級紀委的垂直領導，明確規定各級紀委書記、副書記的提名、考察權以上級紀委會同組織部門為主，強化上級紀監委對下級紀檢監察機構領導干部的提名權。此外，這一時期中央通過“空降”省級紀委書記和異地交流方式任命省級紀委書記，對省級紀委書記提名的權重顯著增強，在人事安排方面進一步強化了上下級紀檢監察機構之間的聯系機制。因此，中國共產黨紀檢監察領導體制改革始終將加強上級紀檢監察機構的領導作為改革的基本方向，有利于保障紀檢監察機關的獨立性和權威性，更好地履行監督執紀問責職能。

（三）健全派駐領導體制是紀檢監察領導體制改革的重要抓手

派駐監督一直都是我們黨破解“上級監督遠、同級監督軟、下級監督難”這一難題的重要抓手。派駐領導實行的是雙重領導體制，其發展過程呈現出兩個顯著特征：一是派駐領導體制實現了由雙重領導體制下以黨委領導為主向以上級領導為主的轉變。從確立之初規定的上級紀檢監察機關對于派駐機構只有業務上的領導權，再到十八大以來加強上級紀委監委對派駐機構的直接領導與統一管理，一定意義上保證了監督主體與監督客體的分離，克服了“同體監督”的弊端，有利于派駐紀檢組有效地行使監督檢查職責;二是派駐領導方式實現了由“一對一”派駐、“一對多”分片派駐再到全面派駐、綜合派駐轉變。綜合派駐堅持問題導向，通過內部挖掘、整合機構等方式推動紀檢監察業務發展，有利于實現派駐監督的全面覆蓋，積極推動黨風廉政建設和反腐敗工作，促進紀檢監察機關落實全面從嚴治黨監督責任?？梢?，派駐領導體制的歷史演變，呈現出的是“派駐機構地位作用日益突出，有效性和權威性日益增強”的發展過程。新時代派駐監督的“探頭”作用持續彰顯，垂直管理程度進一步增強，推動紀檢監察工作向基層縱深發展，還需進一步探索以派駐形式強化對國有企事業單位監督，深化垂直管理單位和部分以上級管理為主單位紀檢監察體制改革試點工作，不斷增強派駐監督全覆蓋的力度和實效。總之，持續推進紀檢監察領導體制改革需要在堅持雙重領導體制前提下，將派駐監督統一放置于黨和國家監督體系中，推動紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接、協同協調，不斷增強監督實效。

（四）扎實推進紀檢監察法規制度建設是紀檢監察領導體制改革的根本保證

制度建設是黨的紀檢監察領導體制改革的基礎和保證。深化體制改革和加強法規制度保障有機結合，彰顯了紀檢監察領導體制改革的制度邏輯。自中國共產黨成立以來，我們始終堅持用制度管黨治黨，黨章成為紀檢監察工作的總規矩和根本標準。中共七大黨章明確規定“黨的各級監察委員會在同級黨的委員會指導下進行工作”，為確立紀檢監察黨委領導體制奠定了基本的制度框架。新中國成立后，1950年2月發布的《關于各級黨的紀律檢查委員會領導關系問題的指示》、1962年9月發布的《關于加強黨的監察機關的決定》，為新中國明確黨委和紀委之間的隸屬關系、短暫嘗試建立監察組派駐模式等方面提供了制度保障。改革開放以來，1979年1月中共中央紀委全會通過的《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規定》、1980年2月發布的《關于改變省、市、自治區以下各級黨委紀委領導關系的請示報告》等，首次確立了紀檢監察雙重領導體制。黨的十五大到十八大召開以前，圍繞雙重領導體制下的派駐監督工作，中共中央于2000年發布的《關于加強中共中央紀委、監察部派駐紀檢、監察機構管理的意見》、2006年發布的《關于派駐紀檢組履行監督職責的意見》等，對派駐領導體制的內容進行了詳細的制度規定，為改革開放和社會主義現代化建設新時期推進雙重領導體制改革奠定了較為完整的制度體系，并有效增強了制度建設的針對性和可操作性。黨的紀檢監察領導體制改革的鮮活實踐深刻表明：持續深化紀檢監察領導體制改革，根本上靠黨內法規制度和國家法律的有效銜接和良性互動，靠不斷增強紀檢監察制度的權威性和執行力。中國共產黨高度重視扎牢制度籠子，不斷健全紀檢監察法規制度體系，制訂和實施《中國共產黨紀律處分條例》《中華人民共和國監察法》《中國共產黨黨內監督條例》《黨委（黨組）落實從嚴治黨主體責任規定》等，持續創新紀檢監察體制機制，強化上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察雙重領導體制具體化、程序化、制度化，持續提升了紀檢監察工作的權威性、協同性、有效性。

總體而言，無論是建黨初期確定的與同級黨委平行的紀檢監察領導體制，還是新中國成立后明確的黨委領導體制，以及黨的十二大首次確立并發展至今的雙重領導體制，紀檢監察領導體制改革始終把堅持和加強黨的領導作為改革的根本政治原則，把加強上級紀檢監察機關的領導作為改革的基本方向，并在此基礎上不斷強化派駐領導體制的改革力度，扎實推進紀檢監察法規制度建設。

四、結 論

紀檢監察領導體制作為紀檢監察體制的核心環節，影響著紀檢監察工作的職能定位、機構設置、運行模式等，從根本上決定了紀檢監察機關在黨和國家的各項活動中的地位。中國共產黨紀檢監察領導體制改革始終立足于堅持和加強黨的領導的現實需要，在深刻把握無產階級政黨權力監督和制約精神的基礎上，積極汲取中國古代監察制度的歷史智慧。中國共產黨紀檢監察領導體制改革的發展歷程表明，隨著黨在不同歷史階段所面臨的中心工作和重點任務不同，紀檢監察領導體制需要與時俱進地進行適應性調整，積極推進紀檢監察領導體制改革是加強黨的建設的寶貴經驗。新中國成立后實行的紀檢監察黨委領導體制，更多呈現的是馬克思主義執政黨的政治性和權威性。黨的十二大確立并發展延續至今的雙重領導體制，在凸顯執政黨政治性和權威性的同時，更加強調紀檢監察機構的獨立性和專業性，表現為雙重領導體制下上級紀檢監察機構垂直領導趨勢的持續加強。在紀檢監察領導體制改革的變與不變之間，其根本方向和重要政治原則都在于始終堅持和加強黨的領導，并以鞏固黨的長期執政地位和加強黨的長期執政能力建設為根本取向。在中國特色社會主義新時代，在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，紀檢監察領導體制改革需要堅持和加強黨的全面領導，持續深入推進雙重領導體制的具體化、程序化和制度化，不斷加強上級紀監委對下級紀監委的垂直領導，提升紀檢監察工作的權威性和專業性，不斷完善黨和國家監督體系，在持續提升管黨治黨質量的基礎上鑄造百年大黨新的歷史輝煌。

（責任編輯：張 震）